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La fundación de las Naciones Unidas: "Una razón profunda para dar gracias"

Gary B. Ostrower, profesor de historia en la Universidad Alfred, escribió este artículo para el Servicio Noticioso desde Washington. Es el primer artículo de una serie especial de tres partes sobre las Naciones Unidas, escrita por destacados expertos académicos, que conmemora el 60mo. Aniversario del organismo y examina las reformas propuestas. Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente las opiniones o políticas del gobierno de Estados Unidos. No hay restricciones para su reproducción.

Orígenes de las Naciones Unidas

Por Gary B. Ostrower
Profesor de Historia, Universidad Alfred

"Una razón profunda para dar gracias a Dios Todopoderoso ..." dijo en su día el presidente Harry Truman, refiriéndose a la labor de la Conferencia de San Francisco que ayudó a preparar el borrador de la Carta de las Naciones Unidas en 1945. Truman hablaba en nombre de millones de personas que creían que el nuevo organismo haría de las guerras mundiales una cosa del pasado. El preámbulo de la Carta de la ONU expresa claramente su propósito: "NOSOTROS, LOS PUEBLOS DE LAS NACIONES UNIDAS, resueltos a salvar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra..."

Después de la conferencia, el Departamento de Estado, junto con miles de partidarios de la ONU, organizó lo que llegó a ser la mayor campaña pública por una cuestión de política exterior en la historia de Estados Unidos. La campaña ayudó a asegurar la ratificación de la Carta por el Senado. Esta vez, no se repetiría el rechazo por parte del Senado, tan sólo un cuarto de siglo antes, del Pacto de la Liga de las Naciones.

La campaña por las Naciones Unidas debería recordarnos que la ONU, con sólo 51 miembros en sus albores, fue después de 1945 tanto una idea como una institución. Como idea sus orígenes se remontan a los años anteriores a la Primera Guerra Mundial. Como institución surgió de las ruinas de su predecesora, la Liga de las Naciones, que fue una de las primeras víctimas de la Segunda Guerra Mundial.

Los historiadores discrepan en muchas cuestiones relacionadas con la política exterior estadounidense, pero hay unanimidad entre ellos sobre un aspecto, a saber: que Estados Unidos desempeñó un papel decisivo en la creación de ambas organizaciones. El presidente estadounidense Woodrow Wilson (1913-1921), consternado por el poder destructivo de las contiendas armadas modernas (como fue demostrado en Europa entre 1914 y 1918), ayudó a fundar la Liga de las Naciones. Wilson sostenía que la guerra era principalmente el producto de tres cosas: carreras armamentistas, gobiernos antidemocráticos y, lo más importante, un sistema de equilibrio del poder que consideraba fundamentalmente inestable. En la Conferencia de Paz de París (luego de la Primera Guerra Mundial), pese al escepticismo de sus aliados británicos y franceses Wilson ayudó a idear un nuevo sistema "colectivo de seguridad" (expresión acuñada sólo en 1935) para reemplazar el desacreditado equilibrio del poder. La Liga constituía su centro. ¿Por qué colectiva? Porque el Pacto de la Liga prácticamente proscribía la agresión y todo estado que infringiera el pacto sería confrontado por el poderío combinado de los demás miembros de la Liga. Por lo tanto, los internacionalistas wilsonianos supusieron que ningún gobierno sería lo suficientemente necio como para violar el Pacto. Además, como la Liga tenía la obligación de promover el desarme, Wilson previó un mundo sin el miedo y la ansiedad que, según creía, había llevado a un sinnúmero de guerras en el pasado.

INSEGURIDAD COLECTIVA

La historia, como sabemos, tiene la habilidad de hacernos jugadas. Ciertamente, los años entre las dos guerras mundiales no resultaron ser como esperaban los wilsonianos. Debido a que Estados Unidos no aceptó a ser miembro de la Liga y de su parienta, la Corte Permanente de Justicia Internacional (la Corte Mundial), las dos instituciones quedaron baldadas. Aunque la Liga se apuntó algunos pequeños éxitos durante los años veinte, la década siguiente sería menos indulgente. Preocupados por una crisis económica y sin el apoyo de Estados Unidos, cada vez más aislacionista, los funcionarios británicos y franceses se negaron a invocar el Pacto de forma tal que retara eficazmente el expansionismo militar de Alemania, Japón e Italia. La inseguridad colectiva reemplazó a la ansiada seguridad colectiva. La Liga se derrumbó conforme una segunda guerra mundial arrasaba a Europa y Asia.

