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Les Nations unies : un bilan dynamique

Edward Luck, professeur de sciences politiques internationales et publiques et directeur du « Center on International Organization » à l'université Columbia de New York, a écrit l'article qui suit pour le « Washington File ». C'est le second d'une série spéciale de trois articles ayant trait aux Nations unies écrits par d'éminents universitaires à l'occasion du soixantième anniversaire de l'ONU.

Les opinions exprimées dans cet article, qui peut être reproduit librement, ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.

L'ONU à 60 ans : un bilan dynamique
Edward Luck
Professeur de pratiques en matière d'affaires internationales et publiques et directeur du « Center on International Organization » à l'université Columbia

Généralement, un soixantième anniversaire porte plus à l'introspection qu'à la célébration. Pour les institutions, comme pour les individus, il atteste une certaine longévité et soulève en même temps des questions gênantes à propos d'ambitions non réalisées, de voies non empruntées et de défis à venir. Pour les Nations unies, le moment est propice à un véritable inventaire, alors que l'organisation se heurte perversement à la fois à un scandale de proportion historique qui est lentement mis en lumière et, de la part des pays membres, à une demande sans précédent pour son vaste éventail de services. Quel en a été le bilan jusqu'à maintenant ? Et que ce schéma de réalisations et d'échecs laisse-t-il entrevoir à propos de l'avenir ?

En 1945, les fondateurs de l'ONU articulèrent un vaste et ambitieux ordre du jour pour cette organisation du nouveau monde. D'après le premier Article de sa Charte, elle devait avoir quatre buts étroitement liés entre eux : 1) maintenir la paix et la sécurité internationales ; 2) développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l'égalité des droits des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes, et prendre toutes autres mesures propres à consolider la paix du monde ; 3) réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d'ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l'homme ; 4) être un centre où s'harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes. Aucune de ces tâches n'est délimitée. Chacune d'entre elle exige la recherche implacable de sa réalisation tant que l'Organisation durera.

Paix et sécurité

Imaginée et négociée durant la guerre la plus destructrice de l'histoire, l'ONU a été conçue pour réussir là où l'organisation qui l'avait précédée - la Société des Nations - avait échoué de la façon la plus dramatique : éviter une autre guerre mondiale. À cette fin, les cinq principaux alliés de la Seconde Guerre mondiale furent investis de privilèges spéciaux et de responsabilités en tant que membres permanents du Conseil de sécurité. Cette institution, pour sa part, devait avoir une autorité sans précédent et un arsenal particulier d'outils militaires, économiques et d'investigation pour faire respecter ses décisions. Si les plans étaient impressionnants, l'avènement de la guerre froide, quelques années seulement après la signature de la Charte, a garanti que très peu d'entre eux se réalisent. Les États membres n'ont jamais négocié avec le Conseil les modalités sous-tendant la création de forces d'appoint prévues par l'Article 43 ; le Comité d'état-major n'a jamais eu grand-chose à faire et aucune structure internationale en matière de commandement n'a été mise sur pied.

La guerre froide ayant divisé les membres en camps opposés, le veto devint un moyen d'empêcher le Conseil d'agir lors des principales crises de l'époque, sauf lorsqu'un boycott soviétique permit une réaction vigoureuse à l'agression perpétrée sur la péninsule coréenne. Ceux qui espéraient un appareil mondial de sécurité collective furent profondément déçus, voire désillusionnés au fil des événements. Il n'en demeure pas moins qu'en empêchant le Conseil de se heurter directement aux intérêts principaux des grandes puissances en matière de sécurité, le veto permit à l'ONU de survivre aux tensions entre l'Est et l'Ouest qui autrement l'auraient sans aucun doute anéantie. En offrant un endroit propice à un dialogue calme, ainsi qu'à des confrontations verbales aiguës mais pacifiques, l'institution mondiale fit une contribution modeste pour empêcher que les tensions associées à la guerre froide ne s'aggravent et ne conduisent à la troisième guerre mondiale du XXe siècle - concrétisant ainsi son principal objectif.

