В Соединенных Штатах органы местного самоуправления действуют в рамках сложной системы отношений между различными властными структурами, созданной на основе американского федерализма. Последний, с одной стороны, ограничивает рамки действий местных властей, а с другой -- дает им право осуществлять мероприятия и программы, которыми они в противном случае не могли бы заниматься. Данная статья посвящена тому, как идеи самоуправления и федерализма влияют на организацию и функционирование местных органов власти в США.

Конституция США наделяет правительство страны ограниченными полномочиями. Хотя эти полномочия весьма широки и со времени создания Конституции в 1789 г чрезвычайно разрослись, по-прежнему предполагается, что правительство страны обладает лишь теми полномочиями, которые предоставляет ему Конституция. Все остальные права остаются у штатов. Упоминание о местном самоуправлении в Конституции США отсутствует, и принято считать, что организация власти на местах -- забота штатов, а не федерального правительства.

Это не означает, что федеральное правительство не оказывает никакого влияния на местное самоуправление. К примеру, федеральная Конституция запрещает администрациям штатов и местным властям ущемлять гражданские права и свободы своих жителей. Она не позволяет им принимать законы, дискриминационные по отношению к гражданам других штатов. Запрещает она и меры по налогообложению и регулированию, ставящие предприятия, расположенные в других штатах, в невыгодное положение. Кроме того, города и другие звенья местного самоуправления участвуют в реализуемой федеральным правительством программе целевых субсидий. В соответствии с этой программой федеральное правительство ежегодно выделяет властям штатов и органам местного самоуправления субсидии на общую сумму более 225 млрд долл., предназначенные для самых разнообразных целей -- от социально-экономического развития до образования и детского питания. И тем не менее местное самоуправление -- вопрос штатов, а не федеральной власти.

Согласно общеправовым принципам, органы местного самоуправления создаются властями штатов. Их организационные структуры, пределы ответственности, полномочия по налогообложению -- все это определяет и устанавливает администрация штата. По существу, именно она "вдыхает жизнь" в органы местного самоуправления, без чего они просто не могли бы существовать. При этом, что бы там ни говорила юридическая теория, политическая реальность такова, что американские большие и малые города обладают чрезвычайно высокой степенью автономии и независимости.

Страсть к народному суверенитету

167 лет назад французский публицист Алексис де Токвиль подметил, что действующая в США модель местного самоуправления отражает американскую страсть к народному суверенитету. Под этим он подразумевал, что отдельные люди и семьи объединились в местные общины на уровне населенных пунктов, которые, в свою очередь, объединились в штаты, и в конечном итоге этот процесс привел к созданию общенационального правительства.

Не обращая внимания на некоторые преувеличения, можно сказать, что Токвилю действительно удалось ухватить тот важный факт, что местные звенья управления создаются не вышестоящими властями типа администрации штата или страны, а самими гражданами и отражают непреходящее народное представление о местном самоуправлении в Соединенных Штатах.

Разнообразие населенных пунктов

Американцы живут в очень разных по величине и функциям населенных пунктах. Всего в США сегодня около 36 000 больших и малых городов. Почти 45 млн. американцев живет в крупных городах с населением свыше 250 000 человек, еще 40 млн. проживает в городах среднего размера с численностью населения от 50 000 до 250 000, а другие 40 млн. -- в малых городах, насчитывающих от 10 000 до 50 000 жителей. Несмотря на то, что Соединенные Штаты -- "страна городов", 123 млн. американцев -- почти 50 процентов всего населения -- живет в городах с населением менее 10 000 жителей, в небольших городках и поселках городского типа ("unincorporated town" и "township") и в сельских населенных пунктах.

Размер населенного пункта по числу жителей определяет как типы предоставляемых услуг, так и образ жизни. В Соединенных Штатах многие очень мелкие населенные пункты не могут содержать собственные полицейские и пожарные службы, школы и библиотеки, системы канализации и удаления мусора. Часто такие малые поселения объединяются с соседними для совместной организации этих служб или заключают договор о предоставлении услуг с властями штата или округа.

В то же время сам размер больших городов во многом обусловливает структуру власти и образ жизни. К примеру, крупные города, как правило, имеют системы самоуправления "с сильным мэром", поскольку считается, что только один наделенный большими полномочиями человек способен обеспечить руководство и мобилизовать ресурсы в рамках многочисленного и неоднородного населения города. Многие средние и малые города нанимают стоящих вне политических партий и прошедших необходимую профессиональную подготовку городских управляющих, которые осуществляют надзор за повседневным функционированием власти. С другой стороны, малые города нередко имеют коллегиальные формы управления, при которых и законодательной, и исполнительной властью наделены выборные коллегиальные органы. В более мелких населенных пунктах почти у каждого жителя есть родственник или друг, лично знакомый с каким-нибудь важным политическим лидером. Поэтому в малых поселениях прямой личный доступ к людям, принимающим политические решения, гораздо проще, чем в больших городах.