Estados Unidos había comenzado a formular planes para un nuevo organismo aún antes de que la armada japonesa atacara Pearl Harbor en diciembre de 1941. Los redactores de sus lineamientos eran wilsonianos de tiempos posteriores, por lo menos en Estados Unidos y Gran Bretaña, pero habían aprendido mucho de los errores de la Liga. Al igual que Wilson, estaban consagrados al ideal de una seguridad colectiva. Sin embargo, al contrario que los wilsonianos de después de la Primera Guerra Mundial, no confiarían principalmente en nociones vagas como "la opinión moral de la humanidad", para mantener la paz, sino en las grandes potencias.

LOS CUATRO GUARDIANES
Durante el período de la guerra los planes para las Naciones Unidas se mantuvieron en secreto como precaución contra la hostilidad de los aislacionistas dentro del país. Presuntamente una publicidad mínima significaría también hostilidad mínima. Quienes formularon los planes se enterraron en lo profundo de la burocracia del Departamento de Estado, ocultos tras designaciones discretas como el Grupo de Programa Informal y el Subcomité sobre Problemas Políticos. Encabezados por el subsecretario de Estado, Summer Welles, y un brillante economista llamado Leo Pasvolsky, se adelantaron a los aliados de Estados Unidos en darle forma al nuevo organismo. Aunque el presidente Franklin D. Roosevelt (1933 --1945) contribuyó mucho menos al proceso que Woodrow Wilson dos décadas antes, si dejó su marca en el organismo. Desilusionado por el fracaso de la Liga en evitar la Segunda Guerra Mundial, él y sus aliados en el Departamento de Estado insistieron en que la sucesora de la Liga debía considerar más la opinión de las Grandes Potencias, denominadas por FDR "los cuatro guardianes" (Estados Unidos, la Unión Soviética, Gran Bretaña y China). El secretario de Estado, Cordell Hull, subrayó la necesidad de la igualdad económica, en lugar de la fuerza armada, para mantener la paz, pero su influencia fue siempre limitada.

El presidente logró también el apoyo de muchos de sus detractores republicanos. Incluso el candidato republicano a la presidencia en 1944, Thomas Dewey, gobernador de Nueva York, favorecía la participación de Estados Unidos en un nuevo organismo. Por consiguiente, las elecciones de 1944 no tuvieron las disputas sobre la Liga que caracterizaron las elecciones presidenciales de 1920.

Esto fue especialmente importante porque la Conferencia de Dumbarton Oaks tuvo lugar durante los últimos meses de la campaña presidencial. Fue en Dumbarton Oaks, una hermosa propiedad en Washington, donde los negociadores aliados comenzaron a dar forma a la nueva Carta de la Organización de las Naciones Unidas. Debido a que Estados Unidos había avanzado mucho más que los funcionarios británicos y soviéticos en el proceso de su planificación, los estadounidenses en efecto fijaron el programa. Lo que surgió fue una organización con dos organismos claves: (1) una Asamblea General grande, que serviría de foro para los debates y (2) un Consejo de Seguridad más pequeño (que se hacía eco de los Cuatro Guardianes), que invocaría "la facultad ejecutiva" de la ONU. Hasta ese momento la propuesta para las Naciones Unidas se parecía a la vieja Liga, que también tenía una Asamblea y un Consejo más pequeño. Sin embargo, había una diferencia importante. Cada una de las principales potencias aliadas reunidas en Dumbarton Oaks (Estados Unidos, Gran Bretaña, la Unión Soviética y China) tendría veto absoluto en torno a los asuntos presentados para la consideración del Consejo de Seguridad. En el caso de la Liga, todos los países podían vetar una medida de ejecución. En las Naciones Unidas el poder revertiría a las Grandes Potencias.

