En general, los votantes estadounidenses tienen oportunidad de participar en más elecciones que los ciudadanos de casi todas las demás democracias. En un año, algunos de ellos pueden tener cinco o seis oportunidades de votar, y cada papeleta electoral está llena de opciones para distintos cargos en varios niveles de gobierno. En virtud de su sistema federal, en el que tanto el gobierno nacional como los de los estados tienen facultades distintivas, el día de la elección en los Estados Unidos es en realidad un suceso en el que tiene lugar una serie de elecciones estatales y locales simultáneas, cada una con sus propios procedimientos administrativos.

En el sistema político de este país hay muchos cargos electivos, y además de votar por éstos, el público debe tomar numerosas decisiones en materia de apoyo económico a la educación y para servicios estatales y locales, como parques y carreteras, por medio del sufragio. Además, va en aumento el número de decisiones de políticas que se toman por medio de plebiscitos e iniciativas sujetas a votación. Algunos científicos políticos han dicho que la frecuencia de las elecciones puede ayudar a explicar la merma en la concurrencia a las urnas durante los últimos 50 años en los Estados Unidos. Los estadounidenses eligen también a la mayoría de los candidatos de su partido en elecciones primarias, que son en realidad funciones del partido político que los administradores electorales tienen a su cargo.

El proceso de votación

Así pues, debido a la índole local de las elecciones en los Estados Unidos, hay miles de administradores electorales a cargo de organizarlas y dirigirlas, lo cual incluye la tabulación y certificación de los resultados. Esos funcionarios tienen una serie de tareas importantes y complejas: establecer las fechas de las elecciones, certificar la elegibilidad de los candidatos, registrar a los votantes elegibles y preparar las listas de electores, seleccionar los dispositivos de votación, diseñar las papeletas, organizar una numerosa fuerza de trabajo temporal para administrar la votación el día de la elección, y por último tabular los votos y certificar los resultados.

Por tradición, los resultados de las elecciones en este país no han sido especialmente reñidos. La mayoría de los cargos que aparecen en las papeletas son locales, y los límites de los distritos electorales son trazados a menudo por el partido en el poder y se basan en los patrones históricos de votación, a fin de hacerlos seguros para uno u otro de los partidos políticos. Sin embargo, hay excepciones obvias y recientes. El resultado de la elección presidencial estadounidense de 2000 –la larga contienda para hallar al vencedor en la elección presidencial más reñida de la historia nacional– expuso por primera vez a los norteamericanos a muchos de esos asuntos administrativos.

El proceso de votación en los Estados Unidos incluye dos pasos. No hay una lista nacional de votantes elegibles, por lo cual el ciudadano debe cumplir con el primer requisito, que es ir a registrarse. Los ciudadanos se registran para votar en función del lugar donde viven; si se mudan a otra dirección, lo más común es que tengan que registrarse de nuevo. Los sistemas de registro han sido ideados para evitar los fraudes. Sin embargo, los procedimientos de registro de votantes varían de un estado a otro. En el pasado, los procedimientos de registro se usaron a veces para evitar que ciertos ciudadanos participaran en las elecciones. En épocas recientes, la tendencia ha consistido en facilitar los requisitos de registro, y la Ley Nacional de Registro de Votantes de 1993 (la ley del “votante motorizado”) permite que las personas se registren para votar al mismo tiempo que renuevan su licencia de conductor.

Una de las funciones más importantes de los funcionarios electorales es asegurarse de que toda persona elegible para votar aparezca en las listas de registro, pero que nadie sin derecho a hacerlo figure en ellas. En general, los funcionarios electorales locales pecan de cautelosos y conservan en las listas los nombres de personas que no han votado en fecha reciente, con tal de no eliminar a un votante posiblemente elegible. Ahora, cuando se presenta en las urnas una persona cuyo nombre no aparece en las listas, se le entrega una papeleta provisional para que emita su voto. Su elegibilidad se comprueba más tarde, antes que su voto sea contabilizado.

El papel de los administradores electorales

En los Estados Unidos, una elección es un ejercicio administrativo –que se realiza a nivel local con presupuesto fijo– cuyo propósito es determinar las preferencias de los votantes elegibles en forma precisa y oportuna. Esto significa que los administradores electorales –de ordinario, un empleado de condado o de ciudad– tienen una enorme tarea. Ellos son responsables de registrar votantes todo el año y de averiguar quién es elegible para votar en una elección determinada. Tienen que diseñar las papeletas para cada elección, cerciorarse de que todos los candidatos certificados aparezcan en las listas y que toda la información sobre la cual se habrá de decidir haya sido escrita correctamente. Además, están obligados a esforzarse para que la papeleta tenga el mayor grado posible de sencillez y claridad.

