Os governos locais nos Estados Unidos fazem parte de uma complicada rede de relações intergovernamentais criadas pelo federalismo americano, que limita o que os governos locais podem fazer e, ao mesmo tempo, lhes atribui poderes para empreender atividades e programas que, em outras circunstâncias, estariam fora da sua jurisdição. Neste estudo de governo autônomo local nos Estados Unidos, Ellis Katz, professor emérito de ciência política e membro do Centro Para o Estudo de do Federalismo na Universidade de Temple, em Filadélfia, Pensilvânia, examina as maneiras pelas quais as idéias de autonomia e federalismo afetam a organização e o funcionamento dos governos locais.

A Constituição dos Estados Unidos cria um governo nacional com poderes limitados. Embora esses poderes sejam muito amplos, e tenham se expandido enormemente desde a elaboração da Constituição em 1789, ainda se assume que o governo nacional só possui os poderes a ele delegados pela Constituição; todos os outros poderes estão na esfera estadual. Não há menção do governo local na Constituição dos Estados Unidos, e, de modo geral, compreende-se que o governo local é uma questão de âmbito estadual, e não federal.

Isso não significa dizer que o governo federal não tem influência sobre o governo local. A Constituição federal, por exemplo, proíbe os governos estaduais e locais de infringir os direitos e liberdades civis dos seus residentes; ela os proíbe de promulgar leis que discriminem os cidadãos de outros estados. Além disso, as cidades e outras unidades de governo local participam de um sistema de subvenções, pelo qual o governo federal repassa verbas no valor de mais de 225 bilhões de dólares por ano para os governos estaduais e locais, para muitas finalidades, do desenvolvimento da comunidade até a educação e alimentação das crianças. No entanto, o governo local é uma questão de âmbito estadual, e não é responsabilidade do governo federal.

De acordo com a teoria legal convencional, os governos locais são criados pelos governos estaduais. Suas estruturas institucionais são definidas e suas responsabilidades são delineadas pelo governo estadual, que também lhes atribui poderes de arrecadação. Na verdade, é o governo estadual que dá aos governos locais "o sopro da vida", sem o qual eles não poderiam existir. Quaisquer que sejam as determinações da teoria legal, a realidade política é que as cidades grandes e pequenas da América possuem um alto grau de autonomia e independência.

Uma Paixão pela Soberania Popular

Ao escrever, 167 anos atrás, o jornalista francês Alexis de Tocqueville observou que o padrão de governo local dos Estados Unidos refletia a paixão da América pela soberania popular. Ele queria dizer que os indivíduos e as famílias se uniam para formar comunidades locais, as quais, por sua vez, se federavam para formar estados, o que finalmente levou à criação do governo nacional.

Apesar de um certo exagero, a observação de Tocqueville dá conta do importante fato de que as unidades de governo local não são criadas por nenhuma autoridade superior, como o estado ou o governo federal, mas são criadas pelo próprio povo, e representam expressões populares e duradouras do nosso pensamento a respeito do governo local nos Estados Unidos.

Uma Variedade de Comunidades

Os americanos vivem em uma grande variedade de comunidades. No total, há mais de 36.000 grandes e pequenas cidades nos Estados Unidos, atualmente. Quase 45 milhões de americanos vivem em grandes cidades com uma população superior a 250.000 habitantes, outros 40 milhões vivem em cidades de porte médio, com população de 50.000 a 250.000 habitantes, e outros 40 milhões vivem em pequenas cidades de 10.000 a 50.000 habitantes. Apesar de o país ser "uma nação de cidades", 123 milhões de americanos - quase 50 por cento do total da população - vivem em cidades de menos de 10.000 habitantes, em comunidades que podem, ou não, ser constituídas como municípios ou em áreas rurais.

