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自由和公正的选举

埃里克·比约恩隆(Eric Bjornlund)
全国国际民主学会(Democracy International)

印度尼西亚国会选举工作人员2004年4月在协助一位选民投票

选举与民主过渡

过去30年来，民主在全球范围内迅猛发展，选举制度也因此格外受到重视。世界上很多国家通过选举解决了长期的冲突，启动或巩固了民主转型。对于刚刚摆脱冲突的国家，选举往往是达成和平协议的关键。在国际社会和各国公民的心目中，公正的选举越来越成为国家政府是否具有合法性的重要条件，而合法的选举及其结果又对政府今后的管理效力产生重大影响。

各有关国际宣言、协议和惯例明确无误地确立民主选举为政府合法性的基础。《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)规定，"人民的意志是政府权力的基础；这一意志应以定期和真正的选举予以表现"。这一原则被纳入有约束力的国际条约《公民权利和政治权利国际公约》(International Covenant on Civil and Political Rights)。《公约》规定，"每个公民应有……权利和机会……在真正的定期的选举中选举和被选举"。其他国际协议和宣言，包括非洲、欧洲和美洲的地区性组织发表的宣言，都承认通过民选代表参与国家治理的权利。

对于更广泛的促进民主的战略来说，选举始终是一项关键内容。首先，有竞争的选举是社会政治变革的催化剂。选举可以对转型中或者危机中的社会产生重大影响。成功的选举不仅赋予政府合法性，而且还能对机构体系、权力分配和公民的期待产生深刻影响。其次，选举为公民参与公共事务提供新的重要机会。通过选民教育、选举监督、政策研究与宣传，选举让公民组织和公民参与到民主政治中来。选举可以使历来较少有机会接触政治和国家治理的妇女、少数派和弱势群体得到参与机会。最后，有竞争性的选举提供了建立问责制、引导政治竞争和决定领导权力移交的手段。

当然，真正的民主所要求的远不只是民主选举。即使是举行有一定竞争性选举的国家，也可能缺乏宪法规定的对政府权力的限制，不能让公民享有基本权利，或者对宗教少数派或少数民族缺乏包容性。实际上，在某些情况下，选举可能会加剧民族分歧或使种族关系紧张化。为了建立真正的民主，除举行选举之外，社会还必须发展民主文化并实行法治。但选举对建立民主和合法政府不可或缺。

选举制度

选举为社会的政治权力竞争和共同决策提供了一个和平、民主的途径。公民通过投票选择代表自己担任公职的人，来表达他们对这些代表将奉行的政策的赞同。公民还可通过被称作全民公决的专门投票方式就某些问题作出决定。

埃及总统大选监督员2005年9月在开罗接受培训。

使公民得以明确表达意愿的选举制度在世界各地有很大不同。所有选举都必须具有关于候选人资格的章法以及如何根据选票确定席位的规则。总统、州/省长、市/县或乡/镇长等行政职务的选举可通过单轮投票决定，由得票数最多的候选人当选，这种选举方法往往被称作"简单多数票当选"。选举规则也可规定获得多数票的候选人才能当选，因此如果没有候选人能在第一轮投票中获得多数票的话，就必须由得票最多的两位候选人举行第二轮选举。参加议会、国家立法机构或地方议会等代表性或审议机构选举的候选人，可从划定的地理区域中选出，也可根据各参选党派在全国投票中所获选票的多寡按比例分配。在有些选举制度中，选民直接选出当选人；在另一些选举中，选民投政党的票或从若干候选人名单中挑选。很多国家采用的选举方式往往对上述特点兼而有之。

选举制度的一些具体规定，如某一特定地区可选出的候选人人数，能够对选举结果产生举足轻重的作用，进而影响到国家政府的特征。这些具体规定可对代表比例、选民参选、少数党派的代表性、组建联合政府的可能性、担任公职的女性和少数族裔的人数、选区的真正代表性、以及参选和胜选候选人和党派的普遍性产生重大影响。但是，尽管具体选举规则的实施千差万别，民主国家的选举方法都坚持遵循一些普遍的核心原则。

"自由和公正"选举的国际标准

近年来国际社会对民主选举的必备要素在一定程度上达成了共识，符合这些标准的选举往往被称为"自由和公正"的选举。实际上，这种提法已经成为评价转型期或结束冲突后举行的选举的标准表达方式。

然而，"自由和公正"并不是关于选举的新鲜用词。例如，1927年，史汀生(Henry Stimson)作为美国总统柯立芝(Calvin Coolidge)的特使表示，美国保证尼加拉瓜能举行一次"公正和自由的选举"，作为冲突后早期国家建设努力的一部份。1956年，联合国在一份关于决定非洲托管领土多哥兰(Togoland)前途的全民公投的报告中也采用了这一说法。但这一说法显然是在联合国确定纳米比亚独立程序时才开始变得特别引人瞩目的。1978年，联合国安理会要求"通过在联合国监督和控制下的自由和公正的选举实现纳米比亚的早日独立"。

