A IMPORTÂNCIA DA INDEPENDÊNCIA DO JUDICIÁRIO
Sandra Day O'Connor
Ministra da Suprema Corte dos
Estados Unidos perante o
Fórum Árabe sobre o Judiciário, Manama, Bahrein
15 de setembro de 2003
ALEXANDER HAMILTON, um dos formuladores da Constituição dos Estados Unidos, defendeu no The Federalist, no 78, o papel do Judiciário na estrutura constitucional, enfatizando que "'não há liberdade se o Judiciário não estiver separado dos poderes Legislativo e Executivo.'" ...[A] liberdade nada tem a temer de um Judiciário independente, mas terá tudo a temer de sua união a qualquer dos outros departamentos". A percepção de Hamilton transcende toda e qualquer diferença entre os sistemas judiciários das nações. Pois, só com independência é possível garantir ao povo a realidade e a aparência de cumprimento zeloso do Estado de Direito. Como escreveu o ex-presidente dos EUA Woodrow Wilson, o governo "cumpre ou não suas promessas em seus tribunais. Para os indivíduos, porém, a luta por um governo constitucional é de fato uma luta não somente por leis justas, mas também por tribunais inteligentes, independentes e imparciais". Consideremos a importância da independência para o funcionamento eficiente do Poder Judiciário.
O princípio segundo o qual um Judiciário independente é essencial à administração adequada da justiça está profundamente arraigado nas instituições jurídicas árabes. Praticamente todas as constituições árabes asseguram a independência do Judiciário. Por exemplo, a Constituição do Reino do Bahrein estabelece em seu artigo 104 que "a honra do Judiciário, assim como a probidade e a imparcialidade dos juízes, é a base do governo e a garantia de direitos e liberdades. Nenhuma autoridade deve prevalecer sobre a sentença de um juiz, e sob nenhuma circunstância o curso da justiça deve sofrer interferência. A lei assegura a independência do Judiciário..." De acordo com o artigo 65 da Constituição egípcia: "a independência e a imunidade do Judiciário são duas garantias básicas para proteger os direitos e as liberdades". A Constituição da Jordânia, no artigo 97, proclama que "os juízes são independentes e, no exercício da função jurídica, não se submetem a nenhuma outra autoridade a não ser a da lei".
Vemos esses mesmos belos conceitos incorporados aos seis Princípios de Conduta Jurídica de Bangalore, desenvolvidos sob os auspícios das Nações Unidas para fomentar projetos de fortalecimento da integridade judiciária. O primeiro princípio reza que "a independência do Judiciário é um pré-requisito para o Estado de Direito e uma garantia fundamental de julgamento justo. O juiz, portanto, deve defender a independência do Judiciário e dela ser um exemplo, tanto em seus aspectos individuais quanto institucionais". A Declaração do Cairo sobre a Independência do Judiciário, elaborada na Segunda Conferência Árabe sobre Justiça em fevereiro de 2003, afirma que "um Judiciário independente é o principal alicerce para a sustentação das liberdades civis, dos direitos humanos, dos processos de desenvolvimento de grande alcance, das reformas dos sistemas de comércio e investimento, da cooperação econômica regional e internacional e da construção de instituições democráticas".
Esse é o mesmo princípio que serve de base à posição do Poder Judiciário nos Estados Unidos. Os fundadores do país reconheceram que para o funcionamento eficiente do Judiciário é essencial que ele jamais se sujeite à dominação dos outros poderes. Para alcançar essa meta, a Constituição dos Estados Unidos estabeleceu um Judiciário Federal independente, separando a função de fazer as leis (pertinente ao Legislativo) da função de aplicar as leis (de competência do Judiciário). Essa separação entre os poderes Legislativo e Judiciário mostrou-se fundamental para a manutenção do Estado de Direito. Quando os papéis de legislador e de juiz são desempenhados por diferentes atores dos distintos poderes, reduz-se grandemente o perigo de arbitrariedade do Estado. A separação entre o poder de fazer as leis e o de interpretá-las e aplicá-las fortalece o próprio fundamento do Estado de Direito - de que as controvérsias são julgadas com base em normas previamente estabelecidas.
Um Judiciário independente requer tanto a independência de cada juiz no exercício de suas funções quanto a do Judiciário como um todo, e que sua esfera de autoridade esteja protegida contra a influência, aberta ou insidiosa, de atores dos demais poderes. Nos termos dos Princípios de Bangalore, a independência do Judiciário contém "aspectos individuais e institucionais".
Abordando primeiro a independência dos juízes individualmente, dois caminhos se abrem para garantir essa independência: primeiro, os juízes devem ser protegidos contra a ameaça de retaliações para que suas decisões não sejam orientadas pelo medo. Segundo, o método de seleção dos juízes e os princípios éticos que lhes são impostos devem ser elaborados de forma a minimizar o risco de corrupção e influência externa.
