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Naciones Unidas: antecedentes de una situación dinámica

Edward C. Luck, profesor de práctica en Asuntos Internacionales y Públicos del Centro sobre Organización Internacional de la Universidad de Columbia, es el autor del siguiente artículo para el Servicio Noticioso desde Washington. Este es el segundo artículo de una serie especial de tres artículos sobre las Naciones Unidas escritos por destacados expertos académicos, que conmemora el 60mo. aniversario del organismo y examina las reformas propuestas.

Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente las opiniones o políticas del gobierno de Estados Unidos. No hay restricciones para su reproducción.

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La ONU a los 60: estado de una situación dinámica

Por Edward C. Luck
Profesor de práctica en Asuntos Internacionales y Públicos del Centro sobre Organización Internacional de la Universidad de Columbia

Un sesenta cumpleaños suele ser motivo de reflexión más que de celebración. Para las instituciones, así como para los particulares, es evidencia de su longevidad, aun cuando plantea cuestiones inquietantes sobre ambiciones no realizadas, caminos no recorridos y retos futuros. Para las Naciones Unidas, este es el momento propicio para hacer un balance franco, en tanto que afronta a la vez un escándalo que revela poco a poco revela sus históricas proporciones y, por parte de los Estados miembros, una demanda sin precedente por su amplia gama de servicios. ¿Cuál es su estado de situación hasta la fecha? ¿Y qué nos dice su historial de logros y fracasos sobre lo que ha de venir?

En 1945, los fundadores de las Naciones Unidas elaboraron una amplia y ambiciosa agenda para la nueva organización mundial. De acuerdo al Artículo primero de su Carta, la organización cumpliría cuatro propósitos interrelacionados: 1) mantener la paz y la seguridad internacionales, 2) fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal, 3) realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos, y 4) servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones para alcanzar estos propósitos comunes. Ninguno de éstas son tareas finitas. Cada una requiere que la organización avance implacable en pos de su logro a lo largo de su existencia.

PAZ Y SEGURIDAD

La Organización de las Naciones Unidas, concebida y negociada durante la guerra más destructiva de la historia, fue diseñada ante todo para alcanzar el éxito allí donde su predecesora, la Liga de Naciones, había fracasado trágicamente: evitar otra guerra mundial. Con tal finalidad, se otorgaron privilegios y responsabilidades a los cinco principales aliados durante el conflicto mundial en calidad de miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Esta entidad tendría, a su vez, autoridad sin precedente y un arsenal único de herramientas militares, económicas e investigadoras para poner en vigor sus decisiones. Si bien este plan maestro resultaba impresionante, el comienzo de la Guerra Fría a pocos años de la firma de la Carta garantizó que apenas nada se lograra. Los Estados miembros nunca negociaron un convenio para poner sus fuerzas armadas a disposición del Consejo de conformidad con el Artículo 43, el Comité de estado mayor tuvo poco trabajo que hacer y no se estableció ninguna estructura de comando internacional.

Según la Guerra Fría fue dividiendo a los países miembros en bandos contrarios, el veto se convirtió en un medio para impedir que el Consejo iniciara acciones en las importantes crisis ocurridas durante esa era, salvo cuando un boicot soviético hizo posible una respuesta enérgica a la agresión en la península coreana. Los que esperaban el establecimiento de un sistema colectivo y eficaz de seguridad mundial quedaron profundamente decepcionados, incluso desilusionados, por el giro de los acontecimientos. Sin embargo, al evitar que el Consejo afrontara directamente el núcleo de los intereses de seguridad de las grandes potencias, el veto hizo posible que las Naciones Unidas sobreviviera a las tensiones entre Este y Oeste que, de otra manera, seguramente la hubieran destruido. Al proporcionar un espacio para el diálogo sosegado, así como para confrontaciones verbales enfáticas pero pacíficas, el organismo mundial hizo su contribución modesta para evitar que las tensiones de la Guerra Fría se intensificaran hasta desatar una Tercera Guerra Mundial en el siglo veinte, con lo cual cumplió su objetivo principal.

