Un destacado político estadounidense dijo en una ocasión que "el dinero es la leche materna de la política". Esto no nos debe sorprender, en vista de que la forma de gobierno democrático de los Estados Unidos se basa en elecciones libres y abiertas, y en una tradición de pluralismo en la que los intereses en pugna rivalizan para influir en la política pública. Esa definición cobra hoy especial validez, pues las dimensiones del electorado crean la necesidad de confiar en los medios de información masiva para comunicarse con los votantes, al menos en las elecciones para los cargos más altos. Comprar tiempo en los medios de difusión es una forma eficiente, pero costosa, de incidir en la audiencia masiva.

Los candidatos a puestos públicos en los Estados Unidos suelen confiar en cuatro fuentes de financiamiento para sus campañas: (1) ciudadanos individuales que hacen aportaciones directas; (2) sus respectivos partidos políticos; (3) grupos de interés, con frecuencia a través de comités de acción política (CAP); y (4) sus propios recursos personales y familiares. Una quinta fuente –los fondos públicos– también ha estado disponible en algunas elecciones, sobre todo en las presidenciales, desde la década de 1970.

La creciente necesidad de depender de los medios informativos electrónicos y la profesionalización de la política hacen que las campañas electorales sean cada día más costosas. Los candidatos a la presidencia gastaron 607 millones de dólares en la elección presidencial de 2000, al tiempo que los candidatos al Congreso gastaron poco más de 1.000 millones. El candidato término medio ganador en el Senado gastó 7,4 millones de dólares en ese año, y el candidato ganador promedio en la Cámara de Representantes de la nación gastó 849.000 dólares. No obstante, el gasto que realizan los candidatos representa una porción cada vez menor del gasto total destinado a influir en las elecciones, a medida que los partidos y los grupos de interés asumen un papel más importante en la comunicación directa con los votantes.

Por tradición, los partidos políticos y los grupos de interés encauzaban sus recursos hacia aportaciones económicas para los candidatos y éstos gastaban el dinero a fin de hacer contacto con los votantes, tanto para persuadirlos por medio de anuncios, mensajes por correo, etc., como para asegurarse de que acudirían a las urnas a depositar sus sufragios. En las elecciones actuales, tanto los partidos políticos como los grupos de interés contribuyen con los candidatos de su preferencia y gastan fondos en forma más directa para maximizar su propia influencia en el resultado de las elecciones. Este fenómeno hace que sea más difícil vigilar el flujo de dinero en las elecciones, y ha planteado especiales desafíos a los creadores de políticas que buscan cómo regular los fondos que están fuera del control directo de los candidatos.

Por largo tiempo, los críticos han dicho que los cuantiosos gastos en las elecciones del país, combinados con la dependencia de fondos de fuentes privadas, es causa de preocupación por la posible influencia indebida de donadores ricos e intereses poderosos sobre la política pública. Las soluciones propuestas incluyen en general una regulación gubernamental más estricta del dinero destinado a la política, a partir de una mayor transparencia para que el público se entere con facilidad de la financiación de las elecciones y así se inhiba a “los intereses especiales” de obstruir lo que se percibe como “el interés público”. A los “reformadores” se han opuesto los que estiman que los gastos en las elecciones son proporcionales tanto a los costos de los bienes y servicios en la economía de hoy como a la magnitud de los presupuestos del gobierno. Según esos observadores, los gastos de las elecciones son el precio que una democracia paga por la competencia electoral, y los cuantiosos egresos y aportaciones de grupos de interés son la expresión contemporánea del más antiguo pluralismo de los Estados Unidos. La rama judicial del gobierno plantea a menudo otra cuestión que interviene en la regulación de los fondos destinados a las campañas: ¿Las restricciones a las aportaciones y los gastos excesivos para campañas coartan el derecho a la libertad de expresión en la arena política que la Constitución garantiza a los donantes?

Se podría decir que el sistema estadounidense actual para la financiación de campañas políticas combina las filosofías de los reformadores, las de los defensores del sistema vigente y los dictámenes judiciales que han establecido parámetros para la regulación del gobierno. En él se reflejan tanto las leyes que han sido promulgadas –y conservadas– como la forma en que la política del país ha evolucionado.

Diferencias entre los sistemas políticos de las democracias

En los Angeles, el presidente Bush saluda a sus partidarios, en una campaña de recaudación de fondos, en junio de 2003. (REUTERS)

Los republicanos de la asamblea estatal de California anuncian la creación de un nuevo comité de acción política, en mayo de 1999, destinado a promover la participación de los latinos en el proceso político federal y estatal. (AP/Wide World Photos)

La comparación entre el sistema estadounidense de financiación de las elecciones y los de otras democracias nos pueden ayudar a entender algunos aspectos únicos del sistema político de este país.

