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Las Naciones Unidas y el proceso de reforma

Ruth Wedgwood, titular de la cátedra Edward B.Burling de derecho internacional y diplomacia y directora del Programa de derecho y organizaciones internacionales de la Escuela de estudios internacionales superiores de la Universidad Johns Hopkins, en Washington, ha escrito este artículo para el Servicio Noticioso desde Washington. Es el tercero y final de una serie especial de tres artículos sobre las Naciones Unidas escritos por destacados expertos académicos, que conmemora el 60mo. aniversario del organismo y examina las reformas propuestas.

Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente las opiniones o políticas del gobierno de Estados Unidos. No hay restricciones para su reproducción

Las Naciones Unidas y el proceso de reforma

Ruth Wedgwood
Titular de la cátedra Edward B.Burling de derecho internacional y diplomacia y directora del Programa de derecho y organizaciones internacionales de la Escuela de estudios internacionales superiores de la Universidad Johns Hopkins.

Lo primero que se debe procurar al emprender cualquier programa de reforma de la institución más inclusiva del mundo es no picar demasiado alto. La reforma es el arte de lo posible, y las Naciones Unidas no están a salvo de esa verdad fundamental. La tarea de reforma, como la institución misma, debe evitar caer en la trampa del exceso de promesas. Un proyecto de reforma de las Naciones Unidas que prometa cientos de regalos para satisfacer a todos los interesados se vendrá abajo por su propio peso.

Una evaluación franca de las ventajas comparativas es también esencial, decidir lo que las Naciones Unidas pueden hacer bien y lo que se debe dejar a otras entidades. Al final de la guerra fría hubo, tal vez, un momento ingenuo de esperanzas descabelladas, cuando parecía fácil suponer que las Naciones Unidas proporcionarían el mecanismo necesario para resolver problemas comunes. Desde entonces, las dificultades del mantenimiento de la paz en Bosnia, Rwanda y otros lugares no han dejado lugar a duda en cuanto al papel esencial que les corresponde desempeñar a las naciones en la seguridad colectiva. Los programas de reforma pueden sugerir un deber internacional de proteger contra el genocidio, pero los realistas deben enfrentarse al hecho de que pocos Estados se ofrecen a enviar sus tropas o a invertir en los medios militares necesarios para esas misiones.

Debemos, asimismo, tomar en consideración el papel público de las organizaciones no gubernamentales en la facilitación de información y la divulgación de normas que fomentan la democracia y los derechos humanos. El número de instituciones internacionales también ha aumentado, con otros mecanismos cooperativos para establecer objetivos y vigilar aspectos tales como el comercio, la banca, las normas sobre derechos humanos, la salud internacional y el alivio de la pobreza. Las instituciones regionales, los grupos privados y otras formas de coordinación horizontal pueden funcionar sin tener que pasar por un sólo nódulo central y tienen nuevos medios en una era de comunicaciones instantáneas. El hecho de que exista un problema no significa que haya que resolverlo en Turtle Bay (Distrito de Manhattan donde tienen su sede las Naciones Unidas).

También ofrece importantes ventajas el carácter universal y el poder de convocatoria de las Naciones Unidas. Las Naciones Unidas pueden proporcionar un lugar tranquilo y cómodo para los contactos bilaterales, un terreno neutral para las negociaciones y un foro donde la forma de la mesa es menos obstáculo. Las Naciones Unidas continúan disfrutando de un prestigio moral de su papel en la promoción de las ideas de derechos humanos y la democracia después de la Segunda Guerra Mundial. (De hecho, la expresión "Naciones Unidas" se usó por primera vez en 1942 en referencia a la lucha contra el fascismo, una alianza de Estados de voluntad firme que protegía la tradición humanística contra una amenaza mortal). La Carta de las Naciones Unidas todavía concede un poder esencial a los cinco antiguos aliados de la Guerra Mundial, como miembros permanentes del Consejo de Seguridad con derecho a veto, y otorga al Consejo poderes jurídicos extraordinarios para imponer sanciones y obligar a otros Estados mediante decisiones con arreglo al capítulo 7. En circunstancias menos críticas, la Asamblea General sirve de foro principal para la elaboración de tratados multilaterales.

¿Cuáles son las tareas más urgentes para el futuro de las Naciones Unidas como organización eficaz?

LOS DERECHOS HUMANOS

Tal vez la labor más fructífera de las Naciones Unidas haya sido normativa, en reafirma la santidad del ser humano. Tras el naufragio de la guerra mundial, era vital declarar, como ideal universal, que los seres humanos individuales no pueden ser sacrificados en aras de una ideología de terror. En 1948, la Asamblea General aprobó por unanimidad la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la que se estipulan los derechos fundamentales de la persona humana, y esta resolución ha adquirido una importancia trascendental. Tratados especializados en derechos humanos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la sirven de complemento.