O tamanho da população de uma comunidade local afeta tanto os tipos de serviços que podem ser prestados quanto a natureza da vida cívica. Nos Estados Unidos, muitas comunidades locais muito pequenas não podem manter a sua própria polícia ou corpo de bombeiros, escolas ou bibliotecas, ou sistemas de tratamento de esgoto, ou coleta de lixo. Essas pequenas comunidades freqüentemente se unem a comunidades vizinhas para compartilhar esses serviços ou firmam contratos com o governo do estado ou do condado para a prestação desses serviços.

Ao mesmo tempo, o tamanho das cidades muito grandes causa um impacto na estrutura dos governos e na qualidade da vida cívica. As grandes cidades, por exemplo, tendem a ter sistemas de governo em que o prefeito tem muita autoridade, porque, acredita-se que somente um indivíduo muito poderoso pode liderar e mobilizar recursos em uma comunidade grande e diversificada. Muitas comunidades médias e pequenas contam com administradores que possuem treinamento profissional para essa função, não são ligados a nenhum partido político e dirigem as operações do dia a dia do governo. As pequenas cidades, por outro lado, freqüentemente possuem formas de governo com as características de uma comissão; nesse sistema, uma comissão eleita possui autoridade legislativa e executiva. Nas comunidades menores, é comum ocorrer uma situação em que quase todos os moradores possuem um parente ou amigo que conhece pessoalmente algum líder político importante. Portanto, o acesso pessoal aos indivíduos que tomam as decisões políticas é muito mais fácil nas comunidades pequenas do que nas grandes cidades.

A Mudança das Cidades Para os Subúrbios

Uma das grandes tendências demográficas que têm afetado a maneira pela qual os americanos vivem, e onde eles vivem, foi a mudança das cidades para os subúrbios. Essa mudança foi responsável pela criação de grandes áreas metropolitanas que podem incluir uma ou mais cidades de tamanho substancial e muitas comunidades independentes, limítrofes.

Esse padrão de vida urbana-suburbana cria difíceis problemas de governança. Por exemplo, a cidade de Filadélfia tem aproximadamente 1,5 milhão de habitantes, mas a área metropolitana de Filadélfia (cuja definição específica inclui somente Filadélfia e os quatro condados vizinhos no estado da Pensilvânia) tem quase 4 milhões de habitantes, organizados politicamente em três cidades, 92 municípios (pequenas cidades, geralmente com menos de 10.000 habitantes) e 145 distritos.

Um cidadão típico pode ser morador de, pagar impostos a, e eleger os administradores de uma cidade ou distrito, um distrito escolar independente, vários distritos especiais, um condado e os governos - estadual e federal. Não é à toa que existem quase 500.000 cargos públicos eletivos dos Estados Unidos, atualmente.

Em muitos países do mundo, esta proliferação de governos seria intolerável, e as cidades simplesmente se expandiriam, anexando os territórios que as rodeiam, ou algum tipo de governo metropolitano abrangente seria criado. No mínimo, os governos menores, suburbanos, seriam forçados a se integrar, formando unidades maiores. Nos Estados Unidos, no entanto, os cidadãos têm resistido a esses esforços, e têm sido muito criativos quando se trata de encontrar maneiras de coordenar os serviços públicos, mantendo, ao mesmo tempo, a integridade das suas comunidades locais. De modo geral, as constituições e as leis dos estados prevêem a existência de pequenos municípios, distritos e governos locais de caráter geral, e condados, como subdivisões administrativas do estado distritos escolares e mais de 33.000 outros distritos especiais que cumprem finalidades específicas limitadas, e que prestam e coordenam serviços; tais serviços transcendem as fronteiras jurisdicionais sem criar unidades governamentais maiores.

