La nomination de juges à la Cour suprême fait intervenir nombre de facteurs juridiques, politiques et personnels. Un juriste expose divers éléments qui ont guidé les présidents des États-Unis dans leur choix de candidats à la Haute cour et le Sénat lors de la confirmation ou du rejet des candidats. Malgré les efforts du président et du Sénat visant à mettre en place des magistrats qui partagent leurs opinions politiques, les membres de la Cour suprême ont toujours fait preuve d'indépendance à l'égard des autres pouvoirs gouvernementaux et les Américains ne souhaitent pas autre chose.

Robert Barker est professeur de droit à la Faculté de droit de l'université Duquesne à Pittsburgh (Pennsylvanie). Il a présidé pendant 12 ans le Comité sur le droit constitutionnel du Barreau interaméricain ; en tant que boursier Fulbright, il a enseigné le droit constitutionnel à l'université de Buenos Aires (Argentine). Il est l'auteur de « La Constitución de los Estados Unidos y su dinámica actual », qui doit paraître en 2005.

En 1791, la Cour suprême des États-Unis ayant été établie depuis moins de deux ans, l'un de ses premiers membres, John Rutledge, a donné sa démission pour devenir juge en chef de la Caroline du Sud, son État d'origine. Quatre ans après, le premier juge en chef de la Cour suprême des États-Unis, John Jay, a démissionné pour devenir gouverneur de l'État de New York d'où il était originaire. En 1800, lorsque le président John Adams a demandé à John Jay de reprendre son poste et a présenté sa candidature, celui-ci a refusé en notant que la Cour suprême manquait « d'énergie, de poids et de dignité ». En fait, au cours de la première décennie d'existence du tribunal (1790-1800), cinq de ses 12 premiers magistrats en ont démissionné et trois autres dont la nomination avait été proposée (y inclus John Jay en 1800) ont refusé soit le poste qui leur était proposé à la Cour suprême, soit la promotion au poste de juge en chef (président de la Cour). Si ces démissions et refus étaient motivés par des raisons personnelles dans un ou deux cas, pour la plupart ils reflétaient l'opinion générale de John Jay, à savoir le manque d'énergie, de poids et de dignité de la Cour suprême.

Cette opinion était toutefois appelée à évoluer rapidement à mesure que la Cour suprême allait affirmer son influence. La décision de 1803 de portée historique rendue dans l'affaire Marbury v. Madison, instituant la procédure « de révision judiciaire » (qui donne aux juges le pouvoir de refuser d'appliquer les lois qu'ils déterminent être contraires à la Constitution), et la remarquable aptitude de la Cour suprême des États-Unis, à partir de cette date, à préserver son indépendance des autres pouvoirs lui ont conféré un prestige et une autorité considérables dans les domaines du droit et de la politique.

Choisir les juges

En raison de l'importance de la Cour suprême elle-même, le processus de sélection des magistrats qui y siègent revêt lui aussi une importance notable. La section 1 de l'article III de la Constitution confie le pouvoir judiciaire du gouvernement national (ou « fédéral ») « à une Cour suprême et à telles cours inférieures que le Congrès pourra, le cas échéant, . . . établir » et prévoit que les juges de la Cour suprême (et des cours inférieures) conserveront leur charge à vie tant qu'ils auront une bonne conduite et qu'ils percevront un salaire qui ne sera pas diminué tant qu'ils resteront en fonction. La section 2 de l'article II accorde au président des États-Unis le pouvoir de proposer au Sénat la candidature de juges à la Cour suprême et, sur avis avec le consentement de ce dernier, de les nommer.

Alexander Hamilton, membre influent de la Convention de 1787, qui a rédigé la Constitution, a expliqué la sagesse du processus de nomination retenu dans le numéro 77 du « Federalist ».

De cette association entre le Sénat et le président à propos des nominations, il a été suggéré que dans certains cas elle aurait pour effet de donner au président une influence indue sur le Sénat et qu'elle aurait dans certains autres l'effet inverse, sans qu'il ait été apporté de preuve solide que l'une ou l'autre de ces suggestions fût fondée.

