Répertoire:  Accueil > Thèmes > Sécurité internationale > (United Nations)
 
 

La création de l'Organisation des Nations unies

Professeur d'histoire de l'université Alfred (État de New York), M. Gary Ostrower a écrit le présent article pour le compte du « Washington File ». Il s'agit du premier d'une série de trois articles consacrés à l'Organisation des Nations unies et rédigés par des universitaires éminents à l'occasion du soixantième anniversaire de cette institution. Les opinions exprimées dans le présent article, qui peut être reproduit librement, ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.

Les origines de l'Organisation des Nations unies
Gary Ostrower
Professeur d'histoire, de l'université Alfred

« Une raison profonde de rendre grâce au Dieu Tout-Puissant », déclara le président Harry Truman en 1945 au sujet des travaux de la Conférence de San Francisco relatifs à l'élaboration de la Charte de l'Organisation des Nations unies. Le président Truman parlait au nom de millions de personnes qui pensaient que la nouvelle organisation empêcherait de nouvelles guerres mondiales. Le préambule de la Charte de l'ONU souligne clairement sa mission en déclarant : « Nous, peuples des Nations unies, résolus à préserver les générations futures du fléau de la guerre (...) ».

À la suite de cette conférence, le département d'État, de concert avec des milliers de partisans de l'ONU, organisa ce qui devint la plus grande campagne d'information concernant une question de politique étrangère dans l'histoire des États-Unis. Cette campagne contribua à garantir la ratification de la Charte par le Sénat, qui, vingt-cinq ans plus tôt, avait refusé de ratifier le pacte de la Société des Nations.

La campagne en faveur de la création de l'Organisation des Nations unies devrait nous rappeler que l'ONU, qui ne comptait que 51 États membres lors de sa naissance, constituait à la fois une idée et une institution après 1945. En tant qu'idée, on peut retracer ses origines aux années précédant la Première Guerre mondiale. En tant qu'institution, elle est issue du naufrage de la Société des Nations, qui fut l'une des premières victimes de la Seconde Guerre mondiale.

Les historiens sont loin d'être d'accord sur de nombreuses questions relatives à la politique étrangère des États-Unis, mais ils sont unanimes sur le point suivant, à savoir que les États-Unis jouèrent un rôle essentiel dans la création de ces deux institutions. Consterné par la destruction causée par les moyens de guerre modernes, telle que celle observée en Europe entre 1914 et 1918, le président Woodrow Wilson contribua à la création de la Société des Nations (SDN). Il estimait que la guerre était principalement le résultat de trois éléments : la course aux armements, des régimes non démocratiques et surtout le déséquilibre du pouvoir entre États qu'il considérait comme fondamentalement instable. Lors de la conférence de paix de Paris après la Première Guerre mondiale et malgré le scepticisme des alliés britanniques et français, il contribua à la conception d'un nouveau système de « sécurité collective » (cette expression ne date que de 1935) pour remplacer l'équilibre discrédité des puissances. La Société des Nations se trouvait au cœur de ce système. Pourquoi un système de sécurité « collective » ? Parce que le pacte de la SDN interdisait toute agression et que tout État violant ce pacte aurait à affronter la puissance de tous les autres États membres de cette institution. Les internationalistes wilsoniens supposaient par conséquent qu'aucun État ne serait suffisamment stupide pour violer le pacte. En outre, du fait que la SDN était obligée d'encourager le désarmement, le président Wilson pouvait envisager un monde qui ne serait plus en proie à la peur et à l'anxiété qui, estimait-il, avaient entraîné des guerres innombrables au fil des ans.

L'insécurité collective

L'histoire, comme nous le savons, a une manière de nous jouer des tours. Il est certain que les années entre les deux guerres mondiales ne furent pas ce que les Wilsoniens avaient espéré. À cause du refus des États-Unis d'adhérer à la Société des Nations et à la Cour permanente de justice internationale qui lui était affiliée, ces deux institutions se trouvèrent paralysées. Bien que la SDN eût enregistré quelques petits succès dans les années vingt, la décennie suivante fut moins clémente. Préoccupés par la crise économique et sans le soutien des États-Unis devenus de plus en plus isolationnistes, les gouvernements britannique et français refusèrent d'invoquer le pacte de la SDN d'une manière qui aurait en fait entravé l'expansionnisme militaire de l'Allemagne, du Japon et de l'Italie. L'insécurité collective remplaça ce qu'on avait espéré être la sécurité collective. La SDN s'effondra alors qu'une seconde guerre mondiale ravageait l'Europe et l'Asie.