Un funcionario municipal de Dixville Notch, Nueva Hampshire, deposita el simbólico primer voto de la elección presidencial de 2000. (Reuters)

Hoy en día no hay normas nacionales sobre los formularios para papeletas electorales o dispositivos de votación. Lo más común es que los funcionarios electorales tengan que proveer papeletas en muchos idiomas y, a veces, hasta en diferentes formatos. En ciertas jurisdicciones, el orden en que aparecen los candidatos y los partidos se tiene que efectuar en forma aleatoria. Por último, los funcionarios electorales locales están a cargo de elegir las máquinas de votación que se usarán en cada caso, y las papeletas deben ser compatibles con esos dispositivos. En respuesta a los problemas que surgieron en el estado de Florida en la elección presidencial de 2000, el Congreso aprobó leyes que proveen asistencia financiera a estados y condados para que adopten los procedimientos de votación más modernos y dignos de confianza.

Estos funcionarios son responsables de almacenar y conservar los dispositivos de votación, tareas que se encomiendan de ordinario a contratistas y no al personal regular. Una de sus tareas más difíciles es la contratación y capacitación de un personal numeroso, en forma temporal, para una larga sesión de trabajo (casi siempre de 10 a 15 horas) el día de la elección.

Este proceso de capacitación puede ser aún más abrumador cuando se hacen modificaciones en el equipo de votación o en los formularios de las papeletas entre una y otra elección. La logística del traslado de máquinas, además de la contratación y capacitación de personal, llega a ser a veces tan extenuante que la tarea de verificar la elegibilidad de los votantes se deja en manos de voluntarios enviados por los partidos políticos principales. En virtud de que los voluntarios suelen ser representantes de esos partidos, en ciertos casos hay desacuerdos inevitables en torno a la conducción de algunas elecciones locales.

Una mujer en bicicleta entrega su sufragio en un sitio oficial de votación en Portland, Oregon, en la elección presidencial de 2000. (Shane Young/The New York Times)

En el Noroeste, una mujer sostiene a su hija mientras espera su turno para votar. (Suzanne Dechillo/The New York Times)

Estos ancianos votan en la elección presidencial de 2000, en una comunidad de Florida para jubilados. (Andrew Itkoff/The New York Times)

Un funcionario electoral revisa los registros de votantes en Dearborn, Michigan, el 7 de noviembre de 2000. (Jim West/The Image Works)

La naturaleza del sufragio

El segundo paso del proceso de votación es permitir el acceso del público a las urnas. Para la mayoría de los votantes elegibles, esto suele consistir en acudir a un sitio de votación, cerca de su domicilio, para depositar su voto. En todo el país hay muchas variantes, tanto en lo que se refiere al tamaño geográfico de las demarcaciones como al número de personas elegibles y registradas para votar en cada una.

Las decisiones sobre el equipo y los formularios de votación se toman en el nivel local porque esos sistemas los paga cada localidad. Así, la forma en que vota la gente –el tipo de equipo que usa y la calidad del mantenimiento de éste– está relacionada con el nivel socioeconómico y la base tributaria de su localidad. En virtud de que con los ingresos tributarios se financian también escuelas, los servicios de policía y bomberos, y las instalaciones de parques y recreación, a menudo se concede un bajo nivel de prioridad a las inversiones en tecnología para realizar las elecciones.

En los Estados Unidos se cuenta con una amplia variedad de dispositivos de votación y el panorama de las tecnologías electorales está en continuo cambio. Hoy quedan muy pocos lugares donde la forma de sufragar consista en marcar una “X” en la papeleta, junto al nombre del candidato preferido como se hacía en el pasado, pero muchos sistemas computarizados todavía se basan en cédulas de papel en las que el elector rellena círculos o conecta líneas. Esos sufragios son explorados después por medios mecánicos para llevar a cabo el registro de votos.

En muchas jurisdicciones se usan todavía máquinas de “palanca”, en las que el votante hace girar la pequeña manija que está junto a los nombres de los candidatos de su preferencia o al lado del tema que desea respaldar. Los votos se registran al final del proceso, tirando de una palanca mayor. Hace más de 30 años que no se fabrican esas máquinas porque su mantenimiento es muy caro y difícil. En consecuencia, han caído en desuso en forma gradual.

