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Les Nations unies et les réformes pratiques

Mme Ruth Wedgwood, titulaire de la chaire Edward Burling de droit international et de diplomatie et directrice du Programme des organisations et du droit international de l'École des hautes études internationales de la Johns Hopkins University de Washington, a préparé l'article suivant pour le « Washington File ». C'est le troisième et dernier d'une série écrite par des universitaires éminents pour marquer le 60e anniversaire des Nations unies et examiner les réformes proposées. Les opinions exprimées dans cet article ne reflètent pas nécessairement la position ou la politique des États-Unis. Sa réimpression n'est assujettie à aucune restriction.

Les Nations unies et les réformes pratiques

Ruth Wedgwood
Titulaire de la chaire Edward Burling de droit international et de diplomatie et directrice du Programme des organisations et du droit international de l'École des hautes études internationales de la Johns Hopkins University.

La première chose à éviter dans tout programme visant à réformer l'institution la plus inclusive du monde est de demander la lune. La réforme est l'art du possible et les Nations unies ne sont pas au-dessus de cette vérité fondamentale. Les efforts de réforme, comme l'institution elle-même, doivent se garder de trop promettre. Tout projet trop touffu de réforme des Nations unies promettant des centaines de cadeaux à tout un chacun est condamné à couler sous son propre poids.

Il est aussi indispensable d'évaluer honnêtement les avantages comparatifs de l'ONU et de déterminer ce qu'elle est capable de faire et ce qu'il faut laisser à d'autres organismes. À la fin de la guerre froide, nous avons naïvement cru dans un moment de fol espoir que les Nations unies allaient être le seul mécanisme requis pour résoudre les problèmes collectifs. Depuis, les difficultés liées au maintien de la paix en Bosnie, au Rwanda, et ailleurs ont montré à l'évidence le rôle crucial des États nations dans les prestations de sécurité collective. Les agendas de réforme peuvent bien dire qu'il est du devoir de la collectivité internationale de protéger les peuples des génocides mais la réalité est qu'il faut reconnaître que peu d'États offrent d'affecter des troupes ou d'investir dans les moyens militaires nécessaires à cette fin.

Nous devons aussi prendre en compte le rôle des organisations non gouvernementales qui fournissent les informations et disséminent les normes qui renforcent la démocratie et les droits de l'homme. Les organisations internationales ont également vu leur nombre grossir avec d'autres mécanismes coopératifs de fixation d'objectifs et de suivi dans des domaines tels que le commerce, la banque, les normes des droits de l'homme, la santé internationale et la lutte contre la pauvreté. Les institutions régionales, les groupes privés et les autres formes de coordination horizontale peuvent fonctionner sans avoir à passer par un point central et disposent de nouvelles compétences en cet âge de communications instantanées. Si un problème se présente, sa solution ne doit pas nécessairement venir de Turtle Bay, le site de l'ONU.

Certes, la participation universelle à l'ONU et son pouvoir de convocation sont d'importants atouts en sa faveur. Les Nations unies peuvent offrir un cadre calme et pratique pour des contacts bilatéraux, un terrain neutre pour des négociations, un endroit où la forme de la table ne constitue pas un obstacle à la discussion. Les Nations unies continuent à jouir du prestige moral acquis dans la promotion des droits de l'homme et de la démocratie après la deuxième guerre mondiale. (De fait, l'expression « Nations unies » a été utilisée pour la première fois en 1942 pour désigner l'alliance des États résolus à lutter contre le fascisme et à protéger la tradition humaniste d'un danger mortel.) La Charte des Nations unies donne toujours un rôle majeur aux cinq ex-alliés de la guerre, en tant que membres du Conseil de sécurité disposant d'un droit de veto, et accorde au Conseil le pouvoir juridique extraordinaire d'imposer des sanctions et des contraintes sur les États en application du chapitre 7. Lorsque la situation est moins critique, l'Assemblée générale est la principale instance de formulation des traités internationaux.

Quels sont donc les principaux défis que les Nations unies doivent relever pour assurer leur futur en tant qu'organisation efficace ?

Droits de l'homme

C'est peut-être dans le domaine normatif que le travail des Nations unies a été le plus fructueux en ce qu'il a réaffirmé le caractère sacré de la personne humaine. Après les destructions de la guerre, il était indispensable de restaurer l'idéal universel, que la personne humaine ne peut jamais être sacrifiée à l'idéologie de la terreur. En 1948, l'Assemblée générale a unanimement approuvé la Déclaration universelle des droits de l'homme affirmant les droits fondamentaux de la personne humaine et cette résolution a pris un relief extraordinaire. Elle est maintenant complétée par des traités des droits de l'homme plus spécifiques, comme par exemple, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Il est donc d'autant plus lamentable qu'au cours des années, la Commission des droits de l'homme, créée pour vérifier que les pays respectaient leurs obligations, soit devenue une foire de prises de bec politiques et de débats histrioniques. Le processus de dénonciation des violations systématiques et flagrantes des droits de l'homme a été dérouté par des pays eux-mêmes coupables dans ce domaine. Ses membres sont choisis par un système de troc de concessions politiques régionales dans le cadre duquel la présidence revient à des pays qui sont loin de s'imposer comme leaders naturels dans ce domaine.