Nos Estados Unidos, a proteção contra retaliações é obtida principalmente pela forma como os cargos e os salários dos juízes são mantidos fora do alcance de forças externas. A Constituição dos EUA dispõe que os juízes federais conservarão seu cargo "enquanto bem servirem". Isso é entendido como em caráter vitalício a não ser em casos graves de conduta imprópria. A Constituição dispõe ainda que os salários dos magistrados federais não poderão ser reduzidos durante a permanência no cargo. Esse conjunto de disposições garante que os juízes não hesitarão em aplicar a lei de acordo com a sua consciência. A segurança de cargos e salários dá aos juízes liberdade para decidir de acordo com o melhor de sua capacidade jurídica aplicando a lei de forma justa e imparcial frente às partes em questão. O Reino do Bahrein adotou tratamento semelhante para garantir cargo vitalício aos membros da nova Corte Constitucional, determinando no artigo 106 da Constituição que os membros da Corte "não são passíveis de demissão" pelo período em que estiverem prestando serviço.
É preciso também adotar medidas para assegurar que os juízes exerçam seus poderes de forma imparcial e que consigam se manter acima de seus interesses pessoais ou de influências externas. Os magistrados não podem ser influenciados por preconceitos a favor ou contra determinados litigantes ou ter interesse pessoal no resultado de um caso em particular. Os juízes jamais terão o respeito e a confiança dos cidadãos se cederem à corrupção. Sempre que um juiz tomar uma decisão visando ganhos pessoais, receber favores ou atender a preferências pessoais, essa atitude denegrirá o Estado de Direito. A seleção de juízes e os princípios éticos que orientam sua conduta precisam ser administrados considerando antes de tudo essas preocupações.
A seleção de magistrados em função do mérito é, naturalmente, o elemento-chave para garantir a imparcialidade de suas ações. Quaisquer outros critérios que motivem um ator político a indicar um juiz (ou eleitores a escolherem um juiz) podem ser justamente aqueles que impedirão o juiz de se pronunciar de forma justa e não tendenciosa. Ao reconhecer que esses propósitos são alcançados selecionando a partir do maior número possível de candidatos qualificados, a Declaração de Beirute da Primeira Conferência Árabe sobre Justiça recomenda que "a eleição de juízes deve ser livre de discriminação baseada em raça, cor, sexo, fé, idioma, nacionalidade, status social, nascimento, propriedade, filiação política, ou qualquer outro critério. O processo de seleção de juízes deve observar em especial o princípio da igualdade de oportunidades, a fim de garantir a avaliação objetiva de todos os candidatos". Além disso, a Declaração adverte que "é proibida qualquer discriminação entre homens e mulheres no que se refere à capacidade de assumir responsabilidade jurídica". O cumprimento dessas recomendações atenderá não apenas a necessidade de seleção dos candidatos em função do mérito, mas também permitirá o equilíbrio evitando qualquer viés institucional caso o Judiciário fosse totalmente homogêneo.
A fidelidade aos princípios de independência do Judiciário não ocorre sem dificuldades. Um fator especialmente problemático, quando da indicação de um juiz, decorre da tensão que surge entre a independência de pressões políticas e a independência da pecha de favorecimento a interesses pessoais. Proteger-se contra a influência de outros poderes do Estado, e mesmo de outros órgãos do Judiciário, por meio da vitaliciedade do cargo e da segurança salarial acarreta um alto grau de proteção e garantia de correção. Certamente, se um juiz não atender aos padrões de independência exigidos - por exemplo, se aceitar suborno - a demissão será justificada. Mas na ausência de tais ações a punição fica difícil.
Nos Estados Unidos, a manutenção de um Poder Judiciário justo e independente tem sido alcançada com notável sucesso por meio da auto-administração das normas éticas. Nas palavras do ex-presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos, Harlan Stone, "o único controle sobre nosso exercício de poder é nossa própria auto-disciplina". Todos os Estados do país e o Judiciário Federal possuem um código de conduta que promove a fidelidade às normas éticas mais elevadas. A primeira regra do Código de Conduta para os juízes federais exorta-os a "defender a integridade e a independência do Judiciário". Como explica o Código de Conduta, "um Judiciário honrado e independente é indispensável para o exercício da justiça em nossa sociedade".
Além de estabelecer restrições tangíveis à conduta dos juízes, como proibi-los de julgar um caso em que tenham interesse pessoal, o Código de Conduta reconhece a importância da imagem do Judiciário. A percepção de corrupção, viés, ou qualquer outro aspecto não-ético pode ser quase tão prejudicial à confiança da sociedade em seu sistema judiciário e ao respeito que nutrem pelo Estado de Direito quanto a realidade desses fatos. Se quisermos manter a confiança da sociedade no Poder Judiciário, os juízes não apenas devem evitar impropriedades como também a aparência de impropriedade. Para tanto, o Código de Conduta recomenda aos magistrados federais evitar comportamentos que passem a idéia de que a capacidade do juiz para desempenhar suas responsabilidades jurídicas com integridade, imparcialidade e competência esteja comprometida. Ao insistir que os juízes estabeleçam, mantenham e pratiquem os mais elevados padrões de conduta, os códigos de ética jurídica são elaborados para garantir imparcialidade e audiências justas em todos os casos.