Depuis 1789, date de mise en application des procédures par le président George Washington, les présidents ont présenté un total de 148 candidatures à la Cour suprême. Six d'entre elles ont été refusées par les intéressés, 12 l'ont été par le Sénat, neuf ont été retirées par le président (généralement en raison de l'opposition sénatoriale) et cinq n'ont pas été prises en considération par le Sénat (et ont donc expiré). Au fil de l'histoire, donc, quatre candidats proposés par le président sur cinq ont été effectivement nommés à la Cour suprême.

Qui sont les personnes qui ont ainsi été proposées et acceptées et pourquoi environ 20 % des candidatures ont-elles été rejetées ? Chaque cas de nomination à la Cour suprême fait intervenir un ensemble sui generis de considérations juridiques, politiques et personnelles, mais il n'en reste pas moins que certaines généralisations sont possibles. En premier lieu, tous les candidats à la Cour suprême ont toujours été avocats. La Constitution ne l'exige pas, mais en toute logique, il est impératif que ceux dont les principales fonctions sont d'interpréter et d'appliquer la loi aient une formation juridique. En second lieu, ce sont généralement des alliés personnels du président, des membres en vue du parti politique de celui-ci ou des juristes qui épousent la position présidentielle sur les grandes questions juridiques d'actualité. C'est ainsi, par exemple, que Roger Brooke Taney, l'un des leaders de l'opposition à la création d'une Banque nationale des États-Unis à laquelle était également opposé le président Andrew Jackson, a été nommé juge en chef de la Cour suprême en 1836 ; de même, Abe Fortas, proche conseiller du président Lyndon Johnson, a été nommé à la Cour par Johnson en 1965.

Nombre des candidats ainsi proposés étaient des hommes politiques de premier plan : Salmon Chase, nommé juge en chef par Abraham Lincoln en 1863, était ancien gouverneur de l'Ohio ; Charles Evans Hughes, nommé par by William Howard Taft en 1910, était gouverneur de l'État de New York ; le premier juge nommé à la Cour suprême par Franklin Roosevelt (en 1937) était le sénateur Hugo Black de l'Alabama et Frank Murphy, autre candidat proposé plus tard par le même président, était ancien gouverneur du Michigan. Earl Warren était gouverneur de Californie quand Dwight Eisenhower l'a nommé juge en chef en 1954. Et, cas le plus célèbre, le président Warren Harding a nommé l'ancien président Taft au poste de président de la Cour suprême en 1921.

Certains présidents ont proposé la candidature de membres du parti opposé. C'est ainsi qu'en 1863 le président Lincoln, un républicain, a nommé à la Cour Stephen Field, un éminent démocrate. En 1940, le président Franklin Roosevelt a promu au poste de président de la Cour suprême Harlan Fiske Stone, un républicain. En 1945, le président Harry Truman, démocrate, a nommé le sénateur Harold Burton, républicain de l'Ohio et en 1956, trois semaines avant l'élection présidentielle, le président Eisenhower a proposé la candidature de William Brennan, un démocrate. Il est d'autres exemples de cet esprit « bipartisan », mais, toutes bipartisanes qu'elles soient, ces présentations de candidatures n'en sont pas moins politiques car elles sont calculées pour rallier un appui populaire ou congressionnel à leur auteur.

La pratique qui consistait à nommer des politiciens en vue à la Cour suprême a marqué un net fléchissement au cours du demi-siècle écoulé. Les derniers présidents ont eu tendance à proposer des hommes et des femmes qui étaient déjà des magistrats en fonctions. Des neuf juges siégeant actuellement à la Cour suprême, six (John Paul Stevens, Antonin Scalia, Anthony Kennedy, Clarence Thomas, Ruth Bader Ginsburg, et Stephen Breyer) étaient juges à des cours d'appel fédérales et deux (Sandra Day O'Connor et David Souter) juges à des cours d'appel nationales au moment de leur nomination. La renommée politique des candidats est aujourd'hui moins importante que la compatibilité de leur doctrine et de leurs principes avec ceux du président.

