Несколько лет назад мэр одного среднего по размерам американского города назвал тремя своими главными проблемами "деньги, финансы и доходы". Как и все другие работники местных органов власти в США, он мало что мог сделать для разрешения своих финансовых проблем. Сегодня, когда экономические условия в США улучшились, нагрузка на местные бюджеты несколько ослабла. Однако власти штатов еще многое могут сделать и в смысле помощи работникам местных органов в разрешении их финансовых проблем, и в смысле ограничения требований, которые штатные ведомства предъявляют к ним. Проблемы эти столь же стары, сколь старо само американское государство. Какими полномочиями должны обладать местные органы власти и власти штатов, особенно в части получения доходов, и насколько независимыми они должны быть от федерального правительства? В статье Дэвида Р. Бермана, профессора политологии Университета штата Аризона, специалиста по системам штатного и местного управления, объясняется суть американской системы управления и описываются некоторые тенденции ее развития. Статья написана на основе проведенного им исследования отношений между штатными и местными органами власти, результаты которого впервые были опубликованы в "Муниципальном ежегоднике".

Когда творцы Американской Революции в 1787 г. встретились в Филадельфии, чтобы учредить Конституцию США, один из кардинальных принципов, на которых все они сошлись, заключался в том, что власть не должна быть сосредоточена в руках одного человека, одной группы людей или в одном месте. Испытав на себе все тяготы того, что, по их мнению, было связано с произволом колониальной власти, они были исполнены решимости ввести в новое государственное устройство будущей Республики систему сдержек и противовесов, чтобы сохранить свободы людей, которые теперь превратились из подданных в граждан.

Разделение власти на федеральном уровне между Президентом, Конгрессом и Верховным судом представляет собой наиболее красноречивый -- но не единственный -- пример системы сдержек и противовесов в Конституции США. Отцы-основатели также хотели создать аналогичную систему для власти, осуществляемой федеральным правительством над штатами, округами и населенными пунктами. Джеймс Мэдисон, которого считают главным архитектором Конституции США, кратко сформулировал этот принцип следующим образом: "Полномочия, делегированные... федеральному правительству, немногочисленны и четко определены". Поэтому отцы-основатели решили, что система местного самоуправления в США должна находиться под контролем -- но не жестким -- властей штатов, а не федерального правительства.

Правительство США обладает полномочиями по взиманию налогов и расходованию средств, но такими же полномочиями обладают и местные органы власти -- под руководством властей штатов -- независимо от федерального правительства. Приезжие из-за рубежа часто изумляются, как много вопросов решается в США на местном уровне. Система государственного управления с подобной степенью децентрализации, прежде рассматривавшаяся некоторыми как расточительная и чересчур сложная, теперь привлекает к себе все больший и больший интерес в странах, где чрезмерная концентрация власти в центре уже привела к нежелательным результатам.

Позиция США всегда состояла в том, что наилучшая форма государственного управления та, которая ближе всего к народу. И если, например, канзасцы захотят прокладывать у себя автодороги не так, как это делают жители Северной Каролины, или ввести другую школьную учебную программу, Конституция гарантирует им это право. Действительно, большинство штатов предоставляют подчиненным им органам местного самоуправления возможность значительной гибкости в осуществлении максимального местного контроля независимо от властей штата, не говоря уже о федеральном правительстве. Сюда входит получение доходов на местах в пределах определенных параметров, которые сильно различаются от штата к штату.

Основные источники доходов на местном уровне

Местные органы власти в США -- в основном власти округов и городов -- получают свыше 65 процентов доходов из собственных источников. Это значительные суммы, которые большинство хотело бы поддерживать или увеличить исходя из представления о том, что сбор доходов на местах обеспечивает максимальную степень местного контроля. Остальные средства поступают из различных источников, включая власти штата и федеральные власти. Однако часть этой помощи поступает с условиями и ограничениями.

Если говорить о получаемых на местах доходах, одним из основных источников финансирования почти всюду служит налог на жилые дома и нежилую недвижимость. По большей части крупные собственники, а также получатели крупных доходов считаются основными источниками финансирования системы государственного управления. Налоги на имущество -- крупнейший отдельно взятый источник доходов для местных органов власти: на их долю приходится приблизительно 26 процентов от общего объема финансирования. Пять процентов доходов местных властей поступает в виде введенных на местном уровне налога с продаж (разрешены на территории чуть более половины всех штатов), два процента -- в виде отдельного местного подоходного налога (разрешены на территории небольшого числа штатов) и примерно 14 процентов -- в виде платы за пользование различными услугами и прочих платежей.

Власти штатов также участвуют в финансировании органов местного самоуправления, главным образом в форме дотаций и посредством возвращения им части налоговых сборов штатов. Дотации обычно предназначаются для конкретных программ, скажем, в области образования или транспорта, хотя большинство штатов также предоставляет нецелевые дотации. Чаще всего власти штатов делятся с органами местного самоуправления поступлениями от налога с продаж, подоходного налога и налога на бензин. Как и в случае дотаций, одна часть этих доходов не связана никакими ограничениями, а другая предназначается строго для определенных целей, например, для улучшения состояния автомагистралей. Финансовая помощь властей штатов муниципалитетам составляет в среднем примерно треть от суммарного объема расходов штатов.

За последние два десятилетия плата за пользование услугами все шире применяется для финансирования самых различных служб на местном уровне -- от платы за водопровод и канализацию до финансирования различных транспортных услуг. Эта тенденция основывается на представлении о том, что в идеале непосредственный пользователь той или иной услуги должен платить за нее. Иногда плата взимается даже с косвенных пользователей. Например, часто взимается плата с застройщиков, сооружающих жилые и нежилые объекты недвижимости, чтобы компенсировать затраты на строительство или расширение дорог, коллекторов и других служб, необходимых для реализации их проектов.