En los asuntos de seguridad, las Naciones Unidas demostraron ser asombrosamente resistentes, respondiendo al fracaso con la innovación, y contribuyendo lo que fuera y cuando le fuera posible. Si bien se suponía que las raramente utilizadas medidas coercitivas del Capítulo VII fueran de importancia central, las frustraciones en este respecto condujeron a la dependencia de los Capítulos VI y VIII que otorgaban a las Naciones Unidas libertad ilimitada para lograr entre bastidores una solución pacífica a las controversias y delegaban autoridad a los convenios regionales para manejar conflictos locales. Según ha ido creciendo la agenda del Consejo en los últimos años, así también se han seguido realizando esfuerzos para desarrollar tal división de labores con grupos regionales y subregionales en África, América Latina y Europa.

La contribución más notable de las Naciones Unidas -- el mantenimiento de la paz -- ni siquiera se mencionaba en la Carta. Para evitar que los pequeños conflictos alcanzaran proporciones mayores que podrían complicarse con la Guerra Fría, se desarrolló una serie de técnicas en los años 50 y 60 que empleaban despliegues no coercitivos de efectivos militares internacionales para hacer seguimiento de los acontecimientos o para separar a combatientes. A las misiones de observadores en Oriente Medio (1948) y en Asia Meridional (1949) le siguieron operaciones importantes en tierra en el Sinaí (1956), el Congo (1960) y Chipre (1964). Durante los años en los que comenzaba a ceder la Guerra Fría y a principios de la década del 90, el ritmo, alcance y extensión de las operaciones de mantenimiento de la paz aumentaron rápidamente. Se alcanzaron logros importantes en Namibia, Mozambique, El Salvador y, en menor medida, en Camboya, donde las misiones asistieron en la consolidación nacional posterior al conflicto así como en el tradicional mantenimiento de la paz. Sin embargo, esta progresión fue contrarrestada por retiradas notables en Somalia, Ruanda y los Balcanes, y resultados decepcionantes en Angola y Haití.

Para finales de la década del 90, el impulso había retornado con nuevos despliegues de los cascos azules en Timor Oriental, Liberia, Sierra Leona, Eritrea, Etiopía y la República Democrática del Congo, entre otros. Al 31 de enero de 2005, había unos 65.000 mantenedores de la paz de las Naciones Unidas desplegados en 103 países en 16 operaciones, con una marcada tendencia ascendente hacia un número nunca antes registrado. Dada la variedad de misiones y países participantes, ha habido problemas graves: desde mandatos demasiado ambiciosos y el desempeño irregular de funciones hasta incidentes de abuso sexual de las víctimas del conflicto que buscaban la protección de las Naciones Unidas. Sin embargo, y en fin de cuentas, la demanda sigue superando por mucho la oferta de cascos azules de las Naciones Unidas, confirmando así que hacen una contribución única y esencial a la paz y la seguridad internacionales.

Con el final de la Guerra Fría, el Consejo de Seguridad también volvió a descubrir la autoridad que le concede el Artículo 41 para imponer sanciones económicas y diplomáticas, en materia de armas y viajes, para hacer cumplir sus decisiones. Se ha hecho un esfuerzo considerable para perfeccionar y dirigir mejor estos instrumentos en los últimos años, a fin de incrementar su capacidad de persuasión y reducir sus consecuencias humanitarias. Antes de los atentados del 11 de septiembre de 2001, el Consejo había aplicado sanciones contra Libia, Sudán y el régimen talibán en Afganistán por su complicidad con el terrorismo. El Consejo ahora tiene cuatro subgrupos que abordan el terrorismo mediante las sanciones, los informes de los Estados miembros y la identificación de las deficiencias en las estrategias, leyes y administración contra el terrorismo. Si bien la Asamblea General todavía tiene que llegar a un acuerdo sobre una convención general sobre el terrorismo y una definición del mismo, a principios de año aprobó la decimotercera de las convenciones internacionales que prohíben actos terroristas específicos, en este caso de terrorismo nuclear. Estos esfuerzos se inscriben en la larga historia de las Naciones Unidas de establecer normas y salvaguardas mundiales contra la proliferación de las armas de destrucción en masa.

