Les gouvernements locaux des États-Unis existent au sein d'un réseau compliqué de relations intergouvernementales créé par le fédéralisme américain qui limite ce qu'ils peuvent faire tout en leur donnant le pouvoir d'entreprendre des activités et des programmes qu'ils ne pourraient pas assumer autrement. Dans cet examen de l'autonomie administrative locale aux États-Unis, M. Ellis Katz, professeur honoraire de sciences politiques et membre du Centre d'étude du fédéralisme, de l'université Temple, à Philadelphie (Pennsylvanie), étudie la façon dont les concepts d'autonomie et de fédéralisme affectent la structure et le fonctionnement du gouvernement local.

La Constitution des États-Unis a créé un gouvernement national doté de pouvoirs limités. Bien que ces pouvoirs soient néanmoins très étendus et qu'ils aient été considérablement élargis depuis l'adoption de la Constitution, en 1789, on pense généralement que le gouvernement national n'a que ceux que lui confère la Constitution, tous les autres pouvoirs étant dévolus aux États. Il n'est pas fait mention de gouvernement local dans la Constitution américaine et on pense communément qu'il est l'affaire des États et non pas du gouvernement fédéral.

Cela ne signifie pas que le gouvernement fédéral n'a aucune influence sur le gouvernement local. Ainsi, la Constitution fédérale interdit aux États et aux gouvernements locaux d'enfreindre les droits et libertés de leurs habitants ; elle les empêche d'adopter des lois qui établiraient une discrimination contre les habitants d'autres États ; et elle interdit la levée d'impôts et l'adoption de réglementations qui lèseraient les entreprises des autres États. En outre, les villes et autres unités gouvernementales locales bénéficient du système de subventions du gouvernement fédéral dans le cadre duquel ce dernier verse chaque année plus de deux cent vingt-cinq millions de dollars de subsides au gouvernement des États et aux gouvernements locaux afin de réaliser différents objectifs allant du développement local à l'éducation et à la nutrition de l'enfant. Il n'en reste pas moins que le gouvernement local est l'affaire de chaque État et non pas celle du gouvernement fédéral.

Selon la théorie juridique classique, les gouvernements locaux sont créés par le gouvernement de leur État. Leurs structures institutionnelles sont définies, leurs responsabilités sont décrites et leurs pouvoirs de taxation sont accordés par le gouvernement de l'État. En fait, c'est ce dernier qui donne aux gouvernements locaux le « souffle vital » sans lequel ils ne pourraient même pas exister. Indépendamment de ce que peut déclarer la théorie juridique, les villes des États-Unis jouissent en réalité d'un degré remarquable d'autonomie et d'indépendance.

Une passion pour la souveraineté du peuple.

En 1835, le journaliste français Alexis de Tocqueville observait que la structure du gouvernement local aux États-Unis reflétait la passion des Américains pour la souveraineté du peuple. Il entendait par là que les particuliers et les familles s'étaient groupés pour former des communautés locales qui, à leur tour, s'étaient fédérées pour constituer des États, ce qui avait mené, en définitive, à la création du gouvernement national.

Malgré quelque exagération, de Tocqueville avait saisi un fait important, à savoir que les gouvernements locaux n'ont pas été créés par une autorité supérieure quelconque, comme le gouvernement de l'État ou le gouvernement national, mais par la population elle-même, et qu'ils représentent donc une expression populaire et durable de l'idée que nous nous faisons du gouvernement local aux États-Unis.

Une diversité de communautés

Les Américains vivent dans des communautés locales caractérisées par une grande diversité. Il y a près de trente-six mille villes aux États-Unis, à l'heure actuelle. Près de quarante-cinq millions d'Américains vivent dans de grandes villes comptant plus de deux cent cinquante mille habitants, quarante millions dans des villes moyennes de cinquante mille à deux cent cinquante mille habitants et quarante millions dans de petites villes de dix mille à cinquante mille habitants. Bien que les États-Unis soient une nation de citadins, cent vingt-trois millions d'Américains, soit près de la moitié de la population totale, vivent dans des villes de moins de dix mille habitants, dans des villages, des bourgs ou des zones rurales.