Or, les États-Unis avaient commencé de préparer la création d'une autre organisation bien avant l'attaque de Pearl Harbor par la marine japonaise en décembre 1941. Les rédacteurs du projet de statuts étaient des Wilsoniens récents, tout au moins aux États-Unis et en Grande-Bretagne, mais ils avaient beaucoup appris des erreurs de la SDN. Tout comme le président Wilson, ils étaient attachés à l'idéal de la sécurité collective. Toutefois, contrairement aux Wilsoniens de la période qui suivit la Première Guerre mondiale, ils ne se fondaient pas sur de vagues sentiment tels que « l'opinion morale de l'humanité » pour maintenir la paix, mais davantage sur le pouvoir des grandes puissances.

Les quatre gendarmes

Afin d'éviter l'hostilité des isolationnistes américains, les travaux préparatoires de la création de l'Organisation des Nations unies en temps de guerre eurent lieu dans l'obscurité. On pensait que moins ils seraient connus moins ils susciteraient de l'hostilité. Ceux qui y participaient se terraient au sein de la bureaucratie du département d'État et faisaient partie de services au nom peu ronflant tels que l'« Informal Agenda Group » et le sous-comité des problèmes politiques. Sous la direction du sous-secrétaire d'État Sumner Welles et d'un brillant économiste du nom de Léo Pasvolsky, ils préparèrent l'ébauche de la nouvelle organisation bien avant les alliés des États-Unis. Bien que le président Franklin Roosevelt participât bien moins aux travaux préparatoires que ne l'avait fait le président Woodrow Wilson vingt ans auparavant, il laissa son empreinte sur cette organisation. Déçus du fait que la SDN n'avait pas réussi à empêcher le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale, le président Roosevelt et ses alliés au sein du département d'État insistèrent pour que l'organisation qui prendrait la suite de la SDN déférât aux grandes puissances, qu'il appelait « les quatre gendarmes » (les États-Unis, l'Union soviétique, la Grande-Bretagne et la Chine). Pour sa part, le secrétaire d'État de l'époque, Cordell Hull, soulignait la nécessité de l'égalité économique plus que celle de la force armée pour maintenir la paix, mais son influence resta faible.

Le président Roosevelt gagna à sa cause un grand nombre de ses adversaires républicains. Même le candidat républicain à la présidence en 1994, Thomas Dewey, qui était gouverneur de l'État de New York, était en faveur de l'adhésion des États-Unis à une nouvelle organisation. Il s'ensuit que l'élection de 1944 ne connut jamais les bagarres au sujet de la SDN qui furent fréquentes lors de l'élection présidentielle de 1920.

C'était particulièrement important parce que la Conférence de Dumbarton Oaks eut lieu pendant les derniers mois de la campagne présidentielle. C'est à Dumbarton Oaks, une propriété magnifique située à Washington, que les négociateurs des pays alliés commencèrent de rédiger la Charte de la future Organisation des Nations unies. Du fait que les États-Unis étaient bien plus avancés que la Grande-Bretagne et l'Union soviétique dans les travaux préparatoires, ce sont eux qui fixèrent l'ordre du jour. Cette conférence donna naissance à une organisation dotée de deux grands organes : une Assemblée générale, qui devait servir de forum pour les débats, et un Conseil de sécurité de taille réduite (à l'image des quatre gendarmes), qui devait invoquer le pouvoir de coercition de l'ONU. Jusque-là, le projet d'organisation ressemblait à l'ancienne SDN, qui comprenait aussi une assemblée et un conseil. Il y avait cependant une différence importante : chacune des grandes puissances à la Conférence de Dumbarton Oaks (les États-Unis, la Grande-Bretagne, l'Union soviétique et la Chine) devait avoir un droit de veto sur les questions soumises au Conseil de sécurité. Dans le cas de la SDN, aucun pays ne pouvait opposer son veto à une mesure de coercition. À l'ONU, le pouvoir allait revenir aux grandes puissances.