Subdivisões dos Governos Locais

Todos os estados, com exceção de Connecticut e Rhode Island, são divididos em condados. Os condados são subdivisões do próprio estado. Eles tendem a cobrir extensos territórios, e como os condados têm tamanhos muito variados, a legislação estadual, em geral, os divide em categorias, tendo como base a população. Dessa forma, pequenas variações podem ocorrer no que diz respeito aos poderes dos governos dos condados, dependendo da população. Os condados podem incluir populações urbanas, suburbanas ou rurais (ou até mesmo combinações dessas três categorias) e, como seria de se esperar, suas funções podem variar de acordo com as suas características demográficas. Suas principais funções são a administração jurídica, a segurança pública e a organização de eleições, embora nos últimos anos eles tenham assumido várias novas funções, como o recolhimento de detritos sólidos, a saúde pública, bibliotecas, faculdades técnicas e locais e proteção ambiental.

Os distritos, originalmente, eram subdivisões do governo do condado e eram, basicamente, responsáveis pela manutenção das estradas. Atualmente, os distritos se encarregam de uma grande variedade de funções governamentais, como policiamento e combate a incêndios, coleta de lixo, zoneamento e uso do solo, recreação e desenvolvimento econômico. A legislação estadual geralmente os divide de acordo com a população ou a densidade demográfica. Em muitos estados, a única diferença entre os distritos e as pequenas cidades é que os distritos não possuem um documento constitutivo municipal.

As cidades são municípios que operam de acordo com documentos constitutivos outorgados pelos estados. Até a segunda metade do século XVIII, havia uma tendência segundo a qual o estado outorgava, a cada município, um documento constitutivo específico e exclusivo para as suas necessidades. Durante a segunda metade do século passado, com o aumento da urbanização, quase todos os estados previam documentos constitutivos municipais de caráter geral (às vezes com algumas características opcionais), de modo que ao atingir uma certa população (geralmente 10.000 habitantes), uma comunidade local poderia solicitar um documento constitutivo ao estado, e ser elevada à categoria de município.

Em geral, as comunidades locais de populações diferentes recebem tipos diferentes de documentos constitutivos, de tal forma que os documentos constitutivos das cidades maiores tendem a estabelecer um tipo de governo diferente do governo que caracteriza as cidades menores, e as cidades maiores possuem mais poder de arrecadação e regulamentação do que as cidades pequenas. Mas em todos os casos, os poderes atribuídos a um município devem ser interpretados de forma específica. De acordo com a famosa opinião, emitida pelo juiz John Dillon, em 1868:

De modo geral, aceita-se sem discutir o fato de que um município possui e pode exercer os seguintes poderes, e nenhum outro: primeiro, os poderes atribuídos em palavras expressas; segundo, aqueles necessaria ou razoavelmente implícitos, ou associados aos poderes expressamente atribuídos; terceiro, aqueles que são essenciais para o cumprimento dos objetivos e finalidades declarados do município - não apenas convenientes, mas indispensáveis. Qualquer dúvida justa, razoável e substancial a respeito da existência de um poder é resolvida pelos tribunais contra um município, e o poder é negado.

A "Norma de Dillon", como o documento se tornou conhecido, embora seja tecnicamente correta, contradiz a realidade histórica e política observada por Tocqueville apenas 37 anos antes.

Autonomia

Para fazer frente à percepção restritiva de Dillon no tocante à autoridade local, os estados adotaram uma nova forma de estabelecer os governos locais; tratava-se de uma forma mais no estilo da tradição americana de soberania popular.

Por exemplo, a começar pelo Estado de Missouri, em 1875, os estados começaram a mudar as suas respectivas constituições de modo a conceder autonomia às comunidades locais. A disposição da constituição da Pensilvânia referente à autonomia local é típica, e determina que "os municípios deverão ter o direito e o poder de criar documentos constitutivos para a autonomia local". Operando em conformidade com tais documentos constitutivos, "um município pode exercer qualquer poder ou desempenhar qualquer função que não seja negado por esta Constituição, de acordo com o seu documento constitutivo de autonomia local, ou conforme determinado pela sua Assembléia Geral". A Pensilvânia, por legislação, também estende a opção de autonomia local aos condados e distritos.

