СОЗДАНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ КОНСТИТУЦИИ: ОПЫТ ЮАР
Вивьен Харт
Подготовка конституции в ЮАР была одной из первых подлинно общенациональных инициатив, в которой участвовали все слои разделенного общества. Автор уделяет особое внимание методам и процедурам, посредством которых поощрялось участие, и срокам достижения согласия по новой конституции. Эта статья представляет собой выдержку из опубликованного Институтом мира США специального доклада "Создание демократической конституции".
РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ в Африке и в других регионах экспериментируют с новыми формами участия населения, пытаясь развивать открытый процесс, который вверяет инициативу в руки граждан и создает конституционный диалог. Во многих случаях вместо того, чтобы действовать в рамках существующих процедур и прецедентов, эти страны начинают все с начала.
Например, общепризнано, что Конституция ЮАР 1996 года представляет собой образцовый текст конституции. Ее написание и принятие стали одним из ключевых элементов успешного перехода от угнетения при апартеиде к демократическому обществу. Нижеследующие особенности конституционного процесса в ЮАР иллюстрируют условия и проблемы создания демократической конституции, а также содержат контекст для общей оценки этого процесса.
 |
|
Президент ЮАР Нельсон Мандела (в центре) вместе с двумя своими заместителями Табо Мбеки (слева) и Ф.У. Де Клерком (справа) празднуют принятие новой конституции 8 мая 1996 года.
|
СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЦЕДУР
В целом для выработки окончательного варианта Конституции потребовалось семь лет - с 1989 по 1996 годы. С момента первой встречи лидера Африканского национального конгресса Нельсона Манделы с премьер-министром У. Ботой в 1989 году до достижения соглашения о временной Конституции и проведения первых нерасовых выборов в 1994 году прошло почти пять лет. В течение этих лет процессу не раз угрожали вспышки насилия.
На одном из ключевых этапов - с 1990 по 1994 год - на приватных и публичных встречах между бывшими противниками были достигнуты договоренности. Они включали в себя договоренность о проведении переговоров по конституционным согласованиям, длительные обсуждения надлежащей формы процесса создания конституции, соглашения 1993 года о процедурах и, в конечном счете, соглашение о промежуточной конституции, включая обязательные принципы и процедуры заключительного этапа процесса конституционного нормотворчества.
В апреле 1994 года были проведены первые нерасовые выборы в парламент, явка избирателей на которых составила примерно 86%. В следующем месяце новый парламент провел свое первое заседание в качестве Конституционного собрания.
В середине 1990-х годов конституционный процесс в ЮАР вылился в полномасштабную демонстрацию участия населения в процессе подготовки конституции. До того времени общественность не играла прямой роли в конституционном нормотворчестве. Теперь же ее избранные представители в Конституционном собрании стали просвещать население и приглашать его выражать свои взгляды. Просветительская деятельность включала в себя развернутую в СМИ кампанию с использованием газет, радио и телевидения, рекламных щитов и бортов автобусов, собственную газету Конституционного собрания с тиражом 160 тыс. экземпляров, мультфильмы, веб-сайт, а также собрания общественности. Все эти инициативы, вместе взятые, охватили примерно 73% населения. За период с 1994 по 1996 год Конституционное собрание получило два миллиона рекомендаций и пожеланий от граждан, правозащитных групп, профессиональных объединений и других заинтересованных лиц и организаций.
На заключительном этапе комитеты Конституционного собрания разработали проект новой Конституции в соответствии с параметрами промежуточной Конституции 1994 года. В ноябре 1995 года был опубликован первый рабочий проект, при этом было намечено для доработки 68 вопросов. На следующий год был разработан пересмотренный вариант проекта, а в мае 1996 года - окончательный. В период с июля по сентябрь 1996 года Конституционный суд рассмотрел текст, после чего суд вернул текст Конституционному собранию для поправок, которые были внесены в октябре. В ноябре Конституционный суд окончательно утвердил проект, а в декабре Конституция была подписана Президентом Манделой и вступила в действие.