Otro dispositivo muy común es la máquina para “tarjetas perforadas”. El sufragio se realiza en una tarjeta, ya sea haciendo orificios o perforaciones junto al nombre del candidato o insertando la tarjeta en un soporte que la alinea con la lista de candidatos antes de hacer las perforaciones. Este es el tipo de papeleta que ocasionó la controversia acerca de la cuenta de votos de la elección presidencial estadounidense de 2000 en Florida. A causa de ese hecho, los dispositivos a base de tarjetas perforadas también están en vías de desaparecer.

La tendencia actual consiste en la adopción de dispositivos electrónicos de registro directo (DRE por sus siglas en inglés), con pantallas computarizadas sensibles al contacto, parecidas a las máquinas de cajero automático. Aunque se ha debatido mucho acerca de la votación por medio de computadoras o en la Internet, para facilitar el procedimiento –en una elección primaria de Arizona se ensayó el uso de ese método–, especialistas en seguridad trabajan para refinar esos sistemas, los cuales no se usan aún en forma generalizada.

Diplomáticos estadounidenses y los miembros de sus familias sufragan como votantes ausentes en el consulado de los Estados Unidos en Bombay, India, el 17 de octubre de 2000. (© AFP/CORBIS)

Un cambio apreciable registrado en los últimos años en el rubro del sufragio ha consistido en la adopción de procedimientos en los que las papeletas se entregan a los votantes antes del día de la elección. El inicio de esta tendencia fue la emisión de papeletas para votantes ausentes, que se emiten para los electores que van a estar lejos de su lugar de residencia (y de las urnas de votación) el día de la elección. En algunos lugares se ha liberalizado poco a poco esta disposición y se permite que los ciudadanos se registren como “votantes ausentes permanentes”, de modo que siempre se les envíe por correo una papeleta electoral.

Otra nueva disposición es la “votación temprana”, para lo cual algunas máquinas de votación son instaladas en centros comerciales y otros lugares públicos hasta tres semanas antes del día de la elección. Los ciudadanos pueden presentarse allí, según les convenga, para depositar sus sufragios. Y en algunos estados los ciudadanos votan por correo. En Oregon, a todos los ciudadanos se les envía una papeleta electoral por correo 20 días antes de la elección y ellos la pueden devolver por correo o la entregan personalmente en los sitios designados. Otros lugares –como Seattle y el condado King en el estado de Washington– han adoptado la votación por correo, pero las localidades aledañas siguen usando los DRE o dispositivos de tarjetas perforadas. En todo Estados Unidos en conjunto, más de la quinta parte de los electores emiten sus sufragios antes de lo que antes se conocía como “el día de la elección”.

La cuenta de votos

A medida que aumente la proporción de ciudadanos que sufragan antes del día de la elección, será más pertinente que el primer martes después del primer lunes de noviembre –por tradición, el día de la elección presidencial en este país– no se considere como “el día de la elección” sino como “el día de la cuenta”. A pesar de que el sufragio anticipado se ha vuelto más popular, los votos no se cuentan sino hasta el día de la elección, por lo cual no es posible informar cuál de los candidatos se adelanta o se retrasa, antes del cierre de las urnas. Este tipo de información anticipada podría influir en los estilos y la conducción de las campañas, y también en la afluencia de votantes.

En la elección presidencial de 2000 salieron a la luz muchas enseñanzas vívidas sobre la cuenta de votos. El mayor problema que se presentó en Florida, según lo señaló la Corte Suprema de la república en su dictamen sobre esa disputada elección, fue la ausencia de normas uniformes para la cuenta de los distintos tipos de papeletas electorales. En algunas jurisdicciones, las papeletas para votantes ausentes son distintas de las que se usan en el dispositivo de votación de las mismas demarcaciones. En consecuencia, podría ser necesario hacer más de una serie de tabulaciones. Y los sufragios de votantes ausentes no se cuentan en absoluto en algunas demarcaciones si el número de esos electores es menor que la diferencia entre los votos obtenidos por los candidatos que ocupan el primero y el segundo lugar.

La elección de 2000 reveló también que las máquinas para votar son como cualquier otro tipo de aparato electromecánico: tienen cierta tolerancia a las fallas que les son propias, pero requieren mantenimiento regular y periódico para funcionar en su más alto nivel de precisión. Si la elección es demasiado reñida, los dispositivos de tabulación pueden generar totales ligeramente diferentes cuando la cuenta de votos se realiza más de una vez.