Pour ce qui est des questions de sécurité, l'ONU s'est révélée remarquablement adaptée, réagissant aux manquements de façon novatrice, apportant ce qu'elle pouvait à chaque fois qu'elle le pouvait. Si les mesures prévues par le chapitre VII, rarement invoquées, étaient censées en être la pièce maîtresse, les frustrations dans ce domaine conduisirent à dépendre des chapitres VI (règlement pacifique des différends) et VIII (accords régionaux) qui donnaient à l'ONU une grande latitude pour œuvrer dans les coulisses pour parvenir à des règlements pacifiques et pour s'en référer à des accords régionaux afin de trouver des solutions aux conflits locaux. L'ordre du jour du Conseil devenant de plus en plus chargé au cours des dernières années, les efforts se sont poursuivis afin de mettre sur pied avec les groupes régionaux et sous-régionaux d'Afrique, d'Amérique latine et d'Europe
une division du travail dans ce sens.

La contribution que l'on associe généralement aux Nations unies - le maintien de la paix - n'est même pas mentionnée dans la Charte. Pour empêcher que de petits conflits ne dégénèrent en de gros qui pourraient être liés à la guerre froide, diverses techniques, reposant sur le déploiement militaire non coercitif de forces internationales pour contrôler l'évolution d'un conflit ou pour séparer les combattants, furent mises au point dans les années 1950 et 60. Les missions d'observateurs au Moyen-Orient en 1948 et en Asie du Sud en 1949 furent suivies par d'importantes opérations sur le terrain dans le Sinaï en 1956, au Congo en 1960 et à Chypre en 1964. Alors que la guerre froide tirait à sa fin, au début des années 1990, le rythme, la portée et l'ampleur des opérations de maintien de la paix s'accrurent rapidement. D'importants succès furent réalisés en Namibie, au Mozambique, au Salvador, et dans une moindre mesure au Cambodge, les missions portant à la fois sur la reconstruction des pays à la suite des conflits et sur le maintien de la paix au sens traditionnel. Cependant, ces avancées furent compensées par des reculs dramatiques en Somalie, au Rwanda et dans les Balkans et des résultats décevants en Angola et en Haïti.

À la fin des années 1990, l'élan avait repris et de nouveaux déploiements de casques bleus s'effectuaient au Timor-Oriental, au Liberia, en Sierra Leone, en Érythrée et en Éthiopie, ainsi qu'en République démocratique du Congo, entre autres. Au 31 janvier 2005, quelque 65.000 casques bleus de l'ONU originaires de 103 pays étaient déployés dans le cadre de 16 opérations, une évolution qui semble tendre vers des niveaux records. Étant donné la diversité des missions et des pays concernés, de sérieux problèmes ont été mis à jour : mandats trop ambitieux, résultats irréguliers, affaires de sévices sexuels sur les victimes de conflits que l'ONU cherchait à protéger. Dans l'ensemble, cependant, la demande continue à dépasser largement les réserves de casques bleus de l'ONU, ce qui confirme le fait que ceux-ci font une contribution exceptionnelle et cruciale à la paix et à la sécurité internationales.

Une fois la guerre froide finie, le Conseil de sécurité redécouvrit son autorité en vertu de l'Article 41 prévoyant des sanctions économiques, diplomatiques, en matière de voyages ou d'armement pour faire respecter ses décisions. Depuis quelques années, des efforts considérables ont été déployés pour aiguiser ces outils et mieux s'en servir afin de renforcer leur caractère persuasif et réduire leurs conséquences humanitaires. Avant les attaques du 11 septembre 2001, le Conseil de sécurité avait appliqué des sanctions à l'encontre de la Libye, du Soudan et du régime taliban, en Afghanistan, pour avoir appuyé le terrorisme. Le Conseil a aujourd'hui quatre sous-groupes chargés de lutter contre le terrorisme par le biais de sanctions, qui rendent des comptes aux pays membres et qui identifient les points faibles de leur stratégie, de leurs lois et de leur gouvernement en matière de lutte contre le terrorisme. Si l'Assemblée générale n'est pas encore parvenue à une entente sur une convention de vaste portée sur le terrorisme ni même sur une définition du terme, elle a néanmoins approuvé, il y a quelques mois, la treizième convention internationale interdisant certains actes spécifiques de terrorisme, en l'occurrence le terrorisme nucléaire (Convention internationale des Nations Unies pour la suppression des actes de terrorisme nucléaire). Cet effort s'inscrit dans la tradition de l'ONU de mondialiser les normes et les mesures de sauvegarde contre la prolifération des armes de destruction massive.