Le Secrétaire général a proposé d'abolir la Commission et de recommencer à zéro avec un Conseil des droits de l'homme. Washington a approuvé la suggestion. Le symbolisme du nouveau départ permettrait de recapturer l'idéalisme des dirigeants de l'après-guerre tels que René Cassin et Eleanor Roosevelt, et de donner plus d'importance aux travaux productifs de l'assistance technique et aux réformes institutionnelles. L'élection des membres du Conseil par un vote des deux tiers de l'Assemblée générale permettrait d'éliminer certains des principaux saboteurs actuels. Les recommandations des comités chargés du suivi des traités, comme le Comité des droits de l'homme dont l'auteur du présent article est membre, pourraient servir de base à l'établissement d'un contexte plus neutre pour l'évaluation des pays. Le Haut Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme joue un rôle clé dans l'établissement de l'agenda des droits de l'homme et ses capacités pourraient être considérablement accrues s'il disposait d'un appui budgétaire plus important. Le Comité des droits de l'homme ne devrait peut-être pas siéger à longueur d'année, vu les difficultés qu'ont les capitales à y envoyer des délégations de haut niveau pour des périodes si longues, mais cela vaut certainement la peine de recommencer lorsque le caractère d'une organisation est tombé aussi bas.

Forum pour la démocratie

On peut aussi se demander pourquoi une organisation universelle telle que les Nations unies se trouve ramenée à n'être qu'un assemblage de régionalismes. Trop souvent, les décisions prises et les élections organisées s'expliquent par la pratique du donnant-donnant politique au sein de forums régionaux. Les Nations unies encouragent ce système en promettant des nominations et des postes sur une base régionale. C'est un atavisme bizarre. Le fait que le Commonwealth britannique existe toujours partout dans le monde et que d'autres États partagent une même langue et une même culture quelle que soit leur implantation régionale montre bien qu'il existe d'autres manières d'organiser le monde.

On peut se demander si le rôle de la démocratie et du gouvernement constitutionnel ne pourrait pas être un principe organisateur suffisamment puissant au sein des Nations unies. Les valeurs que partagent les démocraties devraient rappeler aux membres du Forum pour la démocratie qu'ils ont des obligations spécifiques quant à la manière dont ils utilisent leur pouvoir politique dans le cadre international. Les Nations unies doivent trouver un équilibre entre les vertus de l'inclusion et la fidélité à ses valeurs sous-jacentes.

Entre-temps, tant que les groupements régionaux resteront le centre des candidatures et des réunions, tous les États, y compris Israël, devraient pouvoir se joindre à un groupe. Le Groupe des États d'Europe occidentale et autres États doit assumer une responsabilité précise dans ce domaine et les membres de l'Union européenne ont trop souvent utilisé l'excuse de l'élargissement de l'Union ou ses inquiétudes sur l'assistance structurelle pour bloquer cette mesure équitable.

Transparence et responsabilité

Pour retrouver leur idéalisme, les Nations unies doivent se transformer dans un troisième domaine, celui de la transparence et de la responsabilité. Dans les démocraties, les représentants élus aiment savoir comment les fonds des contribuables sont dépensés. Les sommes versées aux Nations unies - dans le cadre des budgets ordinaires fixés par l'Assemblée générale ou dans celui des contributions volontaires aux agences responsables de l'aide aux réfugiés, du développement ou de la santé des enfants - n'échappent pas à cette règle. Les Nations unies doivent apprendre à vivre avec les législatures modernes, en rendant leurs opérations aussi transparentes et responsables que possible. Le budget global des Nations unies est fixé par l'Assemblée générale mais l'affectation des dépenses spécifiques relève de la Cinquième Commission et d'un obscur « Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires ». Le législateur curieux de savoir si telle mission de maintien de la paix est adéquate découvre rapidement que ni le Secrétaire général ni le chef de la mission ne sont en mesure de procéder à la moindre réallocation des ressources. Trop souvent, les Nations unies sont tentées de défléchir les questions légitimes des États qui paient leurs factures et de tirer le fil de la démocratie en s'adressant à des parterres d'ambassadeurs. Le « déficit de démocratie » qui afflige l'Union européenne n'est pas une maladie dont les Nations unies peuvent se dire immunisées.