La démographie d'une communauté locale affecte à la fois le genre de services qui peuvent lui être fournis et la nature de la vie civique. Aux États-Unis, beaucoup de collectivités locales très petites n'ont pas les moyens d'avoir leur propre police, leur propre caserne de pompiers, leurs propres écoles et bibliothèques, ou de se doter du tout-à-l'égout. Elles se joignent souvent à d'autres communautés voisines pour partager ces services ou passent des contrats avec le gouvernement de leur État ou le gouvernement local pour qu'il les leur fournisse.

En même temps, la taille même des très grandes villes influence la structure du gouvernement et la qualité de la vie civique. C'est ainsi que les grandes villes tendent à avoir un gouvernement municipal fort, car on pense que seul un individu à forte personnalité peut montrer la voie et mobiliser les ressources nécessaires à une communauté vaste et diverse. De nombreuses villes moyennes et petites engagent un administrateur municipal apolitique, un professionnel qui est chargé de gérer les activités courantes du gouvernement. Pour leur part, les petites villes recourent souvent à des commissions dans lesquelles les pouvoirs exécutif et législatif sont confiés à des commissaires élus. Dans les communautés plus petites, il n'est pas rare que tous les habitants ou presque aient un parent ou ami qui connaisse personnellement un responsable politique. L'accès des gens aux décideurs politiques y est donc beaucoup plus facile que dans les grandes villes.

La migration des citadins vers les banlieues

L'une des grandes tendances démographiques qui affectent l'endroit où vivent les Américains et leur mode de vie est l'exode des citadins vers les banlieues. Ce mouvement a mené à la création de vastes zones métropolitaines qui peuvent englober une ou plusieurs villes importantes et un grand nombre de petites communautés indépendantes contiguës.

Ce schéma de la vie urbaine et suburbaine pose de difficiles problèmes de gestion. Ainsi, la ville de Philadelphie elle-même a environ un million et demi d'habitants, mais la zone métropolitaine (qui, étroitement définie, n'est formée que de Philadelphie et de quatre comtés avoisinants de l'État de Pennsylvanie) en a près de quatre millions, qui sont administrativement répartis entre trois villes, quatre-vingt-douze « boroughs » (petites villes comptant généralement moins de dix mille habitants) et cent quarante-cinq « townships » (communes).

Un citadin typique paie des impôts à la municipalité, à un district scolaire indépendant et à d'autres districts, au comté, à son État et au gouvernement national et il est appelé à participer à l'élection des responsables à tous ces niveaux. Il n'est donc pas étonnant que l'on compte actuellement près de cinq cent mille fonctionnaires élus aux États-Unis.

Dans un grand nombre de pays, une telle prolifération serait intolérable et, ou bien les villes s'étendraient pour annexer les territoires voisins, ou bien une sorte de gouvernement métropolitain serait créé pour coiffer le tout. Les petits gouvernements des banlieues seraient tout au moins contraints à fusionner pour former des unités plus importantes.

Aux États-Unis, les gens ont résisté à de tels efforts et ont fait preuve d'une grande ingéniosité pour trouver des moyens de coordonner les services publics tout en préservant l'intégrité de leurs communautés locales. En général, les constitutions et lois des États considèrent les municipalités, les villes et « townships » comme des gouvernements locaux d'utilité générale, les comtés comme des subdivisions de l'État, les districts scolaires et plus de trente-trois mille autres districts spéciaux comme des organismes ayant des objectifs limités, qui fournissent et coordonnent leurs services d'une juridiction à l'autre sans créer de vastes unités gouvernementales.