УСТАНОВЛЕНИЕ ДИАЛОГА И УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ
Конституционный процесс в ЮАР потребовал определенного времени. Он велся поэтапно. Он использовал промежуточную конституцию, что позволило продолжить диалог о переходных процессах. Граждане были приглашены участвовать в этом процессе в строго определенный момент времени, а не на всем его протяжении, а затем на содействие серьезному диалогу были "брошены" творческий потенциал и необходимые ресурсы. Уверенность в том, что конечный результат будет соответствовать демократическим принципам 1994 года, обеспечивалась продолжающимся диалогом в период между утверждением судом и принятия документа парламентом. Группы населения, включая женщин и местных лидеров, которых население традиционно считало властью, обрели право голоса, доступа к процессу и возможности учета их интересов. Важно было и то, что в ЮАР уже существовало гражданское общество, которое можно было использовать в качестве "противовеса" укрепившемуся расовому и партийному размежеванию. Другими важными факторами, которые обеспечивали этот официальный процесс, были терпение, особенно перед лицом насилия, готовность всех заинтересованных сторон предпринять ряд смелых шагов, а также сочетание проводившихся при закрытых дверях переговоров по некоторым из наиболее трудных вопросов с беспрецедентным участием в обсуждениях общественности.
Лишь значительные затраты времени и ресурсов позволяют сделать возможным подлинное общественное участие. Даже если принять за отправную точку для ЮАР момент достижения в 1991 году соглашения о проведении переговоров о конституционном процессе, на написание конституции в этом весьма успешном случае ушло как минимум пять лет. Многие считают, что конституционный процесс начался, по меньшей мере, на два года раньше - с того момента, как лидеры начали искать решение проблемы расового раскола. Несомненно, частью этого процесса стало создание достаточного уровня доверия между элитой и широкой общественностью, что совершенно необходимо для ведения диалога о конституции.
Способы участия населения значительно разнятся - не существует единой модели, подходящей для всех стран. В ЮАР был избран парламент, который действовал в качестве Конституционного собрания. В ЮАР с помощью различных каналов изучалось общественное мнение, изобретательно использовались СМИ и разрабатывались материалы для того, чтобы сделать обсуждение конституционных вопросов доступным на многих языках.
Но участие общественности в конституционном процессе в ЮАР и других странах на всех его этапах не было одинаковым. Хотя жители ЮАР могли следить за ходом публичных переговоров вплоть до 1994 года, некоторые абсолютно тупиковые ситуации, возникающие во время этого процесса, урегулировались на закрытых заседаниях. Широкая общественность была впервые приглашена принять участие в выборах 1994 года - это наиболее обычная форма участия. Но для ЮАР, где большинство населения прежде было лишено возможности голосовать по расовому признаку, это было важным шагом. В выборах приняло участие около 86% населения. Число избирателей, а также поток рекомендаций и пожеланий, поступивших в Конституционное собрание, подтверждают, что общественность будет участвовать в дискуссиях в том случае, если сочтет важными вынесенные на обсуждение вопросы и итоги обсуждений.
Вивьен Харт – профессор университета Сассекс. До этого занимала пост директора созданного при этом университете Центра по исследованию конституционализма и национальной самобытности - международной исследовательской сети, объединяющей ученых и активистов из Великобритании, Европы, США, Канады, ЮАР, Шри-Ланки и Фиджи. В ноябре 2003 года вышла в свет ее книга, "Женщины-творцы конституции" , под редакцией Александры Добровольской. В 2002-2003 годах Харт работала старшим научным сотрудником в рамках Программы Дженнингса Рэндольфа по изучению проблем мира при Институте мира США.
Мнения, выраженные в этой статье, принадлежат ее автору и не обязательно отражают взгляды или политику правительства США.