Hubo otras cuestiones importantes que se solucionaron en Dumbarton Oaks. Las Naciones Unidas tendrían una composición universal, a excepción de los poderes fascistas y sus simpatizantes, como Argentina. Las propuestas para la creación de una fuerza aérea y un cuerpo de policía de la ONU fueron eliminadas y en lugar de ello la ONU dependería de las fuerzas armadas de sus miembros. Se reconstituiría también una Corte Mundial.

Es justo señalar que lo que surgió de Dumbarton Oaks fue una mezcla del idealismo wilsoniano y el realismo de las Grandes Potencias chapado a la antigua. Se habían presentado desacuerdos profundos en Dumbarton Oaks, producto de intereses antagónicos, pero hubo también desacuerdos que tenían como origen la incertidumbre sobre los principales propósitos de las Naciones Unidas. ¿Existiría el organismo principalmente para preservar la paz?, ¿para garantizar la seguridad de las Grandes Potencias?, ¿para promover el derecho internacional?, ¿para hacerse eco de la opinión de los pueblos democráticos del planeta?, ¿para crear las condiciones sociales y económicas que harían menos probables las guerras futuras?

Los desacuerdos sobre los principios y procedimientos se solucionaban generalmente con el anticuado sistema del compromiso político. FDR quedó horrorizado al ver que los soviéticos exigían que cada una de las 16 repúblicas soviéticas fuera miembro de las Naciones Unidas. Los soviéticos sostenían, por otro lado, que de otra manera tendrían la mayoría de los votos en su contra debido a la asociación combinada de la Mancomunidad de la Gran Bretaña y lo que los líderes soviéticos denominaban los clientes de Estados Unidos en América Latina. Las dos partes llegaron a un acuerdo según el cual aceptaban tres miembros soviéticos, no 16. ¿Por qué aceptó Estados Unidos ese acuerdo? Porque FDR, hasta su muerte en abril de 1954, estuvo seguro de que el Senado estadounidense jamás ratificaría la Carta si se incluían las 16 repúblicas soviéticas. Al mismo tiempo, quería la participación soviética en la guerra del Pacifico. Así que transigió.

FDR hizo también concesiones para apaciguar a otros europeos. Una de ellas tenía que ver con las colonias. En un principio, FDR no quería que hubiera conexión alguna entre las Naciones Unidas y el sistema de mandato colonial que tuvo la Liga; con todo, convino en la creación de un Consejo de Administración Fiduciaria de las Naciones Unidas como un órgano principal del organismo. El Consejo asumió la responsabilidad de la mayoría de los viejos mandatos de la Liga. Winston Churchill apoyó este plan siempre y cuando las colonias británicas fueran excluidas de la autoridad de las Naciones Unidas en lo que respectaba a la administración fiduciaria. Otra concesión importante tuvo que ver con Francia. FDR, que desconfiaba profundamente del líder de la Resistencia Francesa, Charles de Gaulle, finalmente cedió a la presión soviética y británica en favor de la presencia francesa en el Consejo de Seguridad, aunque Francia, que se había rendido a Alemania en 1940, no había sido un aliado importante durante la guerra.

Cuando los delegados de 50 países se reunieron finalmente en San Francisco (entre abril y junio de 1945) para concluir la redacción de la Carta, muchas cosas habían cambiado. FDR había muerto justamente dos semanas antes de la conferencia. Alemania se encontraba al borde de la derrota. El último japonés había sido barrido de Iwo Jima y había comenzado la batalla de Okinawa, que llevaría a la armada estadounidense a 960 kilómetros de las principales islas de Japón. Las tropas soviéticas y estadounidenses se encontraron en el río Elba el día de la conferencia. El éxito militar de los aliados preparó, quizá inevitablemente, el terreno para la rivalidad aliada de la posguerra. La Conferencia de San Francisco pospuso pero no impidió la Guerra Fría.