La Conférence de Dumbarton Oaks régla aussi plusieurs autres questions importantes. L'Organisation des Nations unies serait ouverte à tous les pays sauf aux États fascistes et à leurs alliés tels que l'Argentine. Les propositions relatives à la création d'une force aérienne et d'une force de l'ONU furent abandonnées en faveur du recours aux forces armées des États membres. Il était aussi prévu de reconstituer la Cour mondiale de justice.

Il est juste de dire que le résultat de la Conférence de Dumbarton Oaks constitue un mélange d'idéalisme wilsonien et d'ancien réalisme des grandes puissances. Lors de la conférence, de profonds désaccords manifestèrent : certains traduisaient les intérêts en jeu et d'autres reflétaient l'incertitude au sujet des principales fonctions de la future organisation. Celle-ci aurait-elle principalement pour mission de maintenir la paix dans le monde ? Ou de garantir la sécurité des grandes puissances ? Ou de promouvoir le droit international ? Ou de traduire l'opinion de la population des États démocratiques du monde ? Ou de créer les conditions socio-économiques susceptibles de réduire la probabilité d'une guerre ?

Les désaccords au sujet des principes et des méthodes furent réglés en général au moyen de compromis politiques. Le président Roosevelt fut consterné lorsque les Soviétiques exigèrent que chacune des seize Républiques soviétiques puissent devenir membres de l'ONU. Par contre, les Soviétiques se plaignirent parce qu'ils seraient mis en minorité par l'adhésion de tous les pays du Commonwealth britannique et par celle des pays d'Amérique latine qu'ils considéraient comme des clients des États-Unis. Les deux camps arrivèrent à un compromis en réservant trois sièges, et non pas seize, aux Républiques soviétiques. Pourquoi les États-Unis acceptèrent-ils ce compromis ? Parce que le président Roosevelt, qui décéda en avril 1945, s'était rendu compte que le Sénat des États-Unis ne ratifierait jamais la Charte si toutes les seize Républiques soviétiques étaient membres de l'ONU et qu'il lui fallait arriver à un compromis s'il voulait que l'Union soviétique participe à la guerre dans le Pacifique.

Il fit également des concessions pour apaiser les autres pays européens. L'une d'elle avait trait aux colonies. Au départ, Franklin Roosevelt ne voulait aucune répétition du système des mandats coloniaux de la SDN, et pourtant il accepta de créer un Conseil de tutelle en tant qu'un des organes principaux de l'ONU. Ce conseil a assumé la responsabilité de la plupart des mandats de l'ancienne SDN. Le premier ministre britannique Winston Churcill était en faveur de ce plan sous réserve que les colonies britanniques ne fussent pas du ressort du nouveau Conseil de tutelle. Un autre compromis important avait trait à la France. Franklin Roosevelt, qui éprouvait une méfiance profonde à l'égard du chef des Français libres Charles de Gaulle, céda finalement à la pression des Soviétiques et des Britanniques en accordant à la France un siège au Conseil de sécurité, bien que ce pays, qui avait capitulé face à l'Allemagne, n'eût pas été un des grands alliés pendant la guerre.

Au moment où les délégués de cinquante pays se réunirent à San Francisco en 1945 (d'avril à juin) pour finir la rédaction du projet de Charte, la situation avait beaucoup changé. Franklin Roosevelt était décédé deux semaines avant l'ouverture de la réunion. L'Allemagne était sur le point d'être vaincue. Les derniers soldats japonais avaient été chassés de l'île d'Iwo Jima, et la bataille d'Okinawa, qui allait amener les bâtiments de la marine des États-Unis à mille kilomètres des îles principales du Japon, venait de commencer. Les troupes soviétiques et les troupes américaines étaient entrées en contact le long de l'Elbe la veille de l'ouverture de la réunion. La réussite des forces alliées sur le plan militaire ouvrait la voie presque inévitablement à la compétition de l'après-guerre entre alliés. La Conférence de San Francisco retarda, mais n'empêcha pas, la guerre froide.