Confirmation par le Sénat

La Constitution ne définit pas de critères sur lesquels le Sénat doit se fonder pour approuver ou rejeter les candidats, chaque sénateur ayant ainsi toute latitude d'appliquer les normes qui lui conviennent pour ce faire. Le premier candidat à la Cour suprême rejeté par le Sénat a été John Rutledge en 1795. Il avait été l'un des premiers juges à la Cour suprême et avait démissionné en 1791. Quatre ans plus tard, quand le président George Washington a présenté sa candidature au poste de juge en chef, de nombreux sénateurs s'y sont opposés en raison des critiques virulentes émises par Rutledge en 1794 concernant un traité fortement controversé conclu entre les États-Unis et la Grande-Bretagne. D'autres candidatures ont été rejetées pour diverses raisons : celle d'Alexander Wolcott l'a été en 1811 du fait de la combinaison d'une opposition partisane et de doutes bipartisans sur ses capacités. En 1844 et 1845, le président John Tyler s'est efforcé à six reprises de pourvoir des postes vacants à la Cour suprême et s'est heurté cinq fois à des refus du Sénat. John Tyler, démocrate qui avait été élu vice-président (liste du parti Whig) et qui avait accédé à la présidence à la mort de William Henry Harrison, ne possédait pas une base suffisamment solide dans l'un ou l'autre parti pour obtenir une action favorable de la part des sénateurs. Plusieurs candidatures, telles celle d'Ebenezer Hoar en 1870 et de Wheeler Peckham en 1894, ont été rejetées en raison de leur opposition aux demandes de faveurs politiques qui leur a valu l'antagonisme de sénateurs influents. En 1930, le Sénat a rejeté la candidature de John Parker, présentée par le président Herbert Hoover, sur des accusations selon lesquelles le candidat aurait été opposé aux syndicats du travail. En 1969 et 1970, le Sénat a rejeté deux des candidats proposés par le président Richard Nixon en raison de critiques des qualités personnelles et des positions philosophiques des intéressés. Le rejet de Robert Bork, candidat du président Ronald Reagan en 1987, était fondé, tous les camps en conviennent, sur des considérations de principes judiciaires. En résumé, donc, le rejet des candidats à la Cour suprême proposés par le président est motivé par des raisons très diverses : partisanes, personnelles et idéologiques.

La Constitution ne précise pas le nombre de magistrats devant composer la Cour suprême, qui a toujours été déterminé en vertu d'une loi fédérale. À l'origine, le Congrès avait fixé le nombre de juges à six. Depuis, l'effectif de la Cour suprême a varié d'un maximum de dix juges à un minimum de cinq. Le nombre des magistrats a généralement été fondé sur des considérations tenant à l'efficacité judiciaire. Il est toutefois un cas notable où les mobiles ont été de nature politique. En 1866, le Congrès a décidé que le nombre de juges serait réduit, par attrition, de dix à sept, afin d'empêcher le président Andrew Johnson de présenter ses candidats à la Cour suprême. En 1869, une fois le mandat du président Johnson achevé, le nombre de juges a été porté à neuf et n'a pas changé depuis.