国际法要求各国和选举当局在举行选举时必须履行某些义务。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和其他国际文书为民主选举规定了两个必不可少的条件：(1) 普遍和平等的投票权；(2) 无记名投票。禁止种族或性别歧视的国际公约进一步强调了基于"普遍和平等的投票权"参加选举的权利。但要做到"自由和公正"，还必须达到其他选举标准。

乌克兰基辅的选举官员2006年 3月在进行选票准备工作。

做到选举自由，公民必须有选择的权利和机会。候选人、党派、选民、媒体、观察人员等必须享有集会自由、结社自由、行动自由和言论自由。政治环境必须无恐无吓。这种自由是举行有意义选举的必要前提。

做到选举公正，投票和计票工作必须开诚布公，杜绝任何欺诈和操纵行为，由不偏不倚的选举当局实行管理。政党和个人必须有合理的当选机会，选举日前后，对与选举相关的争端和投诉必须予以迅速、公正的解决。公正选举还要求有"公平竞争机会"；具体来说，竞选中不允许滥用公共资源，所有政党和候选人都必须有充分的机会与选民沟通以赢得他们的支持，包括公平合理利用媒体的机会。

自20世纪90年代以来，随着国际社会对选举的关心程度与日俱增，一些国际组织试图对"自由和公正"选举作出更明确的定义，从多方面阐明"自由和公正"的标准。例如，欧洲安全与合作组织(Organization for Security and Cooperation in Europe)1990年的哥本哈根文件为55个成员国制定了选举标准。欧安组织的标准按照已确立的国际规范要求成员国每隔适当的时间举行自由选举，保证普遍和平等的选举权，并确保以无记名方式进行投票。另外，哥本哈根文件还提出进一步要求：成员国必须允许国家立法机构两院中至少有一院的全部席位通过自由竞争决定，确保选票得到如实统计和通报，尊重公民寻求政治公职的权利，法律和公共政策须保障自由竞选环境，使媒体渠道畅通无阻，并确保赢得所需选票的候选人正式任职。1994年，各国议会联盟(Inter-Parliamentary Union)正式通过了《关于自由和公正选举标准的宣言》(Declaration on Criteria for Free and Fair Elections)，宣布了举行自由和公正的选举所必须的内容广泛的公民、候选人、政党和国家权利。

2000年，联合国人权委员会(UN Commission on Human Rights)针对一党专政国家宣称举行民主选举，具体肯定了在"向多党开放的……自由和公正的程序"中投票的权利。这些宣言反映了对何谓"自由和公正选举"的国际共识，并清楚说明，要使选举具有民主性，必须达到多项标准。

"自由和公正"的选举与国际选举监督

尽管对确定选举合法性的国际标准已形成很大程度的共识，但对于如何评判选举是否自由和公正仍然缺乏一套具体的实用标准。随着20世纪80年代末以来国际选举监督的迅速普及，这一问题日益突出。

为了制定一套可以衡量现实世界中过渡性选举的实用标准，有些国际组织试图在"自由和公正"选举的基本标准中增加"平等"、"透明"和"负责性"等项内容。平等原则要求每位公民的选票与其他公民的选票具有同等份量。为了做到透明，选举程序必须按步就班，选举结果必须得到公布，并确保有防范欺骗的安全措施。负责性则要求当选者确实上任就职，并承认他们对选民负责。还有一些国际组织制定了一览表，详尽、细致地列出自由和公正的选举必须达到的各项要求。

令人遗憾的是，由更多的构想、更详细的条例确定下来的标准，很难完全用于现实选举中。这些条例所表达的仅是一种理想，而非合格选举所要达到的最基本标准。这些条例既未从理论上对自由与公正选举的标准作出令人满意的定义，又未能在实践中为观察人员提供实用的指导。各种构想和条例对于确定选举是否满足了某一检验标准、对于如何处理含义不明确的标准或仅仅部分满足条件的情况、以及如何划分各项标准的主次轻重等，都毫无帮助。

由于认识到自由和公正选举包含着多项内容，国际社会扩大了选举监督的范围。针对民主选举本质达成的共识表明，选举观察人员应就更广泛的实质性特征作出评估，包括选举管理和实施、选举的法律和体制结构(选举规则)、以及选举举行的政治背景和环境。同样明显的是，观察人员应监督选举过程的各个阶段，包括选前阶段，其中包括正式和非正式的竞选宣传阶段；选举日的投票和初步计票阶段；以及选后阶段，包括累计和登记总票数、处理投诉和组建新政府。选举程序的合法性往往远在选举之日前就被确定，否则这一程序易受日后事件的影响。

为实现自由和公正选举的目标而努力

2005年12月在哈萨克斯坦阿斯塔纳，一家人正在总统大选中投票。

各国达到民主选举国际标准的程度极为参差不齐。几乎没有多少国家的选举能满足"自由和公正"理想的全部条件。然而，很多国家──包括富有经验的民主国家和新兴民主国家──举行的选举，一般达到了可被接受的标准，因而有助于保证社会的自由和健康。但是，很多其他国家显然达不到标准──它们或者公开拒绝接受国际规范，或者以更微妙的手段压制政治自由和反对派。因此，要使人人享有民主权利，仍需作出更大努力；而继续注重各国选举质量，则是其中关键的一步。