Hubo una diferencia importante entre los delegados que se reunieron en San Francisco y los que se reunieron en París para redactar el Pacto de la Liga, 25 años antes. En 1919 muchos delegados (aunque no los maltratados franceses) creían realmente que podía lograrse un mundo sin guerras. Creían que si se movilizaba la "opinión moral de la humanidad" podían disuadir a los gobiernos agresores de hacer lo que los agresores habían hecho desde tiempo inmemorial, es decir, atacar a sus vecinos. En San Francisco, en cambio, la actitud era más sombría. Se consideraba que el poder económico y militar administrado por las Naciones Unidas, y no la opinión moral, contenía la clave de la paz futura. Los representantes crearon incluso un Comité de Estado Mayor de la ONU, que sigue reuniéndose hoy, en total oscuridad y sin responsabilidad alguna.

Lo que es más importante, en virtud del famoso Artículo 51 de la Carta, incorporaron el derecho a la legítima defensa por medio de alianzas militares regionales. El Artículo 51 preparó los cimientos jurídicos de alianzas como la OTAN (1949) y el Pacto de Varsovia (1955). Con todo, las Naciones Unidas tendrían una función, puesto que el derecho de un país a defenderse tendría efecto, teóricamente, hasta que el Consejo de Seguridad pudiera tomar control de la disputa. El Artículo 51 no contemplaba solamente el derecho a la autodefensa en general, sino que también fue un triunfo para quienes arguyeron en favor de los pactos de defensa regionales. Es interesante conocer que en San Francisco fueron los latinoamericanos, no los europeos, los adalides tanto de los acuerdos regionales como de la autoridad de los estados más pequeños.

Basta con decir que Estados Unidos ejerció una enorme influencia en San Francisco, ayudado en parte por su espionaje de las delegaciones visitantes. Los funcionarios de la administración de Truman consideraban que había demasiado en juego como para dejar que las cosas tomaran su propio curso. El más crítico de esos intereses era la convicción de que un mundo pacífico dependía de la cooperación entre estados. Ese era, después de todo, el propósito fundamental de la seguridad colectiva. Como dijo el presidente Truman en su mensaje del Estado de la Unión en 1946: "El hecho simple y claro es que la civilización fue salvada en 1945 por las Naciones Unidas..."

UNA HISTORIA MEZCLADA DE LOGROS

Como lo indicarán los posteriores artículos de esta serie especial del Servicio Noticioso desde Washington, la ONU nunca estuvo a la altura de lo que se esperaba de ella. Sus adalides exageraron su promesa, lo mismo que sus adversarios exageraron sus peligros. Además, el veto absoluto maniató al Consejo de Seguridad durante la Guerra Fría. La intervención militar de la ONU en Corea fue la única excepción importante. Los soviéticos usaron el veto repetidamente hasta aproximadamente 1970 y Estados Unidos lo ha usado desde entonces. El veto no sólo impidió que el Consejo de Seguridad utilizara su sistema de seguridad colectiva en lugares como Vietnam y Afganistán, sino que generó también desilusión entre mucha gente que había apoyado anteriormente a las Naciones Unidas.

Con todo, el fracaso general de las Naciones Unidas como una organización de seguridad colectiva no debe cegarnos a su labor en campos que van desde los derechos humanos hasta el desarrollo económico.

El simple hecho de que los fundadores crearan el ECOSOC y la UNESCO como los principales órganos de la ONU dice mucho acerca de su labor no política. Por último, vale la pena observar que el carácter de las Naciones Unidas cambiaría entre 1945 y 1990. Establecida primordialmente como una organización de seguridad colectiva wilsoniana, las Naciones Unidas se convirtió, cada vez más, en un foro anticolonial y poscolonial, ocasionalmente turbulento y polémico. El cambio ocurrió a medida que las ex colonias inflaban la composición de la ONU de 51 miembros en 1945 a 191 actualmente. Al igual que todas las demás instituciones, la ONU es el producto de su pasado, pero no su prisionera. Para entender el organismo hoy no tenemos otra alternativa que comprender su pasado.

Nota de los editores: el profesor Ostrower fue recientemente conferenciante Fulbright en la Universidad Aahus en Dinamarca, durante el semestre de primavera de 2005. Dictó cursos sobre la guerra en Vietnam y la historia de Estados Unidos desde Truman hasta Clinton. Actualmente investiga temas relacionados con las Naciones Unidas.