Por tanto, es lamentable que a lo largo de los años, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, establecida para vigilar el respeto de estos derechos por los países, se haya convertido en un carnaval de pullas políticas y debate histriónico. Sus procedimientos para reconocer graves y sistemáticas violaciones de derechos humanos han sido explotado por países con historiales poco satisfactorios. Sus miembros son elegidos mediante un sistema de concesiones políticas regionales, en el que los países se turnan y que difícilmente permite verlos como líderes naturales en este sector.

El secretario general ha propuesto abolir la Comisión y empezar de nuevo con un Consejo de Derechos Humanos. Washington ha apoyado sabiamente la idea. El simbolismo de un nuevo comienzo puede ayudar a captar de nuevo el idealismo de figuras señeras de la posguerra como René Cassin y Eleanor Roosevelt, y hacer que se preste más atención al trabajo productivo de asistencia técnica y a sugerencias prácticas. La elección de los miembros del Consejo de Derechos Humanos por dos tercios de los votos en la Asamblea General podría eliminar a algunos de los principales aguafiestas. Ciertamente, poner a buen uso las recomendaciones de los comités para la vigilancia de los tratados (como el Comité de Derechos Humanos, del que es miembro la autora), como base de la labor del Consejo, podría ofrecer un contexto más neutral para la evaluación de los países. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos tiene un papel esencial en el establecimiento del programa de derechos humanos y se puede mejorar su capacidad dándoles más apoyo presupuestario. Es discutible que un Consejo de Derechos Humanos se deba reunir todo el año, dada la dificultad de conseguir que los países envíen delegaciones de alto nivel para todo ese período. Pero merece la pena empezar de nuevo cuando la moral de una institución ha caído tanto.

COMITÉS DE DEMOCRACIA

También cabe preguntarse por qué una organización universal como las Naciones Unidas tendría que verse reducida a una colección de regionalismos. Con demasiada frecuencia, las decisiones adoptadas y las elecciones celebradas en Turtle Bay se pueden explicar por la práctica de hacer concesiones políticas dentro de grupos regionales. Las Naciones Unidas alientan esta práctica al prometer nombramientos y puestos sobre una base regional. Es un atavismo curioso. La Comunidad Británica de Naciones todavía se extiende por todo el mundo y otros estados comparten idiomas y culturas comunes independientemente de consideraciones regionales. Esto demuestra la posibilidad de organizar el mundo de otros modos.

Podemos preguntarnos si el papel de la democracia y el gobierno constitucional puede ser un principio de organización igualmente poderoso en las políticas de las Naciones Unidas Los valores comunes de las democracias deben servir para recordar a los miembros de un Comité de democracia que tiene obligaciones especiales sobre cómo usar su poder político en ambientes internacionales. Las Naciones Unidas necesitan hallar un equilibrio entre las virtudes de la inclusividad y la fidelidad a sus valores fundamentales.

Entre tanto, mientras las agrupaciones regionales sigan siendo el locus para las candidaturas y establecimiento de comités, a cada estado, incluido Israel, se le debe permitir ser miembro de un grupo regional. Al Grupo Europeo y Otros Grupos (conocido como WEOG) les cabe una responsabilidad especial en este aspecto y los miembros de la Unión Europea han recurrido con demasiada frecuencia a la excusa de una expansión de la UE o a inquietudes respecto a la asistencia estructural para bloquear esta medida equitativa.

TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS

Una tercera transformación para recuperar el idealismo de las Naciones Unidas es la transparencia y la rendición de cuentas. A los representantes electos en una democracia les gusta ver cómo se usan los fondos de los contribuyentes. Las dineros pagados a las Naciones Unidas, con arreglo a los presupuestos ordinarios establecidos en la Asamblea General o en la financiación voluntaria de agencias encargadas de la ayuda a los refugiados, el desarrollo y la salud infantil, no escapan a este interés. Las Naciones Unidas necesitan aprender a mantener buenas relaciones con las legislaturas modernas haciendo sus operaciones tan transparentes y sujetas a la rendición de cuentas como sea posible. El presupuesto general de las Naciones Unidas se decide en la Asamblea General, pero la asignación particular de gastos tiene lugar en la oscuridad de una poco conocida "Comisión Consultiva de Asuntos Administrativos y de Presupuesto". Un legislador interesado en la idoneidad de una operación de mantenimiento de la paz descubrirá que ni el secretario general ni el jefe de misión está en condiciones de hacer la necesaria asignación de recursos. Y con demasiada frecuencia, las Naciones Unidas están tentadas de esquivar legítimas indagaciones legislativas de los Estados que pagan sus facturas, con la esperanza de enhebrar la aguja de la democracia hablando a un público de embajadores. El "déficit de democracia" que aflige a la Unión Europea no es una enfermedad a la que las Naciones Unidas puedan alegar estar inmunes.