Движение из городов в пригороды

Одной из крупных демографических тенденций, повлиявших на то, где и как живут американцы, стало перемещение населения из городов в пригородные зоны. Такая миграция привела к созданию больших городских агломераций, в которые входят один или несколько достаточно крупных городов и множество примыкающих к ним более мелких самостоятельных населенных пунктов.

В сфере управления подобное разделение на города и пригороды создает сложные проблемы. К примеру, в городе Филадельфии живет приблизительно 1,5 млн. человек, однако Филадельфийская агломерация (в узком понимании включающая в себя только саму Филадельфию и четыре соседних округа штата Пенсильвания) насчитывает уже почти 4 млн. жителей и в административном отношении подразделяется на три города, 92 малых города (так называемые "боро" с населением обычно менее 10 000 человек) и 145 поселков городского типа.

Обычно человек считается жителем, платит налоги и избирает должностных лиц в городе или поселке, школьном округе, в нескольких специализированных округах различных служб, административном округе, плюс еще в администрации штата и страны. Не удивительно, что сегодня в США насчитывается почти 500 000 выборных должностных лиц.

Во многих странах мира такое распределение власти оказалось бы неприемлемым, и города просто расширились бы, присоединив к себе окружающие территории или создав единый управленческий орган для всей городской агломерации. По крайней мере, мелким пригородным властным структурам пришлось бы объединиться в более крупные звенья.

Однако в Соединенных Штатах граждане сопротивлялись подобным попыткам и оказались весьма изобретательными, находя способы координировать деятельность общественных служб и при этом сохранять целостность своих населенных пунктов. Обычно конституциями и законами штатов предусматриваются города большого, среднего и малого размера как формы местного самоуправления общего назначения, округа как административные подразделения штата, школьные округа и более 33 000 других специализированных округов, которые решают ограниченный круг задач, обеспечивая и координируя деятельность соответствующих служб помимо границ административной юрисдикции и без создания более крупных управленческих звеньев.

Подразделения местного самоуправления

Каждый штат, за исключением Коннектикута и Род-Айленда, разделен на округа, которые представляют собой подразделения самого штата. Как правило, они охватывают значительную территорию, а поскольку по своему размеру округа сильно различаются, закон штата обычно подразделяет их на категории в зависимости от численности населения. Возможны небольшие расхождения в полномочиях, которыми наделены органы власти округов, в зависимости от численности населения. Округа могут иметь городское, пригородное или сельское население (или даже определенное сочетание всех трех видов), и не удивительно, что с изменением демографических особенностей могут меняться и их функции. К основным функциям округов относятся судебная администрация, общественная безопасность и организация выборов, хотя в последние годы они взяли на себя целый ряд таких новых функций, как удаление твердых отходов, здравоохранение, библиотеки, технические и местные колледжи и охрана окружающей среды.

Поселки городского типа изначально были подразделениями органов власти округов и отвечали прежде всего за эксплуатацию дорог. В настоящее время они осуществляют весь диапазон управленческих функций, включая полицию и пожарную охрану, сбор мусора, зонирование и землепользование, рекреацию и экономическое развитие. Закон штата обычно подразделяет поселки городского типа на категории в зависимости от численности или плотности населения. Во многих штатах эти населенные пункты ничем не отличаются от малых городов за исключением того, что не имеют муниципальных уставов.

Города -- это муниципальные образования, действующие в рамках уставов, предоставляемых штатом. Вплоть до второй половины 18-го века штаты, как правило, выдавали каждому муниципалитету устав, созданный специально для него. Во вторую половину последнего столетия по мере развития урбанизации большинство штатов разработало общие муниципальные уставы (иногда с некоторыми вариациями), так что, достигнув определенной численности населения (обычно 10 000 человек), населенный пункт может подать в штат заявку на получение устава и стать муниципальным образованием.

Как правило, поселения с различной численностью населения получают разные типы уставов, так что уставы больших городов обычно предусматривают форму самоуправления, отличающуюся от той, что характерна для более мелких. При этом крупные города, как правило, имеют больше полномочий в сферах налогообложения и регулирования, чем малые. Однако во всех случаях полномочия, предоставленные муниципальному образованию, должны толковаться узко. Знаменитое определение судьи Джона Диллона, вынесенное в 1868 г., гласит:

"Общая и неоспоримая норма состоит в том, что муниципальное образование имеет и может осуществлять следующие полномочия, и никаких других: во-первых, прямо установленные; во-вторых, необходимо или справедливо подразумеваемые прямо установленными полномочиями или вытекающие из них; в-третьих, существенные для достижения провозглашенных целей и задач муниципального образования -- не просто удобные, а незаменимые. Любое справедливое, разумное и обоснованное сомнение касательно наличия того или иного полномочия разрешается судами не в пользу муниципального образования, и в полномочии отказывается".