Elecciones centradas en los candidatos. Esta es la primera y más notable desviación de los Estados Unidos con respecto al sistema parlamentario usual en la mayoría de las democracias, que coloca a los partidos políticos en el centro del proceso de elegir y más tarde dirigir al gobierno. Aun cuando los partidos tienen un papel importante en las elecciones de este país, su importancia es mucho menor que en otros períodos de la historia, antes de las múltiples reformas y otros cambios que tuvieron lugar en el siglo XX.

Para bien o para mal, Estados Unidos tiene un sistema electoral centrado en los candidatos y no en los partidos. Los candidatos tienden a ser agentes independientes que no deben ni su carrera ni su nominación a funcionarios del partido, sino a la gente que vota por ellos en la elección primaria. Si bien esta independencia ha tenido ciertos efectos saludables al propiciar una mayor apertura y rendición de cuentas, no cabe duda de que ha elevado el costo de las elecciones, pues los candidatos necesitan una maquinaria de campaña y fuentes de financiación casi independientes. Así mismo, muchos votantes actuales se precian de ser independientes de toda etiqueta partidista y de votar “por la persona, no por el partido”, con lo cual imponen un obstáculo más al candidato para comunicarse con eficacia como figura pública.

La Primera Enmienda. Otro aspecto único del sistema estadounidense es el importante papel que corresponde, en los procesos políticos, a los bien definidos derechos a la libertad de expresión y asociación consagrados en la Primera Enmienda a la Constitución de este país. El papel de la rama judicial consiste en decidir si los estatutos promulgados están en conflicto con esos derechos. En su histórico veredicto de 1976 –Buckley vs. Valeo–, la Corte Suprema de la nación suprimió los límites a los gastos que pueden realizar los jefes de campaña, los partidos políticos y los grupos de interés para comunicarse con los votantes, al tiempo que permitió restricciones sobre las fuentes de fondos para las entidades que participan en las elecciones. La Corte dispuso que los límites a los gastos para comunicarse con los votantes eran una restricción inadmisible de la libertad de expresión. A pesar de que la Corte reconoció que imponer límites a las fuentes (es decir, a las aportaciones) implicaba también coartar la libertad de expresión, sostuvo que una limitación razonable se podría justificar por la necesidad del gobierno de proteger al sistema contra la corrupción real o aparente que puede provenir de las relaciones quid pro quo entre los candidatos y los que financian sus campañas. Al establecer la equivalencia entre el derecho a gastar dinero y el derecho a la libertad de expresión, y señalar la diferencia entre el dinero que se entrega a un candidato y el dinero gastado por él, el veredicto de este tribunal y otros subsecuentes de tribunales inferiores han tenido un profundo efecto en la reglamentación y el flujo de fondos en la política de los Estados Unidos.

Apoyo del gobierno a la política. El uso mucho mayor de fondos públicos en otras democracias, para financiar las elecciones, es otro aspecto en el cual el sistema político de este país es diferente. Los subsidios del gobierno a los partidos son muy comunes en el escenario internacional, y los gobiernos dueños de importantes estaciones difusoras les conceden a menudo el privilegio de usarlas en forma gratuita, a diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos. El efecto combinado de los subsidios directos y el tiempo gratuito en los medios electrónicos consiste en reducir la presión que tienen los políticos de recaudar dinero para sus campañas.

Algunos estadounidenses han recomendado desde hace largo tiempo que el gobierno otorgue subsidios similares a las campañas de elecciones y ordene a las estaciones difusoras del sector privado que concedan a éstas tiempo de transmisión gratuito o a tarifas reducidas. Y han tenido cierto éxito al lograr que sus ideas sean aprobadas. Sin embargo, ha habido resistencia a esas políticas por razones filosóficas (ya que éstas exigen que el contribuyente patrocine candidatos con los que tal vez no está de acuerdo) y también prácticas (por ejemplo, cómo idear un sistema totalmente equitativo para subsidiar las campañas).

Los partidarios de la financiación pública de candidatos lograron que en los años 70 se promulgara un sistema de ese tipo para las elecciones presidenciales e incluso para algunas a nivel estatal y local, mas no para la elección de miembros del Congreso de la nación. Desde 1976, los candidatos presidenciales de los principales partidos han recibido en forma automática un cuantioso subsidio para la elección general (en 2000, cerca de 67 millones de dólares para el republicano George W. Bush y otros tantos para el demócrata Al Gore). Los partidos reciben subsidios para sus convenciones de nominación y, en las elecciones primarias, el gobierno aporta fondos a la par de los pequeños donativos individuales en favor de los candidatos.