Les subdivisions du gouvernement local

Tous les États, à l'exception du Connecticut et du Rhode Island, sont divisés en comtés. Les comtés sont des subdivisions de l'État lui-même. Ils couvrent généralement de vastes territoires, et comme leur taille varie considérablement, les lois des États les divisent en général en catégories basées sur leur population. Ainsi, les pouvoirs du gouvernement local peuvent légèrement varier en fonction de la démographie. Les comtés peuvent comprendre des populations urbaines, suburbaines ou rurales (ou une combinaison de ces trois catégories démographiques). Il n'est donc pas étonnant que leurs fonctions varient selon la composition de leur population. Leurs fonctions principales sont l'administration judiciaire, la sécurité publique et l'organisation des élections, bien qu'ils assument, depuis quelques années, toute une gamme de tâches nouvelles comme le traitement des déchets solides, la santé publique, la gestion de bibliothèques, de collèges universitaires et la protection de l'environnement.

Les « townships », qui étaient à l'origine des subdivisions administratives du comté, étaient principalement responsables de l'entretien des routes. Aujourd'hui, toute une gamme de fonctions leur incombe comme la police et la lutte contre l'incendie, le ramassage des ordures, le zonage et l'utilisation du sol, les loisirs et le développement économique. La législation de leur État les classe généralement en fonction de la taille ou de la densité de leur population. Dans un grand nombre d'États, la seule chose qui les distingue des petites villes est le fait qu'elles n'ont pas de charte municipale.

Les villes sont des entités juridiques qui fonctionnement en vertu d'une charte établie par leur État. Jusqu'à la seconde moitié du XVIIIe siècle, l'État avait tendance à accorder à chaque municipalité une charte répondant spécifiquement à ses besoins. Mais durant la seconde moitié du XIXe siècle, l'urbanisation s'étendant, la plupart des États ont accordé aux villes des chartes municipales générales (comportant parfois des caractéristiques facultatives) si bien que, quand une communauté locale atteignait un certain nombre d'habitants (généralement dix mille), elle pouvait demander à l'État qu'il lui octroie une charte et elle pouvait alors devenir une entité juridique.

En général, les communautés locales composées de populations diverses reçoivent des chartes de type différent, si bien que celles des grandes villes tendent a établir une forme de gouvernement différente de celle des petites villes et les grandes villes ont davantage de pouvoirs de taxation et de réglementation que les petites. Mais dans tous les cas, les pouvoirs accordés à une municipalité doivent être interprétés étroitement. Selon la célèbre opinion exprimée en 1868 par le juge John Dillon :

« Il est un principe général et incontesté selon lequel une municipalité détient et peut exercer les pouvoirs suivants, à l'exclusion de tout autre : primo, ceux qui lui sont expressément accordés ; secundo, ceux qui sont nécessairement ou raisonnablement implicites ou qui découlent de pouvoirs expressément accordés ; tertio, ceux qui sont indispensables à l'accomplissement de ses objectifs déclarés - non seulement utiles, mais indispensables. Tout doute honnête, raisonnable et important quant à la légitimité du pouvoir d'une municipalité est levé par les tribunaux et le pouvoir en question lui est refusé. »

Tout en étant techniquement correcte, la « règle de Dillon », comme on l'appelle, bat en brèche la réalité historique et politique observée trente-trois ans plus tôt par Alexis de Tocqueville.

Autonomie

Pour remédier à la conception étroite de l'autorité locale définie par John Dillon, les États ont adopté une nouvelle définition des statuts des gouvernements locaux, une façon de plus de respecter la tradition américaine de souveraineté populaire.

Par exemple, les États, à commencer par le Missouri en 1875, se sont mis à modifier leur constitution pour accorder l'autonomie à leurs communautés locales. La clause constitutionnelle de la Pennsylvanie relative à l'autonomie administrative est typique. Elle prévoit que « les municipalités auront le droit et le pouvoir d'élaborer des chartes d'autonomie ». En vertu de ces chartes, « une municipalité peut exercer tout pouvoir ou accomplir toute fonction qui ne lui est pas refusée par la Constitution, par sa charte d'autonomie ou par l'Assemblée générale. » La Pennsylvanie accorde aussi l'option d'autonomie aux comtés et « townships ».