Relations amicales et autodétermination

Aujourd'hui, ce second objectif principal de l'ONU peut paraître vague, banal ou même désuet, mais ce n'était pas le cas il y a quarante ou cinquante ans. Quand elle a été créée, cette institution internationale était bien éloignée de la plate-forme pratiquement universelle qu'elle est devenue depuis. Primo, elle n'était à ses débuts que l'extension d'une alliance de temps de guerre, adoptant même le nom de cette dernière. Pour être représentés à la conférence fondatrice, à San Francisco, il fallait que les États aient effectivement déclaré la guerre aux puissances de l'Axe. Plusieurs références aux « États ennemis » demeurent dans la Charte. Il restait à voir quand et comment ces pays pourraient être réintégrés dans la vie internationale. Secundo, la majeure partie de l'Afrique et une grande partie de l'Asie étaient encore colonisées, et le débat concernant leur avenir divisait même les alliés occidentaux. Pas moins de trois chapitres de la Charte (XI, XII et XIII) sont consacrés aux territoires non autonomes et aux territoires sous tutelle, y compris les colonies des puissances vaincues. Le Conseil de tutelle, dont la tâche est aujourd'hui terminée, avait été conçu comme l'un des principaux organes de la nouvelle institution internationale.

Des questions liées à l'admission furent aussi une source de discorde dans les premiers temps de l'ONU. Il fallut près d'un quart de siècle pour décider qui représenterait la Chine. Et les implications politiques et institutionnelles de l'expansion de 51 à 191 membres se font encore sentir aujourd'hui, étant donné les énormes disparités dans la taille, les capacités et les intérêts des divers États membres. S'il est énoncé clairement dans le Chapitre I, article 2 de sa Charte que l'Organisation est fondée sur le principe de l'égalité souveraine de tous ses membres, il fut convenu, à San Francisco, que cela signifiait un statut égal devant le droit international, et non pas en ce qui concerne la prise de décision au sein de l'Organisation. Comme ce fut le cas pour la guerre froide, l'ONU apprit à s'adapter à l'évolution des conditions : tout d'abord en encourageant une décolonisation progressive et ensuite en trouvant les moyens d'accommoder les pays nouvellement indépendants au sein de ses structures. L'un des premiers succès de l'ONU, en vérité, a été de promouvoir un processus de décolonisation en grande partie pacifique. Ce faisant, de simple alliance elle est devenue une véritable organisation internationale, trouvant une place dans ses rangs pour des pays ayant des niveaux très divers de développement économique et politique.

Droits de l'homme et questions économiques, sociales, culturelles et humanitaires

Ainsi qu'il a été souligné plus haut, les fondateurs visaient, par-dessus tout, à concevoir un instrument qui serait bien plus efficace pour garantir la paix et la sécurité internationales que ne s'était révélée la Société des Nations. Ils avaient reconnu, cependant, que les questions de guerre et de paix ne pouvaient pas être résolues seulement par la force des armes ou l'ingéniosité des diplomates. Lors des réunions préparatoires de Dumbarton Oaks, les délégués américains réussirent à convaincre les représentants soviétiques réticents que l'un des principaux organes de l'ONU devait se consacrer aux questions économiques, sociales et culturelles. Ainsi que l'a expliqué le président Harry Truman aux délégués rassemblés pour la session finale de la conférence de San Francisco, le « principe de justice est la pierre angulaire de cette Charte ». Les premières ébauches de plans proposées par le département d'État en matière d'architecture de l'après-guerre préconisaient une organisation internationale « générale » sous l'égide politique et légale de laquelle se placerait un ambitieux réseau d'agences fonctionnelles, d'agences humanitaires et d'accords.

Au cours des ans, le système de l'ONU s'est développé pour englober un éventail d'agences, de fonds, de programmes et d'activités bien plus vaste que les fondateurs n'auraient jamais pu imaginer. Parmi les programmes et fonds les plus proches de l'organisme central de l'ONU figurent le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), le Fonds de l'ONU pour l'enfance (UNICEF) et le Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP) qui ont leur siège à New York ; le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l'homme (HCDH) et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), à Genève ; et le Programme alimentaire mondial (PAM) à Rome. Les agences spécialisées qui ont des accords avec l'ONU par le biais du Conseil économique et social en vertu de l'Article 63 de la Charte comprennent, entre autres, l'Organisation internationale du travail (OIT), l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Union postale universelle (UPU) et l'Union internationale des télécommunications (UIT), à Genève ; l'organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), à Rome ; l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), à Paris ; le Fonds monétaire international (FMI) et le Groupe de la Banque mondiale, à Washington. L'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), à Vienne, et l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OPCW), à La Haye, entretiennent des liens spéciaux avec l'ONU.

