Американцы всегда были сильно заинтересованы в содействии демократии, особенно по мере того, как их страна приобретала все более значимую роль на мировой арене. Президент Вудро Вильсон, который обещал сделать мир безопасным для демократии, явно был человеком, опередившим свое время. В наводящей на размышления статье о развитии демократических процессов в последние годы 20-го века Томас Карозерс, вице-президент Фонда Карнеги за мир во всём мире по научно-исследовательской работе и автор книги "Содействие демократии за рубежом: кривая познания", анализирует современные тенденции и то, каким образом призыв Вильсона трансформировался в политику государства на международной арене.

Хотя у нынешней волны программ в области содействия демократии были предшественники - к примеру, план Маршалла, действовавший вскоре после Второй мировой войны, или программы "модернизации" 1960-х годов, - в настоящее время Соединенные Штаты взяли на себя самое широкое и планомерное в своей истории обязательство укреплять демократию по всему миру.

Причем США не одиноки. Другие страны, особенно процветающие демократические государства Западной Европы, а также целый ряд международных институтов, поддерживаемых многими правительствами, тоже приступили к серьезной работе по обеспечению демократии, особенно в странах переходного типа, которые совсем недавно начали трудный процесс демонтажа тоталитарных и авторитарных форм правления.

Подобные усилия представляют собой реакцию на два важных политических фактора: во-первых, ускорение общемировой тенденции к демократии в 1980-х и в начале 1990-х годов, сделавшее демократию главным приоритетом международной политики и поставившее перед демократическими странами задачу откликнуться на происходящее; и, во-вторых, окончание холодной войны, приведшее к устранению барьеров на пути к международному политическому сотрудничеству и подтолкнувшее американскую внешнюю политику от антикоммунистической доминанты к большему упору на поддержку демократии как самоцели.

Разумеется, приверженность США демократии не абсолютна - подобно любой другой стране, они имеют и свои стратегические и экономические интересы, порой идущие вразрез с задачей поддержания демократии за рубежом. Однако, как отмечали в последнее десятилетие многие американские официальные лица, сейчас данная проблема стоит гораздо менее остро, чем в годы холодной войны, когда США - по необходимости, как считают некоторые - вступали в союзы с недемократическими режимами вследствие соображений безопасности, вытекающих из соперничества с Советским Союзом.

Базовая стратегия

В период после холодной войны стратегия США в отношении поддержки демократии поначалу опиралась на три взаимосвязанных посыла: во-первых, использовать американскую демократию в качестве образца или шаблона; во-вторых, рассматривать демократизацию как процесс "переноса институциональных моделей", при котором страна, еще только осваивающая демократические принципы, пытается воспроизвести у себя формы институтов, характерных для развитых демократических государств; и, в-третьих, полагать, что демократизация включает в себя естественную и упорядоченную последовательность этапов.

Поскольку эти посылки вступили в противоречие с реалиями политических преобразований, применяемая стратегия начала претерпевать эволюцию и обретать зрелость. Теперь американцы, помогающие другим странам строить демократию, в ряде случаев меньше полагаются на американскую модель. Они заимствуют у других сложившихся или успешно развивающихся новых демократий информацию и идеи, оказавшиеся особо актуальными. Иногда они пытаются помочь другим обществам выработать демократические формы, адекватные национальной истории и культуре.

Поборники демократии все больше осознают необходимость учитывать основополагающие интересы и властные отношения, в которые встраиваются новые институты. Демократические перемены должны пониматься не как воспроизводство готовых институциональных схем, а как создание комплекса политических процессов, порождающих демократическую культуру.

В то же время специалисты по содействию демократии сталкиваются с тем фактом, что демократические преобразования зачастую идут вовсе не в упорядоченной последовательности. Программы в поддержку демократии все чаще строятся в соответствии с этими разнообразными условиями, а не исходя из естественного порядка. Нет волшебной стратегии, пригодной для всех стран.

Хотя сегодня набор программ по содействию демократии, по сути, тот же, что и 15 лет назад - с тремя основными категориями программ, ориентированными на выборы, государственные институты и гражданское общество, - центр тяжести между этими категориями сместился. В связи с тем, что этап наиболее принципиальных избирательных кампаний, в основном, завершен, помощь в проведении выборов сократилась.