"Постановление Диллона", как его стали называть, будучи технически верным, подвергает сомнению ту историческую и политическую реальность, которую Токвиль наблюдал всего 37 годами раньше.

Самоуправление

Чтобы противостоять ограничительной интерпретации Диллона функций местной власти, штаты приняли на вооружение новый способ назначать местные органы. Это был еще один способ, соответствующий американской традиции народного суверенитета.

Например, начиная со штата Миссури в 1875 г., штаты стали менять свои конституции таким образом, что они стали включать положение о самоуправлении для населенных пунктов. Характерна в этом отношении конституционная норма штата Пенсильвания о самоуправлении, которая гласит, что "муниципалитеты должны иметь право и полномочия создавать уставы самоуправления". Действуя в рамках таких уставов, "муниципалитет может осуществлять любое полномочие или выполнять любую функцию, не запрещенные настоящей Конституцией, его уставом самоуправления или Генеральной Ассамблеей". По пенсильванскому законодательству предусматривается также возможность самоуправления для округов и поселков городского типа.

Сегодня многие штаты имеют ту или иную конституционную норму о самоуправлении. Согласно большинству подобных норм, жители населенного пункта составляют и принимают собственный устав, который служит для города своего рода конституцией. Хотя уставы самоуправления далеко заходят в восстановлении исторической независимости и автономии населенных пунктов, граждане не могут принимать уставы, посягающие на конституцию или законы штата. Более того, суды штатов обязаны толковать уставы самоуправления, и нередко они возвращались к постановлению Диллона, понимая местную власть в узком смысле.

Школьные и специализированные округа

В дополнение к округам, поселкам городского типа и городам штаты создают также школьные и другие специализированные округа. Школьные округа наглядно иллюстрируют напряженность между местным уровнем и уровнем штата. В прошлом штаты просто наделяли населенные пункты полномочиями (а иногда и обязанностью) создавать общественные школы. Организацию, регулирование и финансирование таких школ обеспечивали местные жители. Однако по мере того, как общественное образование усложнялось и большую часть расходов на образование стали финансировать штаты, все более весомой становилась и роль штатов в таких важных вопросах, как учебные планы и школьные кадры. Сегодня по-прежнему существуют трения между местными силами и штатами по вопросу о контроле над местными школами.

Специализированные округа, связанные с удалением твердых отходов, общественным транспортом, пожарной охраной и другими вопросами, возникли по двум причинам. Во-первых, поскольку конституции штатов ограничивают размеры местной задолженности, специализированные округа иногда создаются для того, чтобы финансировать дорогостоящие проекты посредством выпуска облигаций. Во-вторых, так как некоторые проблемы охватывают территорию нескольких органов местного самоуправления, то специализированный округ может быть образован для решения конкретной проблемы, подпадающей под разные юрисдикции. Какими бы ни были их конкретные структуры и полномочия, такие специализированные округа оказались полезными в противодействии объединению малых местных звеньев управления в более крупные региональные администрации.

Подотчетное местное самоуправление

Когда размышляешь о проблемах местного самоуправления, быть может, главный вопрос заключается в том, кому эти органы подотчетны?

В некоторых странах органы местного самоуправления в действительности представляют собой местные администрации, и местные чиновники подотчетны тем или иным вышестоящим властям. В таких странах бюджетные сборы, как правило, централизованы, нередко центральные власти контролируют местные расходы, а порой имеется даже какой-нибудь назначенный губернатор, осуществляющий надзор за деятельностью местных чиновников.

Однако в Соединенных Штатах местные чиновники подотчетны прежде всего местному населению. Населенные пункты собирают основную часть собственных доходов, функции централизованного аудита крайне ограничены, а действующие в штатах департаменты по делам населенных пунктов существуют лишь для того, чтобы оказывать услуги местным властям, а не надзирать за их работой.

Вместе с тем органы местного самоуправления не вполне автономны и независимы. Они действуют в общих рамках конституции и законов штата, примерно так же, как сами американские штаты действуют в рамках Конституции США. Действительно, отдельные штаты -- например, Коннектикут, Нью-Хэмпшир и многие штаты Новой Англии и Среднеатлантического региона -- функционируют почти так же, как если бы они были федерациями входящих в них населенных пунктов. А некоторые другие штаты -- Айдахо, Нью-Мексико и многие из западных и южных штатов -- гораздо более централизованы и тщательно контролируют деятельность своих населенных пунктов.

Какую бы концепцию отношений между населенными пунктами и штатами мы ни строили, следует признать, что всегда будет существовать напряженность между сторонниками местного самоуправления и поборниками централизации. Сам факт наличия такой напряженности, а также то обстоятельство, что населенные пункты и штаты торгуются друг с другом за распределение полномочий между ними, говорит о том, что сделанное Токвилем в 19-м веке наблюдение об исключительной значимости местных органов власти по-прежнему очень характерно для американской общественной системы.