RELACIONES DE AMISTAD Y LIBRE DETERMINACIÓN

Hoy, este segundo de los cuatro propósitos básicos de las Naciones Unidas puede parecer inexacto, trivial y hasta extraño, pero no era así hace cuarenta o cincuenta años. Al momento de su fundación, el organismo mundial distaba de ser el foro universal en que ahora se ha convertido. En primer lugar, comenzó como una extensión de la alianza que se formó durante la guerra e incluso adoptó el nombre de esta última. Para poder ser representados en la conferencia de San Francisco, los Estados miembros tenían antes que declararle la guerra a las Potencias del Eje. Hay varias referencias a los "estados enemigos" que se mantienen todavía en la Carta. La cuestión de cómo y cuándo estos países se reintegrarían a la vida internacional quedaba por resolverse. En segundo lugar, la mayor parte de África y gran parte de Asia eran todavía colonias, y el debate sobre su futuro causaba divisiones hasta entre los aliados occidentales. No menos de tres capítulos de la Carta (XI, XII y XIII) se dedicaron a los territorios no autónomos y a la administración fiduciaria, incluyendo las colonias de las potencias derrotadas. El Consejo de Administración Fiduciaria -- cuya labor ya ha concluido -- fue designado como uno de los principales órganos del nuevo organismo internacional.

Las cuestiones sobre ingreso a la organización eran también motivo de discordia en los primeros años de las Naciones Unidas. La decisión de quién representaría a la China tomó más de un cuarto de siglo. Y las implicaciones políticas e institucionales de la ampliación de 51 á 191 miembros son palpables todavía hoy, dada la enorme disparidad en tamaño, capacidades e intereses de los Estados miembros. Si bien la igualdad de soberanía es el primer principio contenido en el Artículo 2, se acordó en San Francisco que significaría igualdad de condiciones frente al derecho internacional, y no se aplicaría a la toma de decisiones en la organización. Tal como sucedió en la Guerra Fría, la ONU aprendió a adaptarse a condiciones cambiantes: primero, alentando a la descolonización progresiva y, luego, buscando maneras de adecuar a los nuevos países independientes en sus estructuras. Uno de los primeros éxitos de las Naciones Unidas fue, de hecho, la promoción de un proceso de descolonización que fue mayormente pacífico. En este proceso se transformó a sí misma, de ser una alianza para luego convertirse en la primera organización verdaderamente mundial al buscar un lugar en sus filas para los países con marcadas diferencias en su nivel de desarrollo económico y político.

DERECHOS HUMANOS, CUESTIONES ECONÓMICAS, SOCIALES, CULTURALES Y HUMANITARIAS

Como se ha mencionado anteriormente, los fundadores se esforzaron sobre todo en diseñar un instrumento que fuera mucho más eficaz al asegurar la paz y seguridad internacionales de lo que había sido la Liga de Naciones. Sin embargo, reconocían que las cuestiones de la guerra y la paz no se resuelven solamente por la fuerza de las armas o por la astucia de los diplomáticos. En las reuniones preparatorias de Dumbarton Oaks, los delegados de Estados Unidos convencieron a los reacios representantes rusos de que uno de los órganos principales de la ONU debería dedicarse a abordar cuestiones económicas, sociales y culturales. Como dijo el presidente Harry S. Truman a los delegados reunidos en la sesión de clausura de la conferencia de San Francisco, el "principio de la justicia es la piedra angular de esta Carta". Los primeros planos diseñados por el Departamento de Estado para la arquitectura de la posguerra establecían una organización internacional "general" que fuera una coordinadora política y legal para una red ambiciosa de organismos y de convenios funcionales y humanitarios.

A lo largo de los años, el sistema de las Naciones Unidas ha crecido para incluir una gama mucho más amplia de organismos, fondos, programas y actividades de la que los fundadores podrían haber imaginado. Entre los programas y fondos de más importancia de la ONU figuran el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), con sede en Nueva York; la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR) y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OHCHR), en Ginebra; y el Programa Mundial de Alimentos (WFP), en Roma. Los organismos especializados, vinculados a la ONU por acuerdos especiales y a través del Consejo Económico y Social (ECOSOC) en virtud del Artículo 63 de la Carta incluyen, entre otros: la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Unión Postal Universal (UPU) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU), en Ginebra; la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en Roma; la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), en París; y el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Grupo del Banco Mundial, en Washington. El Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), en Viena, y la Organización para la Prohibición de Armas Químicas (OPAQ), en La Haya, están vinculados a la ONU por una relación especial.