A Declaração do Cairo conclama os governos da região árabe a "adotar um código de ética profissional consistente com a nobre missão do Judiciário". Uma maneira simples e atraente para isso é a adoção dos Princípios de Bangalore, que compõem um conjunto de normas éticas altamente respeitadas. Eles estão organizados em torno de seis valores principais: independência, imparcialidade, integridade, propriedade, igualdade e competência. Instruções concretas e detalhadas dão conteúdo prático a cada valor. Acredito que, onde quer que sejam adotados, os Princípios desempenharão um papel eficaz, assim como ocorre com os diversos Códigos de Conduta nos Estados Unidos.
Até agora venho discutindo os mecanismos que garantem aos juízes individualmente condições para desenvolver seu trabalho livres de influência externa. Mas um Judiciário independente também requer proteção contra influências mais sistêmicas da parte dos outros poderes. Um aspecto fundamental dessa independência institucional assegura que o Judiciário receba verbas adequadas. Assim como a proteção salarial é necessária para a independência dos juízes, questões sobre financiamento geral podem influenciar o trabalho do Judiciário como um todo. A Declaração de Beirute recomenda que "o Estado deve garantir um orçamento independente para o Judiciário, englobando todos os seus órgãos e instituições. Esse orçamento deve ser incluído como um item no orçamento do Estado e deve ser definido segundo o parecer dos mais altos conselhos jurídicos dos órgãos do Judiciário". A Declaração do Cairo conclamou os governos "a garantir a independência financeira do Poder Judiciário". Assegurar financiamento adequado e incondicional, conforme recomenda a Declaração, é uma medida fundamental para proteger o Judiciário de influências indevidas.
Uma questão mais complexa é a interação entre os funcionários do Executivo e os do Judiciário. Mencionei anteriormente a tensão existente entre, de um lado, a independência com relação a outros atores do Estado, e de outro, a garantia de que os juízes não comprometerão sua própria independência capitulando ante a preferências pessoais ou à corrupção. Nos Estados Unidos damos mais atenção à primeira preocupação, e deixamos a última principalmente a cargo dos princípios éticos de auto-regulação do Judiciário. Circunstâncias diferentes podem, evidentemente, exigir que o equilíbrio entre os dois seja resolvido em outra instância. No entanto, é sempre preciso tomar o máximo de cuidado para garantir que a independência do Judiciário não seja comprometida por ações adotadas à guisa de disciplinar juízes perniciosos.
A independência do Judiciário não é um fim em si mesmo, mas um meio para atingir um fim. Ela é a essência do Estado de Direito, dando ao conjunto dos cidadãos a convicção de que as leis serão aplicadas com justiça e igualdade. Em nenhum outro local esse interesse é exposto tão veementemente quanto na proteção jurídica aos direitos humanos. A independência do Judiciário permite que os juízes tomem decisões impopulares. Os juízes federais dos Estados Unidos foram às vezes chamados a defender com firmeza posições contrárias à vontade da maioria. Por exemplo, a decisão da Suprema Corte no caso Brown v. Board of Education em 1954, que declarou a existência de instituições educacionais separadas para raças diferentes como sendo inerentemente desigual, provocou uma avalanche de críticas na maior parte do país. A decisão, porém, foi um momento crucial no reconhecimento dos direitos civis e políticos nos Estados Unidos.
A independência do Judiciário também permite aos juízes tomar decisões que podem contrariar os interesses dos outros poderes. Presidentes, ministros e legisladores por vezes se apressam a encontrar soluções que atendam às necessidades do momento. Um Judiciário independente tem posição privilegiada para refletir sobre o impacto de tais soluções sobre os direitos e as liberdades, e deve agir para garantir que esses valores não sejam subvertidos. A independência é o manancial da coragem necessária para atender a essa função do Estado de Direito.
Cada país estampará seu próprio selo característico ao sistema jurídico que criar, mas alguns princípios transcendem as diferenças nacionais. A importância de um Judiciário forte e independente é um deles. Mas, ao passo que é bastante fácil concordar que a independência do Judiciário é essencial para sustentar o Estado de Direito, muito mais desafiadora é a tarefa de pôr em prática esses preceitos.
Sandra Day O'Connor foi indicada para a Suprema Corte dos Estados Unidos pelo presidente Ronald Reagan e assumiu sua cadeira em 25 de setembro de 1981.