A cambio de recibir financiación, los candidatos deben aceptar los límites impuestos a sus gastos de campaña, lo cual es autorizado por la Corte Suprema porque son límites de carácter voluntario. Sin embargo, la eficacia de éstos se ha debilitado porque los individuos y los grupos de interés que gastan dinero para ayudar a los candidatos son astutos y lo hacen por vías legales, pero más allá de los niveles previstos por la ley federal (“dinero blando”, como se explica más abajo).

Principios esenciales de la ley federal

Desde los años 70, tres grandes principios han gobernado la ley federal de financiación de campañas que se aplica a todas las elecciones para la presidencia y el Congreso de los Estados Unidos. (Cada uno de los 50 estados tiene sus propias reglas para las elecciones estatales y locales.) Esos principios son los siguientes.

Divulgación pública de la actividad financiera. La visibilidad pública del dinero en las elecciones, que facilita el escrutinio a los partidos y candidatos opositores y a los medios, se concibe como el mejor disuasorio contra la corrupción que se podría presentar en torno a las contribuciones y los gastos de campaña. En este aspecto de la regulación del gobierno hay un grado notable de consenso, por lo menos en principio. En el nivel federal, esto implica informes periódicos con los totales generales y listas pormenorizadas de las cantidades mayores de 200 dólares.

Prohibiciones sobre las fuentes de fondos. Por largo tiempo se ha prohibido que corporaciones, bancos nacionales y sindicatos de trabajadores utilicen sus fondos institucionales –ganancias corporativas y cuotas sindicales– para influir en las elecciones federales (aunque muchos estados permiten esas fuentes en sus elecciones). Sin embargo, esas entidades pueden establecer comités de acción política para recaudar donativos voluntarios de ejecutivos y accionistas y de trabajadores sindicalizados, respectivamente. Esos fondos se pueden usar en elecciones federales, con lo cual la corporación o el sindicato patrocinador puede ejercer su influencia. Lo que también está prohibido en todas las elecciones de este país son los fondos de ciudadanos extranjeros para las campañas.

Limitaciones sobre las fuentes de fondos. La ley federal limita las cantidades que los individuos, los CAPs o los partidos pueden aportar a candidatos, partidos y grupos participantes en elecciones federales. Un individuo puede donar 2.000 dólares a un candidato en una elección y un total de 95.000 dólares a todos los candidatos, partidos y CAPs en un ciclo electoral de dos años. Un CAP puede donar 5.000 dólares a un candidato en cada elección, pero no hay un límite global para todas las contribuciones de ese tipo procedentes de una sola entidad.

El ímpetu de la reforma de la financiación de campañas

Los problemas que el dinero y la política plantean han hecho de la reforma de la financiación de campañas un tema de debate permanente en los Estados Unidos. En las décadas de 1980 y 1990, los partidarios de la reforma lucharon con éxito por reforzar el régimen reglamentario promulgado en los años 70 para reducir el papel y la importancia del dinero en el sistema político.

El senador Russ Feingold, demócrata por Wisconsin (izq.), y el senador John McCain, republicano por Arizona (der.), hablan con la prensa frente a la Corte Suprema de la nación en septiembre de 2002, durante una audiencia en ese tribunal sobre la constitucionalidad de la ley McCain-Feingold para reformar las finanzas de campaña. (REUTERS)

Sin embargo, la ley que fue aprobada al final en 2002 tenía poco parecido con sus antecesoras. Si bien con esas medidas se intentó mejorar el sistema de regulación federal vigente, la meta de la Ley Bipartidista de Reforma de las Campañas de 2002, o BCRA (usualmente conocida como McCain-Feingold por los dos principales senadores que la patrocinaron) es salvar ese sistema, colocándolo bajo las actividades de regulación federal que, a juicio de quienes la propusieron, permite sustraerse a la ley federal de la financiación de campañas.

A partir de los años 80, los partidos políticos nacionales empezaron a recaudar dinero en montos muy superiores a lo que, en teoría, permitía la ley federal, aunque era patente que no los usarían en las elecciones federales per se. Este retorno del “pez gordo” –el rico y poderoso patrocinador que, según se supone, predominó con las reformas de los años 70– anunció el ascenso del “dinero blando” en las elecciones de este país. El término se refiere a los fondos recaudados y gastados fuera del marco regulador federal de las elecciones, pero que pueden tener por lo menos un impacto indirecto en las elecciones federales (a diferencia del “dinero duro” que se recauda y se gasta de acuerdo con la ley electoral federal).

En el caso típico, esos donativos en dinero blando, en montos prohibidos y de fuentes no autorizadas en las elecciones federales, se distribuían entre los partidos estatales afiliados y éstos los usaban en operaciones a nivel popular y campañas de movilización de votantes. Al reforzar esas actividades era inevitable que éstas ayudaran a los candidatos federales, tanto como a las contiendas estatales y locales a las cuales se supone que estaban destinados. Además, los esfuerzos de recaudación de fondos concertados entre funcionarios nacionales de partidos y candidatos y funcionarios federales inducían a pensar que con esos donativos se intentaba ayudar, en primer lugar, a los candidatos federales.