Aujourd'hui, de nombreux États ont une clause constitutionnelle prévoyant l'autonomie locale. En vertu de la plupart de ces clauses, les habitants d'une communauté locale rédigent et adoptent leur propre charte qui devient, en sorte, la Constitution de la ville. Bien que les chartes d'autonomie fassent beaucoup pour rétablir l'indépendance et l'autonomie historiques des communautés locales, les habitants ne peuvent pas adopter de charte qui irait à l'encontre de la Constitution ou des lois de leur État. En outre, les tribunaux des États sont appelés à interpréter les chartes d'autonomie et ils se rabattent souvent sur la « règle de Dillon » pour adopter une définition étroite des pouvoirs locaux.

Districts scolaires et autres

En plus des comtés, des « townships » et des municipalités, les États créent des circonscriptions spéciales, notamment dans le domaine de l'enseignement. Les districts scolaires sont un exemple qui illustre bien la tension qui existe entre les autorités de l'État et les pouvoirs locaux. Selon la tradition, la législation des États autorisait simplement les communautés locales à créer des écoles publiques (et parfois l'exigeait). Ces écoles étaient organisées, réglementées et financées par la communauté locale. Au fur et à mesure que l'éducation publique est devenue plus complexe et que les États ont financé une part croissante du coût de l'éducation, le rôle des États dans des domaines aussi importants que les programmes scolaires et le personnel enseignant a été élargi. À l'heure actuelle, il existe une tension permanente entre les autorités locales et celles des États pour le contrôle des écoles au sein d'une communauté.

Des districts spéciaux, qu'il s'agisse de l'évacuation des déchets solides, des transports publics, de la protection contre l'incendie ou d'autres questions, ont été créés pour deux raisons. Primo, étant donné que les constitutions des États limitent l'endettement local, des districts spéciaux sont parfois créés pour financer de grands projets d'équipement grâce à l'émission de bons publics. Secundo, certains problèmes étant parfois communs à plusieurs gouvernements locaux, un district spécial peut être créé pour traiter un problème particulier relevant de plusieurs juridictions. Quels que soient leur structure et leurs pouvoirs, ces districts spéciaux se sont révélés utiles pour empêcher l'incorporation de petites unités gouvernementales locales à des administrations régionales plus vastes.

Un gouvernement local responsable

Lorsqu'on songe à un gouvernement local, la question principale qu'on peut être amené à se poser est la suivante : À qui les gouvernements locaux rendent-ils compte de leurs actions ?

Dans certains pays, les gouvernements locaux sont en réalité des administrations locales et les pouvoirs locaux doivent répondre de leurs actes devant une autorité supérieure. Dans ces pays, la collecte des impôts tend à être centralisée, les autorités centrales vérifient souvent les dépenses locales et il existe même parfois une sorte de gouverneur qui supervise les activités des autorités locales.

Aux États-Unis, en revanche, les autorités locales sont responsables devant les habitants de leur localité. Les communautés locales collectent la majorité de leurs revenus, la fonction centrale de vérification des comptes est extrêmement limitée et, au niveau des États, les départements des affaires communautaires n'existent que pour fournir des services aux gouvernements locaux et non pas pour contrôler leurs activités.

Les gouvernements locaux ne sont cependant pas totalement autonomes et indépendants. Ils existent dans le cadre général de la Constitution et des lois de chaque État, tout comme les États eux-mêmes existent dans le cadre de la Constitution des États-Unis. En fait, quelques États - le Connecticut, le New Hampshire et la plupart des États de Nouvelle-Angleterre et de la côte atlantique, par exemple - agissent presque comme s'ils étaient les fédérations de leurs communautés locales. Certains autres, par contre - l'Idaho, le Nouveau-Mexique et une grande partie des États de l'Ouest et du Sud - sont beaucoup plus centralisés et contrôlent de près les activités de leurs communautés locales.

Quelle que soit l'idée que nous puissions nous faire des relations entre les gouvernements locaux et ceux des États, nous devons reconnaître qu'il existera toujours de la tension entre les partisans de l'autonomie locale et les adeptes de la centralisation. Le simple fait que cette tension existe et que les communautés locales et les États négocient entre eux à propos de leurs pouvoirs respectifs prouve que l'observation faite au XIXe siècle par Alexis de Tocqueville sur la valeur que nous accordons à nos institutions locales fait toujours partie intégrante du système américain.