Il y avait une différence importante entre les délégués qui se réunirent à San Francisco et ceux qui s'étaient réunis à Paris pour rédiger le pacte de la Société des Nations vingt-cinq ans plus tôt. En 1919, de nombreux délégués (mais non pas les Français qui venaient de subir les ravages d'une guerre) croyaient réellement qu'il était possible de connaître un monde sans guerre. Ils croyaient qu'en mobilisant l'« opinion morale de l'humanité », ils pouvaient empêcher les États agresseurs de faire ce que les agresseurs avaient fait de tout temps, à savoir attaquer leurs voisins. À San Francisco, l'humeur était plus sombre. Les délégués considéraient que la puissance économique et militaire de l'ONU, et non pas l'opinion morale, constituait la clé de la paix à l'avenir. Ils créèrent même le Comité d'état-major militaire de l'ONU, qui continue de se réunir, dans l'obscurité la plus totale et sans avoir de responsabilité.

Fait encore plus important, ils incorporèrent dans le célèbre article 51 de la Charte le droit à la légitime défense, « individuelle ou collective » Cet article jeta les fondements juridiques des alliances telles que l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) créée en 1949 et le Pacte de Varsovie (1955). Toutefois, l'ONU allait avoir à jouer un rôle, car le droit d'un pays à se défendre ne s'appliquerait en théorie que tant que le Conseil de sécurité n'aurait pris le contrôle d'un conflit. L'article 51 n'a pas seulement trait au droit général à la légitime défense, mais constitue aussi un triomphe pour ceux qui plaidaient en faveur des pactes de défense régionale. Chose intéressante, ce sont les pays latino-américains et non pas les pays européens qui préconisèrent aussi bien les arrangements régionaux que le pouvoir des petits États.

Les États-Unis exercèrent une influence immense à San Francisco, en partie grâce à l'espionnage des délégations étrangères. Les représentants du gouvernement Truman estimaient que les enjeux étaient trop grands pour ne pas intervenir. Le plus important de ces enjeux avait trait à la conviction que la paix dans le monde dépendait de la coopération entre États. Après tout, c'était le but fondamental de la sécurité collective. Comme le président Truman le déclara dans son discours sur l'état de l'Union en 1946 : « Il faut bien reconnaître que la civilisation fut sauvée en 1945 par l'Organisation des Nations unies. »

Un bilan de réalisations diverses

Comme les articles suivants de cette série spéciale du « Washington File » l'indiquent, l'Organisation des Nations unies n'a jamais répondu aux espoirs mis en elle. Ses partisans ont exagéré ses promesses tout comme ses adversaires ont exagéré ses dangers. En outre, le droit de veto paralysa le Conseil de sécurité pendant la guerre froide : l'intervention militaire de l'ONU en Corée constitua la seule exception importante à cet égard. Les Soviétiques usèrent de leur droit de veto à de multiples reprises jusqu'en 1970 environ ; les États-Unis en usent depuis lors. Le droit de veto non seulement empêcha le Conseil de sécurité d'utiliser ses mécanismes de sécurité collective dans des pays tels que le Vietnam et l'Afghanistan, mais aussi déçut de nombreuses personnes qui étaient auparavant en faveur de l'ONU.

Néanmoins, l'échec général de l'Organisation des Nations unies en tant qu'institution de sécurité collective ne devrait pas nous rendre aveugles sur ses activités dans des domaines allant des droits de l'homme au développement économique.

Le simple fait que ses fondateurs créèrent le Comité économique et social et l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture en tant que principaux organes de l'ONU illustre l'aspect apolitique de ses travaux. Finalement, il est bon de noter que le caractère de l'ONU allait changer entre 1945 et 1990. Créée essentiellement en tant qu'institution de sécurité collective de type wilsonien, l'Organisation des Nations unies devint un forum contre le colonialisme et de l'après-colonialisme, parfois turbulent et polémique. Ce changement s'est produit au fur et à mesure que les anciennes colonies adhérèrent à l'ONU, dont le nombre d'États membres est passé de 51 à 1945 à 191 de nos jours. Comme toutes les institutions, l'Organisation des Nations unies est un produit - mais non une prisonnière - de son passé. Pour la comprendre aujourd'hui, nous n'avons pas d'autre choix que de comprendre son passé.

Note de la rédaction : le professeur Ostrower a donné des cours, dans le cadre du Programme Fulbright, à l'université d'Aarhus au Danemark, pendant le printemps 2005. Ses cours ont porté sur la guerre du Vietnam et sur la période de l'histoire américaine allant du président Truman au président Clinton. À l'heure actuelle, ses travaux de recherche ont trait à l'Organisation des Nations unies.