De même, la reconstitution du soutien financier national pour les Nations unies dépend de leur responsabilité financière et de la bonne utilisation des fonds. Il est décevant de voir qu'il n'existe toujours pas de mécanisme permettant de garantir l'utilisation appropriée des fonds dans le cadre du budget ordinaire de maintien de la paix. Souvent, les Nations unies doivent dépenser les fonds rapidement, dans des endroits isolés, pour faire face à des cas d'urgence et les audits en temps réel sont difficiles à mener. La création d'une Inspection générale est une des manières d'arriver à la responsabilisation dans les bureaucraties modernes. Le Bureau des services de contrôle interne (BSCI) sert de substitut d'un service de l'inspection générale, mais même ce bureau est handicapé par la réticence de l'Assemblée générale à affecter plus de 10 enquêteurs pour suivre les 11 milliards de dollars de financement du budget ordinaire et des contributions volontaires. Le BSCI doit disposer d'un personnel beaucoup plus nombreux, doté d'une formation professionnelle aux techniques de l'audit et de l'enquête et ayant juridiction sur toutes les agences spécialisées financées par les Nations unies et sur toutes les missions de maintien de la paix. Les rapports de l'Inspection générale devraient être mis à la disposition de tous les États membres légitimement intéressés plutôt que de disparaître sans suivi dans la paperasserie administrative. Cela protégerait aussi le Secrétaire général des pressions indues exercées par les États et leurs protégés. Les fonctions d'audit et d'enquête doivent jouir de l'indépendance professionnelle qui les protégera des tempêtes qui peuvent s'élever au sein de l'Assemblée générale, du Conseil économique et social et même au 38e étage.

Le scandale du programme Pétrole contre nourriture montre bien l'importance de normes raisonnables de transparence financière et de la prévention des conflits d'intérêt entre les prestataires de programmes et le personnel du Secrétariat. Les programmes et les fonctions établis dans certaines des résolutions les plus ambitieuses du Conseil de sécurité vont bien au-delà des capacités de supervision des membres du Conseil. Une commission d'enquête extraordinaire présidée par Paul Volker, ex-président de l'US Federal Reserve Board (la Réserve fédérale des États-Unis), s'est penchée sur certaines opérations du gigantesque programme Pétrole contre nourriture.

La commission a sonné l'alarme au sujet de la mauvaise gestion de ce programme qui brasse des milliards de dollars, y compris des cas de corruption de certains membres du personnel de l'ONU. Mais tel un avertissement de la 25e heure, le tocsin que fait sonner le rapport Volker rend suspectes toutes les activités antérieures, effectuées du temps où personne ne regardait. Le rapport montre qu'il doit exister une capacité d'audit en dehors du Secrétariat, dotée de la compétence voulue pour référer certaines affaires au pénal. Le travail des Nations unies est trop important et leurs ressources trop rares pour les laisser être sapés par une atmosphère de népotisme et les cadeaux aux copains.

Réparer le système du personnel

Le système du personnel des Nations unies est très mal en point et cela, aussi, entrave le bon fonctionnement des programmes et toute l'organisation. Les Nations unies ont vu passer bien des administrateurs déterminés à réformer le système et qui ont dû jeter l'éponge devant les difficultés de changer les restrictions imposées sur le personnel par l'Assemblée générale. Ce ne sont pas seulement les emplois qui sont en jeu, c'est la quête des meilleurs - c'est de trouver les personnes qui attachent de l'importance à la mission des Nations unies, pas aux accessoires de rémunération, qui sont prêtes à rester au travail après 17 heures et qui adaptent les procédures à la nature de la mission. À l'heure actuelle, les Nations unies fonctionnent dans le cadre de contrats permanents mais les règlements empêchent les candidats de se présenter aux concours d'entrée sauf si leur nationalité est « sous-représentée » dans un domaine particulier. L'âge limite est de 32 ans : un diplômé extrêmement brillant peut donc se trouver exclu par le règlement. Le système même des contrats permanents pose problème car il empêche l'Organisation d'engager du personnel nouveau avec des compétences nouvelles. L'âge de la retraite obligatoire est fixé à 62 ans et comme l'a dit un ancien responsable du personnel dans un commentaire acerbe : « comment s'en débarrasserait-on autrement ? »

Les Nations unies devraient être en mesure de recruter des professionnels du secteur privé et des affaires en milieu de carrière, capables d'introduire des pratiques et des perspectives à jour dans l'Organisation. En outre, le Secrétaire général doit avoir l'autorité voulue de réaffecter le personnel dans les programmes les plus urgents plutôt que de le conserver dans des postes pléthoriques. Les chefs de mission doivent aussi disposer d'une certaine latitude au plan du recrutement de leur personnel clé et être tenus responsables des résultats, plutôt que de se voir attribuer du personnel au hasard. Et enfin, et ce n'est pas là la moindre des choses, les Nations unies doivent utiliser de manière appropriée les compétences professionnelles des femmes et éliminer une fois pour toutes un cadre de travail notoire pour ses problèmes de harcèlement sexuel, d'inégalité dans les affectations et de faillite de chercher des candidates qualifiées pour les postes de direction.