Muchas de estas entidades tienen sus propios órganos rectores, fuentes de financiamiento y grupos constitutivos. Cada uno goza de cierta medida de autonomía. El grueso de sus actividades operacionales se realiza sobre el terreno, mayormente en los países en desarrollo, lejos de la política de los organismos centrales e intergubernamentales asentados en Nueva York. Se dice que ahí es donde se encuentra la "verdadera" ONU. Por una parte, la naturaleza descentralizadora del sistema puede haber ayudado a aislar la labor funcional y humanitaria de las deliberaciones políticas que tienen lugar en el seno de la organización. Por otra parte, esta característica ha complicado las gestiones de los secretarios generales sucesivos para lograr la disciplina y coherencia administrativas, programáticas y fiscales. Sin embargo, la mayoría de estos programas han obtenido generalmente calificaciones relativamente altas por la profesionalidad de sus programas.

Con la afluencia de veintenas de países en desarrollo que declaraban su independencia, los enormes desafíos de la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo económico y social se colocaron en los primeros lugares de la agenda de las Naciones Unidas en los años 60 y 70. Durante muchos años, las profundas divisiones entre norte y sur causaron debates sobre estas cuestiones en la Asamblea General y en el ECOSOC que fueron, en su mayoría, polarizados, estériles y poco productivos. Sin embargo, en los últimos años, se han ido salvando las diferencias según las diversas partes han reconocido que el desarrollo eficaz y sostenible requiere mejoras en el gobierno y la eliminación de la corrupción en los países beneficiarios, junto con otros cambios en la asistencia exterior, el alivio de la deuda y las relaciones comerciales. La adopción en el 2000 de objetivos numéricos y plazos son las bases acordadas por todos para adoptar medidas hacia la reducción de la pobreza en el mundo. Aunque las Naciones Unidas han desempeñado una función vital en la promoción del diálogo y la determinación de objetivos en estos temas, sus contribuciones en el terreno se han limitado mayormente a los esfuerzos del PNUD, el Banco Mundial y de otros organismos que trabajan en cuestiones afines.

En el campo de los derechos humanos la ONU ha logrado algunos de sus éxitos de más alcance y duración, así como algunos de sus reveses más visibles. La ONU ha sido, en muchas maneras, responsable por inyectar el tema de los derechos humanos en la corriente principal del derecho y la política internacionales. A través de la negociación de la Declaración Universal, de los pactos y las decenas de convenciones relacionadas, la ONU ha hecho importantes contribuciones a manera de normativas para la adhesión mundial a los principios básicos de los derechos humanos. Por otra parte, mientras que la labor de la Oficina del Alto Comisionado, los relatores y otros que pertenecen a la maquinaria de la ONU para los derechos humanos han contribuido a que los Estados miembros den cuenta de la medida en la que respetan y promueven estas normas, la Comisión sobre Derechos Humanos, entidad intergubernamental con sede en Ginebra, se ha convertido en algo notablemente embarazoso para la ONU. Varios regímenes de comportamiento abusivo han intentado desviar la labor de la Comisión en años recientes, lo que comprueba cuan preocupados se sienten por los posibles efectos de la crítica que haga las Naciones Unidas de su historial de derechos humanos. El secretario general Kofi Annan ha propuesto la eliminación de la Comisión a favor de un Consejo de Derechos Humanos bajo la tutela de la Asamblea General con un número reducido de miembros, que labore durante todo el año y que se espera trabaje con más dedicación.