Un grand nombre de ces groupes ont leur propre conseil d'administration, sources de financement et appui politique. Chacun d'entre eux jouit d'une certaine mesure d'autonomie. Le plus gros de leurs activités est mené sur le terrain, principalement dans les pays en développement, loin de la politique des organes intergouvernementaux centraux de New York. C'est là qu'on peut trouver la « véritable » ONU, dit-on. D'un autre côté, le caractère décentralisé du système a compliqué les efforts mis en œuvre par les secrétaires généraux qui se sont succédé afin d'encourager la discipline aux plans de la gestion, des programmes et de l'utilisation des fonds, de même que la cohérence. Il n'en demeure pas moins que la plupart de ces programmes ont dans l'ensemble reçu de bonnes notes pour ce qui est du professionnalisme de leurs programmes.

Avec l'arrivée d'un grand nombre de pays en développement nouvellement indépendants, les énormes défis liés à l'élimination de la pauvreté et à la promotion du développement économique et social avaient été placés en bonne place à l'ordre du jour de l'ONU dans les années 1960 et 70. Pendant de nombreuses années, de profondes divisions entre le Nord et le Sud ont conduit à des débats polarisants, stériles et en grande partie inutiles au sein de l'Assemblée générale et de l'ECOSOC. Mais depuis quelques années, ces différences se sont atténuées, tous les côtés réalisant qu'un développement efficace et durable exige, d'un côté, des progrès dans la façon de gouverner des pays bénéficiaires et l'élimination de la corruption et, de l'autre, le renforcement de l'aide étrangère, la réduction de la dette et la création de liens commerciaux. Les cibles spécifiques chiffrées et les dates butoirs adoptées dans la Déclaration du Millénaire de 2000 représentent des objectifs acceptés en vue de progresser vers la réduction de la pauvreté dans le monde. Si l'ONU a joué un rôle clé lorsqu'il s'agit de promouvoir le dialogue et de fixer des buts dans ces domaines, ses contributions sur le terrain se sont en grande partie limitées aux initiatives du PNUD, de la Banque mondiale et des organes chargés de travaux apparentés.

C'est dans le domaine des droits de l'homme que l'ONU a obtenu certains de ses succès les plus durables et de plus vaste portée, mais aussi subi certains de ses échecs les plus notables. À de nombreux égards, c'est à l'ONU que revient le mérite d'avoir intégré la question des droits de l'homme au droit international et à la politique. Par le biais de la négociation de la Déclaration universelle des droits de l'homme, des Pactes internationaux économiques, sociaux, culturels, civils et politiques et de dizaines de conventions qui y sont liées, l'ONU a fait une contribution normative majeure à l'acceptation par le monde de normes essentielles en matière de droits de l'homme. D'un autre côté, tandis que le travail du Haut Commissariat, des rapporteurs et d'autres oeuvrant au sein de l'appareil des droits de l'homme de l'ONU, a permis de responsabiliser les pays membres en ce qui concerne la façon dont ils respectent et encouragent ces normes, la Commission des droits de l'homme, un organe intergouvernemental qui a son siège à Genève, est devenue un embarras certain du système de l'ONU. Plusieurs régimes coupables d'atteintes aux droits de l'homme s'efforcent depuis quelques années de dérouter le travail de la Commission, ce qui montre combien sont profondes leurs préoccupations en ce qui concerne les conséquences d'une critique potentielle de leur dossier des droits de l'homme par l'ONU. Le secrétaire général, M. Kofi Annan, a proposé d'abandonner la Commission pour la remplacer par un Conseil des droits de l'homme sous l'égide de l'Assemblée générale, un organisme moins pesant qui siégerait toute l'année et qui, on l'espère, serait plus dévoué à sa cause.