Cuando una elección nacional se decide por menos del 0,5 por ciento del voto popular, y el resultado en un estado –en este caso Florida– tiene una diferencia de sólo 202 votos de un total de más de 5,8 millones de sufragios emitidos para George W. Bush y Al Gore, los procedimientos de tabulación asociados a cada uno de los dispositivos empleados pueden llegar a ser tema de controversia. Una alta proporción de los sufragios de Florida se emitieron por medio de artefactos de tarjetas perforadas. El mantenimiento fue uno de los problemas, y la destreza de los votantes para perforar con precisión sus papeletas fue otro. En algunos lugares, el diseño de las papeletas confundió a los electores, sobre todo a los de más edad, y pudo ser la causa de que algunos de ellos emitieran su sufragio por otro candidato y no por el que deseaban votar.

Lo reñido del resultado de la elección en Florida y el hecho de que éste fue el último estado que logró completar su cuenta de votos hicieron de él un blanco especial de los ataques de los partidarios de Bush y de Gore en las semanas siguientes al día de la elección. Debido a la índole local del sistema de elecciones estadounidense y por el hecho de que el colegio electoral asigna sus votos por estados, con el criterio de que todos son para el ganador, ambos bandos emprendieron procesos judiciales en los tribunales del estado. Cada estado escogió los lugares donde esperaba tener más éxito, tanto en función de los problemas legales planteados allí como en su capacidad para impugnar esos tipos de votos en particular. Ninguno de los equipos de los candidatos pidió que se volvieran a contar los votos en todo el estado. A la postre, el caso fue llevado a la Corte Suprema de la nación para su resolución final, y ésta decidió que la cuenta se debía suspender y que se acataría la certificación original del resultado presentada por la secretaria de estado de Florida. Así fue como los 25 votos electorales de Florida fueron otorgados a George W. Bush, con lo cual logró la mayoría en el colegio electoral y obtuvo la presidencia.

El movimiento de reforma

Una de las claras enseñanzas de la elección de 2000 fue que los problemas que se presentaron en Florida a causa de la administración del proceso electoral, la emisión de sufragios y la cuenta de votos, pudieron haber ocurrido en cierta medida en casi cualquier jurisdicción de los Estados Unidos. De ese modo se detectaron varios problemas, aun cuando es muy poco probable que vuelvan a tener la misma importancia, en virtud de que los resultados de las elecciones muy rara vez son tan cerrados como en la elección presidencial de 2000. Se comisionaron varios estudios y diversos paneles escucharon a testigos expertos y recibieron testimonios sobre la necesidad de una reforma. Aun cuando hubo ciertos elementos partidistas, tanto en la propuesta de revisión del sistema como en la de su ulterior reforma, la necesidad reconocida de entrar en acción antes de la elección de 2004 predominó sobre esos factores.

Un funcionario de condado en Georgia maneja una nueva máquina para votar, con pantalla sensible al tacto, en octubre de 2002. El sistema se estaba poniendo a punto para las elecciones de noviembre. (Jenni Girtman/Atlanta Journal Constitution)

En 2002, el 107 Congreso aprobó la Ley para Ayudar a Estados Unidos a Votar (HAVA) que contiene varios elementos notables. Primero, el gobierno federal ofreció hacer pagos a los estados y localidades para que reemplacen las anticuadas máquinas de votación a base de tarjetas perforadas y palancas. Segundo, estableció una Comisión de Asistencia Electoral que provea ayuda técnica a los funcionarios locales a cargo de las elecciones y defina normas para los dispositivos de votación. La Comisión de Asistencia Electoral propondrá lineamientos voluntarios para los sistemas de votación y para la prueba y certificación de equipo y programas de informática para el sistema de acceso de sufragios. El plan de trabajo de la comisión incluye también la creación de programas de investigación para estudiar el diseño de máquinas de votación y papeletas electorales, métodos de registro, métodos de votación provisional y para prevenir el fraude, procedimientos para reclutar y capacitar trabajadores electorales, programas de educación para votantes, procedimientos para averiguar si se requiere más consistencia entre los procesos estatales de cuenta de votos asociados a cargos federales, y métodos alternativos para llevar a cabo elecciones de cargos federales.

La HAVA representa un cambio importante con respecto a la renuencia anterior del gobierno federal a involucrarse en lo que se ha interpretado como un asunto administrativo local. Pero en la secuela de la elección de 2000, sobre todo en la contienda por la Florida, este impulso de reformar los procedimientos ha ayudado a reafirmar la fe de los estadounidenses en su sistema electoral. Y los costos que esto implica son pequeños si se considera que las elecciones son la base que imparte legitimidad a una democracia operante.