La Commission du renforcement de la paix

Un autre problème institutionnel qu'il importe de corriger est celui des transitions après conflit. Deux organes efficaces des Nations unies - le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et le Programme alimentaire mondial - sont capables d'envoyer des secours d'urgence après une catastrophe ou un conflit. Le Programme des Nations unies pour le développement peut aider à établir des plans économiques à long terme. Mais il n'existe aucun organisme capable de remplir le vide entre les urgences et le long terme. L'idée d'une Commission du renforcement de la paix a été avancée : elle coordonnerait l'aide et rationaliserait les contributions des ONG et des pays donateurs. Ses postes de direction pourraient constituer de bonnes incitations pour les contributions nationales. Sa création doit cependant être envisagée avec prudence : il faut en effet éviter qu'une telle Commission ne devienne une autre agence de coordination des coordinateurs - une des nombreuses agences des Nations unies plus intéressées à garder la marque qu'à obtenir des résultats.

C'est l'efficacité des Nations unies au niveau local plutôt que les colloques à New York qui importent aux personnes dans le besoin. Certaines des contributions les plus notables des Nations unies ont été faites sur le terrain, dans les cas de catastrophe humanitaire, par l'intermédiaire des agences de secours telles que l'UNICEF, le Programme alimentaire mondial, l'Organisation mondiale de la santé et le Haut Commissariat pour les réfugiés. Dans les conflits en cours, le Secrétaire général a nommé des « représentants spéciaux » de marque provenant de divers pays, tels que le diplomate algérien Lakhdar Brahimi et le diplomate péruvien Alvaro de Soto, qui jouent des rôles clés dans l'élaboration d'accords de paix dans les régions en conflit. La Commission du renforcement de la paix pourrait compléter leurs travaux.

L'élargissement du Conseil de sécurité

La structure du Conseil de sécurité restera probablement un sujet de débat éternel entre les pays qui cherchent à acquérir une plus grande importance politique. Mais il ne faut pas que cette question devienne le sine qua non de la réforme des Nations unies. L'expansion du Conseil de sécurité soulève un certain nombre de problèmes : par exemple, un Conseil de sécurité élargi prendra plus de temps à arriver à des décisions, avec des débats se prolongeant tard dans la nuit. Les querelles intra-régionales sur l'attribution des sièges permanents pourraient facilement constituer un élément perturbateur de la politique onusienne et détourner l'attention des vraies crises.

De plus, l'élargissement peut modifier le genre de décisions qui peuvent être prises par le Conseil. Certains États qui cherchent à entrer dans le Conseil sont contre l'utilisation de la force armée dans quelque circonstance que ce soit alors que d'autres s'opposent à toute intervention dans les conflits internes, au motif de la souveraineté nationale. Sans mandat, l'Organisation ne peut pas envoyer de forces du maintien de la paix et les pays voteront en fonction de leurs intérêts nationaux.

Le rafistolage de la structure du Conseil de sécurité risque d'être victime du principe des « conséquences imprévues » et à terme d'affaiblir la capacité d'action des Nations unies. Les États démocratiques en mesure de prendre par eux-mêmes des mesures efficaces dans des cas d'urgence pratique ou morale, pourront être moins enclins de saisir un Conseil de sécurité handicapé par l'indécision ou des points de vue contradictoires. Paradoxalement, l'expansion du Conseil de sécurité pourrait affaiblir l'efficacité des actions multilatérales et doit donc être examinée de très près.

Pour résumer

L'amélioration des opérations des Nations unies peut bénéficier du fait que les grands dossiers qui touchent l'Organisation sont fortement médiatisés. Les années 90 ont montré les conséquences tragiques de l'inefficacité des opérations de maintien de la paix. Les attaques terroristes à New York, Washington, Madrid, Bali, Beslan, Istanbul et Londres, montrent l'importance du contrôle de la dissémination des armes de destruction massive. La vision atterrante de la pauvreté dans le monde et le lien entre la bonne gouvernance et la croissance économique rendent évident le rôle central de la protection des droits de l'homme et de la démocratie. La controverse qui entoure le programme Pétrole contre nourriture montre qu'il faut mettre en place des normes fiduciaires élevées pour préserver la confiance et le soutien.

Mais les organisations multilatérales, comme les autres groupes sociaux, existent dans un environnement concurrentiel. Comme tous les autres sexagénaires, les Nations unies doivent garder la forme et surveiller leur régime afin de rester primus inter pares.