ARMONIZANDO LOS ACCIONES DE LAS NACIONES

Los fundadores entendían que la utilidad de las Naciones Unidas se sometería a prueba cuando los Estados miembros no pudieran llegar a un acuerdo, y también cuando pudieran hacerlo. En el primer caso, la organización proporcionaría un lugar para intentar resolver las diferencias de una manera pacífica, en tanto que los intereses primordiales de seguridad -- por lo menos para los cinco miembros permanentes -- se mantendrían bajo la protección del veto. Sin embargo, es importante que la ONU pueda ser además un foro para identificar las áreas de común interés y para buscar la forma de actuar en conjunto. El proceso de crear un consenso entre los Estados miembros nunca ha sido fácil. Primero, la Guerra Fría dividió a los miembros a lo largo de las líneas este y oeste. Luego, las divisiones entre norte y sur dominaron los debates sobre toda una serie de cuestiones durante las décadas del 70 y 80. El final de la Guerra Fría dio paso a nuevas posibilidades, pero para fines de siglo las asimetrías en las relaciones de poder en el mundo lejos de los corredores de las Naciones Unidas, y la complejidad de la toma de decisiones en una organización con 191 miembros, retrasaron los esfuerzos para lograr una profunda reforma y renovación de la institución. Las Naciones Unidas habían demostrado ser más adeptas en hacerse de unidades y tareas, que en deshacerse de ellas. Los organismos intergubernamentales podían crecer, a veces hasta alcanzar dimensiones ineptas y pesadas, pero no podían reducirse a números más manejables.

Las fortalezas claves del organismo mundial se han convertido, de alguna manera, en sus debilidades. No cabe duda, como bien confirma una vez más la cumbre de septiembre de 2005, que la ONU tiene el mayor poder de convocatoria del mundo. Es el lugar donde los jefes de estado y de gobierno, los ministros de relaciones exteriores y otros dignatarios desean ser vistos y escuchados. En ocasiones también llegan a importantes acuerdos multilaterales o bilaterales en su capacidad oficial. Asimismo, y como corolario, la función de la ONU como entidad normativa, más que como uno de los actores, no tiene precedente. La década del 90, en particular, fue un momento de legislación y de normativas sin precedente. No obstante, sin la correspondiente capacidad de aplicación, supervisión y ejecución, la propensión de la ONU a elaborar normas de creciente ambición e intrusión para el comportamiento internacional y, cada vez más para el comportamiento en los países, puede que con el tiempo resulte contraproducente. El nuevo milenio ya ha dado muestras de ser un momento de consolidación y de revisión de las normas pasadas, más que de creación de normas nuevas. Ciertamente que uno de los principales desafíos de los años venideros será reconciliar los aspectos positivos y negativos de las normativas de las Naciones Unidas con la desigual distribución del poder y de sus capacidades de sus puertas afuera. Sobre estos temas, las Naciones Unidas ha demostrado ser tanto prisionera del sistema internacional como uno de los actores que perpetuamente intenta volver a definirlo.

Al fin y a la postre, la hoja de balance de las Naciones Unidas se resiste a simples cálculos. La ONU, al igual que el mundo que la rodea, está en estado continuo de fluctuación. Es una institución dinámica y adaptable, que se ha transmutado en formas que sus fundadores nunca anticiparon. Frente al escándalo del petróleo por alimentos y la revelación de sus deficiencias de administración y rendición de cuentas, la ONU se verá obligada a cambiar, una vez más, acorde a los tiempos. Los Estados miembros se inclinarán, evidentemente y como siempre, tanto a criticarla como a utilizarla porque reconocen que es un instrumento imperfecto pero útil.

Sin embargo, después de 60 años, la ONU es todavía un experimento. No existe, y nunca existirá, algo que se le asemeje. Por lo tanto, no hay una norma establecida de perfección institucional con la que se la pueda comparar. No cabe duda que funciona mucho mejor que la Liga, pero mucho peor de lo que sus arquitectos esperaban. Se ha convertido en un elemento fundamental de la diplomacia internacional, parte del mobiliario de las relaciones internacionales contemporáneas. Como tal, es demasiado importante para tomarla por sentado o para valorarla en poco. Los más interesados en ella serán de los primeros que demanden su reforma y renovación. En ese contexto, se podrá responder mejor a la pregunta "¿comparada con qué?" si se examina lo que la ONU ha sido y lo que puede ser. ¿Es un instrumento más fuerte y más útil hoy de lo que era hace diez años? Y, ¿qué se puede hacer ahora para que esa pregunta se conteste afirmativamente cuando las Naciones Unidas cumplan setenta años?

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