Hoje, muitos estados têm algum tipo de disposição constitucional referente à autonomia local. De acordo com a maior parte das disposições de autonomia local, os moradores de uma comunidade local escrevem e adotam o seu próprio documento constitutivo, que passa a servir como uma espécie de constituição para a cidade. Embora os documentos constitutivos de autonomia representem um avanço significativo quando se trata de restaurar a independência histórica e a autonomia das comunidades locais, os cidadãos não podem adotar documentos constitutivos que estejam em desacordo com a constituição ou as leis do estado. Além disso, os tribunais do estado são solicitados para interpretar documentos constitutivos de autonomia e freqüentemente têm se baseado na Norma de Dillon, assumindo uma postura restritiva em relação à autoridade local.

Distritos Escolares e Distritos Especiais

Além dos condados, distritos e municípios, os estados também criam distritos escolares e outros distritos especiais. Historicamente, a legislação estadual simplesmente atribuía às comunidades locais o direito de criar escolas públicas (e às vezes as obrigava a fazê-lo). As escolas eram organizadas, regulamentadas e financiadas pela comunidade local. À medida que a educação pública se tornou mais complicada e que o estado passou a financiar uma parcela mais significativa do custo da educação, o papel do estado em questões importantes como o currículo e o quadro funcional da escola cresceu. Atualmente, existe uma tensão constante entre as forças locais e estaduais no que se refere ao controle das escolas dentro de uma comunidade.

Os distritos especiais, sejam eles referentes ao recolhimento de detritos sólidos, à proteção contra incêndios ou outras questões, se desenvolverem por dois motivos. Primeiro, devido ao fato de que as constituições estaduais limitam o endividamento local, os distritos especiais às vezes são criados para financiar projetos que envolvem muito capital, por meio da emissão de obrigações para fins públicos. Segundo, como alguns problemas transcendem os limites de vários governos locais, um distrito especial pode ser criado para tratar de um determinado problema que afeta várias jurisdições. Qualquer que seja a sua estrutura e autoridade precisas, esses distritos especiais têm provado a sua utilidade quando se trata de impedir a consolidação de pequenas unidades locais de governo em governos regionais maiores.

Governo Local Autônomo e Responsável

Quando se pensa em governo local, talvez a principal pergunta seja: a quem os governos locais devem se reportar?

Em alguns países, os governos locais são, de fato, administrações locais, e funcionários públicos locais se reportam a alguma autoridade superior. Nesses países, a arrecadação fiscal tende a ser centralizada, as autoridades centrais freqüentemente auditam as despesas locais, e às vezes há até algum tipo de governador indicado que fiscaliza as atividades dos administradores locais.

Nos Estados Unidos, no entanto, os administradores locais, em princípio, devem se reportar aos cidadãos locais. As comunidades locais arrecadam a maior parte dos seus próprios impostos, a função de auditoria central é extremamente limitada, e os departamentos estaduais de assuntos comunitários somente existem para prestar serviços aos governos locais, e não para fiscalizar as suas operações.

No entanto, os governos locais não são inteiramente autônomos e independentes. Eles fazem parte da estrutura geral da constituição e das leis de um estado, da mesma forma que os próprios estados americanos fazem parte da estrutura da Constituição dos Estados Unidos. Na verdade, alguns estados -- Connecticut, New Hampshire, e muitos estados da Nova Inglaterra e da faixa intermediária da costa do Atlântico, por exemplo - operam quase como se fossem federações das suas comunidades locais. No entanto, outros estados -- Idaho, Novo México e muitos estados do oeste e do sul - são consideravelmente mais centralizados e controlam cuidadosamente as operações das suas comunidades locais.

Qualquer que seja o conceito pelo qual analisamos a relação entre a comunidade local e o estado, devemos reconhecer que sempre haverá uma tensão entre os defensores do governo autônomo local e os defensores da centralização. O próprio fato de que essa tensão existe, e de que as comunidades locais e os estados negociam, entre si, os poderes relativos de cada entidade, é uma prova de que a observação de Tocqueville, no século XIX, sobre o quanto valorizamos as nossas instituições, ainda é uma parte importante do sistema americano.