Indépendance du judiciaire

Si les conflits mentionnés ci-dessus illustrent les aspects politiques des nominations à la Cour suprême, deux autres phénomènes font apparaître des réalités plus profondes et plus importantes. Le premier de ceux-ci est que, quelles qu'aient été les circonstances de leur nomination, les juges à la Cour suprême ont toujours, une fois en fonctions, manifesté leur indépendance à l'égard des instances politiques du gouvernement, y compris à l'égard du président même qui les avait mis en place. C'est ainsi qu'en 1902, Oliver Wendell Holmes a été nommé à la Cour par le président Theodore Roosevelt. Moins de deux ans plus tard, dans une affaire antitrust d'une importance considérable pour le programme de Roosevelt, Holmes a voté contre le président. En 1952, quand la prise de contrôle des grandes aciéries du pays ordonnée par le président Truman a été contestée pour des motifs constitutionnels, la Cour suprême a décidé contre le président par un vote de 6 voix contre 3, et 2 des 4 juges nommés par Truman lui-même ont voté contre lui. Earl Warren, nommé président de la Cour suprême par le président Eisenhower, a pris si souvent le contre-pied de la position du président que celui-ci, à l'expiration de son mandat, a dit de sa nomination de Warren qu'elle était « la plus grosse imbécillité qu'il ait commise en tant que président ». En 1974, dans l'affaire United States v. Nixon, concernant le refus de la part du président Nixon, ayant invoqué le privilège de l'exécutif, de remettre au procureur spécial les enregistrements audio de la Maison-Blanche, trois des quatre juges nommés par Nixon ont voté contre lui et le quatrième s'est récusé.

Le deuxième phénomène d'une importance de tout premier plan, étroitement lié au premier, est que le peuple américain attend et exige que la Cour suprême soit indépendante des instances politiques du gouvernement. En 1805, la majorité jeffersonienne à la Chambre des représentants, souhaitant contrôler le pouvoir judiciaire fédéral (alors dominé par des juges de tendance fédéraliste), a demandé le limogeage de Samuel Chase, juge à la Cour suprême. Conformément à la Constitution, l'affaire fut portée devant le Sénat où les Jeffersoniens avaient une majorité de 25 contre 9, soit plus des deux tiers des voix requises pour prononcer le renvoi d'un fonctionnaire. Il y eut toutefois assez de Jeffersoniens qui votèrent en faveur de Chase et celui-ci fût acquitté. Aucun autre juge à la Cour suprême n'a jamais été limogé, et la controverse sur le cas de Samuel Chase constitue une preuve probante de l'importance supérieure attachée à l'indépendance du pouvoir judiciaire avant tout avantage partisan.

On peut également citer un exemple encore plus clair de ce phénomène, survenu dans les années 1930. De 1933 à 1936, la Cour suprême a déclarée inconstitutionnelles de nombreuses lois promulguées dans le cadre du « New Deal » du président Franklin Roosevelt, programme de relance de l'économie américaine durant la grande dépression. En 1936, Roosevelt a été réélu à une écrasante majorité, ses partisans remportant de même des victoires électorales et détenant une large majorité dans les deux chambres du Congrès. Peu après sa réélection Roosevelt annonça son intention de s'attaquer au problème de la Cour suprême et proposa l'adoption d'une législation qui lui permettrait de nommer jusqu'à six juges supplémentaires. La réaction populaire ainsi que celle du Congrès furent essentiellement hostiles à ce projet présidentiel et la législation ne fut pas adoptée. Le peuple et ses représentants, bien que favorables aux politiques économiques de Roosevelt, ont considéré que l'indépendance de la Cour suprême primait sur les divergences politiques de l'heure.

La compétence de la Cour suprême fait de nouveau l'objet de controverses aujourd'hui. Toutefois, les débats portent sur la question de savoir si une décision ou une autre de la Cour sont conformes à la Constitution. De tels débats sont sains, voire nécessaires, dans une société libre et démocratique. Mais pratiquement personne ne disconvient de l'importance de l'indépendance du judiciaire par rapport aux autres pouvoirs ; sur ce point, comme sur le bien-fondé de la méthode de choix des juges de la Cour suprême, les enseignements de l'histoire sont clairs et positifs.

L'ultime garantie de l'indépendance et de la fidélité judiciaire réside peut-être dans l'attachement simultané du peuple à la démocratie et à la primauté du droit. Il y a plus d'un siècle, dans son étude classique du gouvernement des États-Unis intitulée « The American Commonwealth », James Bryce, juriste et historien britannique concluait son exposé sur le pouvoir judiciaire en ces termes : « Nous en arrivons tôt ou tard au peuple ; c'est de sa sagesse et de sa retenue que dépend en dernière analyse la stabilité du système de gouvernement le plus habilement conçu ."

Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l'auteur.