De manera análoga, la reposición del apoyo financiero nacional de las Naciones Unidas depende del rendimiento de cuentas y del uso adecuado de los fondos. Es desalentador que todavía no existan garantías satisfactorias del uso apropiado de fondos en los presupuestos ordinarios o de mantenimiento de la paz. Las Naciones Unidas con frecuencia tienen que gastar dinero rápidamente en lugares remotos para hacer frente a emergencias, y las auditorías en tiempo real pueden ser difíciles en esas situaciones. Pero una forma de buscar la rendición de cuentas en las burocracias modernas es a través de la función de un inspector general. La Oficina de Servicios de Inspección Interna de las Naciones Unidas (OIOS, que depende de la Oficina del Inspector General) ha visto sus operaciones coartadas por la negativa de la Asamblea General a asignar más de 10 investigadores para supervisar el uso de 11 mil millones de dólares de fondos ordinarios y voluntarios al año. La OIOS necesita disponer de un personal de investigación mucho más numeroso, capacitación profesional en técnicas de auditoría e investigación, y jurisdicción sobre todas las agencias especializadas y misiones de mantenimiento de la paz financiadas por las Naciones Unidas. Los informes del Inspector General deben ponerse a disposición de todos los Estados miembros que tengan un interés legítimo, en vez de permanecer arrinconados en la Organización sin que sean tomados en consideración para adoptar las medidas a que hubiera lugar. Esto protege también al secretario general de presiones indebidas de los Estados y sus protegidos. Las funciones de auditoría e investigación necesitan gozar de alguna independencia profesional que las ponga al abrigo de las tempestades que se pueden fraguar a través de la Asamblea General, el Consejo Económico y Social e incluso del piso 38vo.

Decididamente, el escándalo del programa petróleo por alimentos muestra la necesidad de contar con normas razonables de divulgación financiera y evitar conflictos de interés entre los proveedores del programa y el personal de la Secretaría. Los programas y las funciones establecidos por el Consejo de Seguridad en algunas de sus resoluciones más ambiciosas desbordan con creces los medios de supervisión de los miembros del Consejo. Una comisión extraordinaria de investigación presidida por Paul Volcker, ex presidente de la Junta de la Reserva Federal de Estados Unidos, ha examinado algunas de las operaciones del colosal programa de petróleo por alimentos. Pero sus informes llegan con retraso. Agradecemos la nueva advertencia, pero lamentamos su ausencia durante las últimas décadas de actividad. El resultado de la comisión Volcker muestra la necesidad de algunos medios de auditoría fuera de la Secretaría regular, e incluso la autoridad independiente de proponer la acción penal. El trabajo de las Naciones Unidas es demasiado importante y los fondos demasiado escasos para que sean socavados por una atmósfera de amiguismo y simonía.

LA REPARACIÓN DEL SISTEMA DE PERSONAL

El sistema de personal de las Naciones Unidas está maltrecho y puede obstaculizar el rendimiento del programa y una organización adaptable. Hemos visto ir y venir administradores interesados en la reforma, que se han echado las manos a la cabeza ante la dificultad de cambiar las restricciones en materia de personal impuestas por la Asamblea General. Lo que aquí está en juego es algo más que los puestos de trabajo. Es la búsqueda de lo mejor del personal de las Naciones Unidas, encontrar a gente que valore los propósitos de las Naciones Unidas, no sus gajes; que se quede a trabajar después de las 5 de la tarde y que adapte los procedimientos a la índole de la misión. Actualmente, las Naciones Unidas funcionan con arreglo a un sistema de contratos permanentes, pero prohíbe que nadie tome el examen de entrada a menos que su nacionalidad esté "insuficientemente representada" en una especialidad determinada. La edad límite de ingreso es 32 años, de manera que incluso un estudiante graduado, extraordinariamente brillante, puede estar excluido por estas normas. El mismo sistema de contratos permanentes es problemático, ya que impide a la Organización contratar nuevo personal con nuevos conocimientos. Las Naciones Unidas imponen la jubilación obligatoria a los 62 años, lo que ha provocado el comentario mordaz de un ex funcionario: "¿De qué otra forma nos libraríamos de ellos?

Las Naciones Unidas deberían poder contratar profesionales de grados medios, de los sectores público y privado, que pueden aportar prácticas y perspectivas modernas a las Naciones Unidas. Además, el secretario general necesita estar facultado para reasignar personal a los programas más urgentes de la Organización, en lugar de mantener puestos fijos y redundantes. Asimismo, un jefe de misión debe tener alguna discreción para contratar personal esencial y ser entonces responsable del desempeño del equipo, en vez de tener un personal asignado al azar. No menos importante, las Naciones Unidas deben usar debidamente las dotes profesionales de la mujer y sanear un ambiente que es notorio por los problemas de acoso sexual, asignaciones poco equitativas y el fallo en buscar candidatas idóneas para puestos de responsabilidad.