Sin embargo, sólo en las elecciones nacionales de 1996 se generalizó la idea de que el sistema de regulación se estaba desintegrando. Los partidos políticos no sólo recaudaron 900 millones de dólares en dinero blando en ese año, sino los grupos de interés y los partidos políticos descubrieron otro modo de influir en las elecciones federales al margen de las restricciones federales: el patrocinio de asuntos relacionados con las elecciones. Esta forma de dinero blando incluye las comunicaciones en las que se habla de la posición de los candidatos en relación con asuntos específicos, pero sin instar de modo implícito a tratar de derrotar o elegir a candidatos claramente identificados.

Debido a que, según la interpretación de la mayoría de los tribunales inferiores, el veredicto de Buckley vs. Valeo requiere la presencia de ese tipo de texto explícito para que una comunicación tenga que sujetarse a la regulación del gobierno, los grupos podían presentar información pública que reforzara la opinión positiva o negativa de funcionarios públicos que, además, eran candidatos a las siguientes elecciones, sin tener que someterse a las restricciones de la ley electoral federal. Para las elecciones de 1996 y las siguientes, se estimó que de esta manera se gastaban decenas de millones de dólares y que era imposible determinar sus niveles exactos porque se exigía muy poca o ninguna revelación de esos datos.

El impacto de la McCain-Feingold

Después de 1996, los reformadores cambiaron de enfoque, desviándose de los límites a los CAPs, los gastos de campaña y la financiación pública, y tratando de cerrar los huecos que, a su juicio, hacían que la regulación federal del dinero en la política tuviera cada vez menos sentido. La ley McCain-Feingold de 2002 prohíbe en general que los partidos nacionales y los candidatos o funcionarios federales recauden y gasten dinero blando; así mismo, prohíbe que los partidos estatales y locales gasten dinero blando en lo que se ha definido como “actividades electorales federales”. Con respecto a la defensa de asuntos conexos, la nueva ley exige que se rindan cuentas de todo anuncio político alusivo a cualquier candidato federal claramente identificado que se transmita a 30 días o menos de una elección primaria o a 60 días de una elección general, y prohíbe que dicho anuncio sea pagado con fondos de sindicatos o corporaciones.

En los años de debates que precedieron a la aprobación de la McCain-Feingold, la cuestión de la constitucionalidad campeó en las discusiones. Eso tal vez fue inevitable si se considera la experiencia del veredicto Buckley vs. Valeo de 1976, que dejó como secuela un sistema no previsto por el Congreso, pero con implicaciones de largo alcance para el flujo del dinero en las elecciones federales. Cuanto más cerca estaba la legislación de ser aprobada, tanto más se centraba la atención del debate en el tema de la constitucionalidad. Ahora que las campañas para las elecciones de 2004 se han puesto en marcha y los políticos buscan cómo adaptarse a la nueva ley, la comunidad política espera con ansia la revisión judicial expedita que la ley McCain-Feingold dispone.

El 2 de mayo de 2003 fue pronunciado el primero de esos veredictos en McConnell vs. FEC, en el cual la Corte (federal) de Distrito para el Distrito de Columbia anuló la prohibición genérica de la recaudación de dinero blando por los partidos nacionales y su uso por los partidos estatales y locales, pero mantuvo las prohibiciones sobre las comunicaciones públicas que pueden tener un efecto más directo en las elecciones federales, y sobre la recaudación de dinero blando por candidatos y funcionarios federales. Además, la Corte invalidó la regulación de todos los anuncios de radio y televisión alusivos a candidatos federales basada en el período de tiempo, pero sorprendió a los observadores al permitir la regulación basada en la norma más subjetiva de si el anuncio favorecía o se oponía a un candidato federal, independientemente de la fecha en que fuese transmitido. Este veredicto fue suspendido más tarde para aminorar la confusión de los que ya iniciaron sus campañas para las elecciones de 2004, quedando pendiente la decisión final de la Corte Suprema, la cual conocerá todos los argumentos verbales en septiembre.

¿Aplicará la Corte Suprema su patrón general, establecido desde el fallo Buckley vs. Valeo, y rechazará la ampliación de la regulación que la nueva ley recomienda en el ámbito de la libertad de expresión? ¿O la copiosa evidencia y los años de experiencia con la ley anterior la inducirán a reconocer que el peligro de la corrupción y la influencia excesiva de individuos y grupos ricos puede justificar una regulación mayor de lo que en otras condiciones sería preferible? Lo que está claro es que el próximo veredicto de la Corte Suprema tendrá un efecto profundo en los futuros intentos de regular el flujo del dinero en la política.