Harmoniser les actions des nations

Les fondateurs avaient compris que l'ONU pourrait s'avérer utile en cas de désaccord entre les États membres aussi bien qu'en cas d'accord entre eux. Dans le premier cas, elle pourrait être la tribune où ils s'efforceraient de faire le point de leurs divergences de façon pacifique alors que les intérêts principaux en matière de sécurité, tout au moins pour les cinq membres permanents, seraient protégés par le veto. L'important, cependant, est que l'ONU soit aussi un endroit où il est possible d'identifier à la fois les domaines d'intérêt commun et les façons de les exploiter de façon collective. Le développement d'un consensus entre les pays membres n'a jamais été facile. D'abord, la guerre froide départagea les membres selon la fracture Est-Ouest. Puis les divisions Nord-Sud dominèrent les débats sur de nombreuses questions, durant les années 1970 et 1980. La fin de la guerre froide donna lieu à de nouvelles possibilités, mais, à la fin du siècle, l'asymétrie des rapports de puissance dans le monde hors des couloirs de l'ONU et la complexité des prises de décisions dans un organisme ayant 191 membres bien différents ont ralenti les efforts visant une profonde réforme institutionnelle et un renouveau. L'ONU s'est montrée bien plus apte à accumuler les services et les tâches qu'à les alléger. Les organismes intergouvernementaux pouvaient s'élargir, parfois pour atteindre des proportions gauches et lourdes, mais ne pouvaient pas se réduire à des dimensions plus maniables.

D'une certaine façon, les principales forces de l'organisation internationale sont aussi devenues des faiblesses. Il ne fait aucun doute, et le sommet de septembre 2005 le confirmera, que l'ONU est le premier rassembleur du monde. C'est le lieu par excellence où les chefs d'État et de gouvernement, les ministres des affaires étrangères et autres dignitaires veulent être vus et entendus. Il arrive qu'ils traitent d'affaires importantes, parfois de façon multilatérale, souvent de façon bilatérale. Corollairement, l'ONU joue un rôle sans précédent d'élaborateur de normes plus encore que celui d'initiateur d'actions. Les années 1990, en particulier, furent une époque sans pareil au plan de l'élaboration de lois et de l'adoption de normes. Mais, étant donné que l'ONU ne dispose pas des mêmes moyens pour mettre en œuvre, surveiller et faire respecter ses décisions, le penchant qu'elle a de mettre au point des normes encore plus ambitieuses et importunes pourrait finir par lui nuire. Déjà, le nouveau millénaire se révèle être plus propice à la consolidation et à l'évaluation des normes en vigueur qu'à l'élaboration de nouvelles. Il ne fait aucun doute que, dans les prochaines années, l'un des plus gros défis sera de réconcilier les forces et les propensions normatives de l'ONU avec la distribution inégale de la puissance et des moyens en dehors de ses murs. Sur de telles questions, l'ONU s'est révélée être à la fois la prisonnière du système international et l'un des acteurs qui s'efforcent constamment de le redéfinir.

Au bout du compte, le bilan de l'ONU échappe à un simple calcul arithmétique. L'ONU, comme le monde qui l'entoure, est en fluctuation. C'est une institution dynamique et adaptable qui a pris des formes que ses créateurs n'auraient jamais pu imaginer. Confrontée au scandale lié au programme « pétrole contre nourriture » et aux lacunes mises à jour dans sa gestion et sa comptabilité, l'ONU sera obligée, une fois de plus, de s'adapter aux temps qui changent. Il est évident que les États membres sont résolus, comme toujours, à la fois à la critiquer et à l'utiliser, car ils apprécient qu'elle demeure un outil utile quoique imparfait.

Par ailleurs, après soixante ans, l'ONU est encore une expérience. Il n'y a, et il n'y a jamais eu, rien de tout à fait comparable. En conséquence, il n'existe pas de norme toute prête en ce qui concerne la perfection des institutions à laquelle la comparer. Indubitablement, elle fait beaucoup mieux que la Société des Nations, mais nettement moins bien que ses architectes l'avaient espéré. Elle est devenue un élément essentiel de la diplomatie internationale, indissociable des relations internationales contemporaines. Pour cette raison, elle est trop importante pour qu'on la prenne pour de l'argent comptant ou pour n'exiger d'elle que des normes minimales. Ceux qui tiennent à elle le plus seront parmi les premiers à prôner son renouveau et sa réforme. Dans ce contexte, on peut trouver la réponse à la question « l'ONU comparée à quoi ? » en examinant ce qu'elle a été et ce qu'elle pourrait être. Est-ce un outil plus puissant et plus utile qu'il y a dix ans ? Et que peut-on faire aujourd'hui pour que la réponse à cette question soit affirmative lorsque l'ONU fêtera ses soixante-dix ans ?