LA COMISIÓN DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ

Otro fallo institucional que necesita atención es el problema de las transiciones después de un conflicto. Dos agencias sumamente eficaces de las Naciones Unidas: la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el Programa Mundial de Alimentos, están equipadas para enviar ayuda de emergencia después de una catástrofe o un conflicto. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo puede ayudar con planes económicos a largo plazo. Pero ninguna agencia está encargada de salvar la inmensa brecha entre la emergencia y el largo plazo. Se ha propuesto la posibilidad de una Comisión de Consolidación de la Paz como locus para coordinar la ayuda y racionalizar las contribuciones de ONG y países donantes. Sus posiciones de liderazgo también pueden brindar un incentivo poderoso para las contribuciones de los países. No obstante, el establecimiento de una Comisión se debe abordar con cautela, para asegurar que no se convierta en otra coordinadora de coordinadores, una más entre la infinidad de agencias de las Naciones Unidas más interesada en la puntuación que en el rendimiento.

Es la eficacia de las Naciones Unidas en el ámbito local, más que los coloquios en Nueva York, lo que les interesa a los necesitados. Algunas de las principales contribuciones de las Naciones Unidas se llevan a cabo en el terreno, con la prestación de asistencia humanitaria en situaciones de emergencia a través de agencias de socorro como UNICEF, el Programa Mundial de Alimentos, la Organización Mundial de la Salud y la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados. Para los conflictos en curso, el secretario general ha nombrado notables e innovadores "representantes especiales" de todo el mundo, como el diplomático argelino Lakhdar Brahimi y el diplomático peruano Álvaro de Soto, para participar en la negociación de acuerdos de paz en zonas de conflicto.

LA AMPLIACIÓN DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

Es indudable que la estructura del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas seguirá siendo objeto perenne de debate e interés entre los países que ansían la prominencia política visible. Pero sería caer en una trampa y crear una diversión permitir que ese tema se convierta en la condición indispensable de la reforma de las Naciones Unidas. La ampliación del Consejo de Seguridad plantea algunos problemas obvios. Un Consejo de Seguridad más numeroso tardaría más en tomar decisiones, con debates prolongados hasta altas horas de la noche. Las disputas intrarregionales en torno a la concesión de los escaños permanentes podría fácilmente llegar a ser una característica perturbadora de la política de las Naciones Unidas al desviar la atención de las crisis reales.

Además, la ampliación puede cambiar las decisiones que puede considerar el Consejo de Seguridad. Algunos de los Estados que aspiran a ser miembros del Consejo han sido reacios a recurrir a la fuerza militar para cualquier fin, mientras que otros se oponen a la intervención en conflictos de guerras civiles por motivos de soberanía estatal. Sin un mandato, la Organización no puede desplegar tropas de mantenimiento de la paz y los países con frecuencia emitirán sus votos de acuerdo con sus propios cálculos de interés nacional.

Así pues, el retoque de la estructura del Consejo puede caer presa de la ley de "consecuencias imprevistas" y acabar por debilitar la capacidad de actuar de las Naciones Unidas. Los Estados democráticos que pueden adoptar medidas eficaces por sí mismos en situaciones de urgencia moral o práctica, podrían sentirse menos inclinados a someter las cuestiones a un Consejo de Seguridad paralizado por la indecisión de opiniones divergentes. De manera irónica, la ampliación del Consejo podría debilitar la acción multilateral efectiva y, por tanto, se debe evaluar con sumo cuidado.

EN RESUMEN

La mejora de las operaciones de las Naciones Unidas puede recibir un impulso de los titulares que rodean a la Organización. La década de 1990 mostró las trágicas consecuencias de las ineficaces operaciones de mantenimiento de la paz. Los ataques terroristas en Nueva York, Washington, Estambul, Londres y Madrid, Bali y Beslan ponen de relieve la importancia de controlar la propagación de armas de destrucción en gran escala. La angustiosa imagen de la pobreza en el mundo y el vínculo entre el buen gobierno y el crecimiento económico demuestran claramente la importancia de proteger los derechos humanos y la democracia. La controversia en torno al programa de petróleo por alimentos ilustra la necesidad de estrictas normas fiduciarias para mantener la confianza y el apoyo.

Pero las organizaciones multilaterales, al igual que otras agrupaciones sociales, funcionan en un entorno competitivo. Como otros sexagenarios, las Naciones Unidas deben mantenerse en forma y controlar su dieta si desean seguir siendo primus inter pares.