Дополнительные доходы приносят различные другие источники, включая местные коммерческие предприятия, такие как принадлежащие властям штатов магазины по продаже алкогольных напитков и легализованные игорные дома, а также выпуск местных облигаций, в частности, для финансирования автодорожных проектов.

Механизм сдержек в системе местного самоуправления

Полномочия, предоставленные штатам согласно Конституции, а через штаты -- местным органам власти, рассматриваются как система сдержек и противовесов для федерального управления. Однако в последние годы избиратели также стали стремиться к сдерживанию власти органов местного самоуправления, особенно в тех случаях, когда они полагают, что налоги слишком высоки или программы муниципальных властей слишком широки.

В дополнение к самоочевидному контролю, который обеспечивается путем выборов, избиратели во многих городах используют референдумы, чтобы форсировать перемены как на уровне властей штата, так и на уровне местных властей. Референдумы, или основанные на голосовании инициативы, -- один из примеров прямой демократии -- проводятся на территории примерно половины всех штатов.

В последние десятилетия тон задавали избиратели из шт. Калифорния. В 1978 г. они утвердили Правовую норму m 13, которая установила порог ставок местного налога на имущество и ввела ограничения на возможное увеличение оценочной стоимости имущества, кроме случаев продажи имущества. В результате принятия целого ряда других норм практически все местные источники дохода (налоги, платежи и сборы) в Калифорнии теперь должны обязательно утверждаться как минимум двумя третями избирателей.

Аналогичные ограничения на полномочия властей штатов и органов местного самоуправления были введены и в других штатах -- не федеральным правительством, а самими избирателями. В тех штатах, где референдумы не проводятся, избиратели и другие заинтересованные стороны часто добиваются наложения ограничений на чрезмерную, по их мнению, власть органов местного самоуправления, действуя через законодательные органы штатов.

Средства массовой информации также выступают в качестве органа контроля за действиями местных органов власти в США. Хотя в стране имеется ряд общенациональных вещательных сетей и газет, большинство СМИ работает на местном уровне. Если, например, местные власти выступят с предложением о повышении налогов, то, независимо от того, оправдан этот шаг или нет, местные газеты, телевидение и радиостанции непременно сообщат об этом гражданам.

Тенденции в развитии местного самоуправления в США.

Если среди избирателей в последние годы наметилась тенденция пытаться ограничить полномочия органов местного самоуправления, то на уровне штатов и федеральном уровне наметилась обратная тенденция к еще большей децентрализации или к передаче полномочий местным властям, чтобы те могли осуществлять больше инициатив на местах и финансировать большую долю затрат.

Это подтолкнуло местные власти к поиску еще более творческих схем получения доходов. К ним относятся: целевое повышение налогов, передача городских служб в ведение подрядчиков и налаживание партнерских отношений с другими органами местного самоуправления для рационализации предоставления услуг. Власти штатов в основном положительно относятся к созданию таких региональных программ и инициатив.

Хотя расширение прав и полномочий по получению доходов по-прежнему имеет большое значение для работников местных органов управления, некоторые из них считают не менее или даже более важным сократить "обязательные программы", то есть дорогостоящие программы, выполнения которых власти штатов требуют от местных администраций без предоставления им на это дополнительных денежных средств. Отсюда тенденция к сокращению объема обязательных поручений для органов местного самоуправления со стороны властей штатов.

Однако тенденция к еще большей децентрализации не носит абсолютного характера. Некоторые штаты взяли на себя дополнительные обязанности, в частности, по финансированию местных судов и тюрем, испытывающих нужду учреждений сферы здравоохранения и некоторых видов социальной помощи. Передача финансовой ответственности за ту или иную программу властям штата, сокращая финансовое бремя органов местного самоуправления, иногда приводит к тому, что местные власти теряют контроль над событиями на подвластной им территории, с чем не хотят мириться те, кто живет на этой территории и кто их избирал.

Отношения между властями штатов и органами местного самоуправления, несомненно, сложны и постоянно развиваются. Кроме того, они весьма многоплановы. В некоторых штатах органы местного самоуправления гораздо более независимы от властей штата, чем в других -- в том числе и в вопросах получения доходов. В США не существует ни единообразной структуры местного самоуправления, ни носящих всеобщий характер отношений между властями штата и действующими на его территории местными властями.

Несомненно также, что в различные периоды американской истории власть и полномочия на каком-то одном из двух уровней власти нередко ослабевали и переходили от этого уровня к другому. Это могло происходить в ответ на судебные постановления, а также в результате изменений экономических, социальных, политических и технологических обстоятельств. Одни города богаче, чем другие, и способны лучше управлять собственными делами. Другие больше зависят от помощи со стороны властей штатов. В целом же в последние годы наметилась тенденция возвращения как можно большей власти органам местного самоуправления.

Однако на всем протяжении истории США неизменно господствовал принцип, согласно которому власти штатов, а через них -- органы местного самоуправления -- должны иметь предусмотренные Конституцией отдельные полномочия, которые не могут быть аннулированы федеральным правительством. Этот принцип закреплен в Десятой поправке к Конституции, которая гласит: "Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам (федеральному правительству) настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом".

---

Нажмите здесь, чтобы получить информацию о двух американских организациях, которые были сформированы для того, чтобы представлять интересы местных органов управления на штатном и федеральном уровнях.