Гораздо более видное место заняла теперь помощь гражданскому обществу, что обусловлено растущим энтузиазмом в отношении этой идеи, а также определенным разочарованием в чрезмерной концентрации усилий на помощи государственным институтам. Тем не менее, тройственный демократический стандарт по-прежнему преобладает. Происходящие перемены, в основном, отражают эволюцию подходов в рамках каждой из трех выделенных областей:

• Выборы

  Этот компонент содействия демократии претерпел важные изменения. Наблюдение за выборами стало значительно более разветвленным, а помощь, призванная обеспечить более качественное их проведение, превратилась в развитую самостоятельную подотрасль. И все же в странах переходного типа выборы нередко по-прежнему проходят на низком уровне, даже при оказании административной поддержки и в присутствии наблюдателей.

  В 1990-е годы специалисты по демократическому строительству вновь и вновь убеждались в том, что выборы не тождественны демократии. Помощь политическим партиям до сих пор оказывается в большом объеме, но ресурсы все чаще направляются на становление партий и на привлечение экспертов, знакомых с условиями, отличающимися от американских. Несмотря на приложенные усилия, в большинстве стран переходного типа политические партии остаются одним из самых слабых звеньев в цепи демократизации.

• Государственные органы, не относящиеся к исполнительной власти

  Наибольшую из трех основных категорий содействия демократии образуют программы, призванные поддержать реформирование судебных, законодательных и других государственных институтов и опирающиеся на идею укрепления не исполнительной, а остальных ветвей чрезмерно централизованной власти. В этой области новые знания осваивались медленно, и при содействии демократии непросто было отказываться от устоявшихся моделей и механистических представлений о том, как обеспечить перемены в крупных структурах.

  Специалисты по оказанию помощи все отчетливее осознают: для того, чтобы происходили перемены, государственные институты должны проявлять волю к реформам. Они также начинают соглашаться с тем, что сопротивление реформам - по крайней мере, на некоторых уровнях в любом данном государственном институте - скорее правило, нежели исключение. Понимание того, что реформирование институтов требует более глубоких перемен в структурах интересов и властных отношениях, послужило необходимым озарением, подчеркивающим, сколь медленными и трудными будут перемены.

• Гражданское общество

  Все более сильный упор на гражданское общество при содействии демократии - сам по себе часть кривой познания. Идея при этом состоит в том, чтобы выйти за рамки избирательных систем и государственных институтов и наполнить демократические формы демократическим содержанием. Первая волна поддержки гражданского общества в значительной степени ориентировалась на неправительственные организации (НПО), отстаивающие интересы общественности. Однако, набираясь опыта, спонсоры демократии начинают жестче оценивать систему НПО.

  Привлекая своих подопечных, они энергично берутся за вопросы представительности и стабильности, расширяя круг правозащитной деятельности НПО, которую готовы поддерживать. Накапливая опыт работы с гражданским обществом, специалисты по содействию демократии обнаруживают, что хотя гражданское общество - весьма доступная точка приложения демократической помощи, оно вместе с тем представляет собой обширный и сложный компонент демократии, который нелегко сформировать.

  Если оценивать три основные категории содействия демократии, различия в достигаемых результатах заметны, но не резки. Последствия реализации всех типов программ зачастую оказываются значительно более рассеянными и косвенными, чем это могут подразумевать рационалистические подходы, применяемые спонсорами демократии. Программы ориентированы на институты и организации, а затрагивают отдельных лиц. Наибольшим их эффектом нередко становится передача идей, которые будут изменять поведение людей в других ситуациях и в другие времена.

• Локальный принцип

  Помощь в сфере демократии чаще всего спотыкается на этапе реализации. Во многих случаях специалисты по демократическому строительству не достигают комплексного понимания обществ, в которых работают, довольствуясь обманчивым представлением, будто их знания о демократии сами по себе служат достаточной основой для ее формирования. Слишком часто они пытаются стать проводниками политических перемен в обществах переходного типа, обращаясь с местными партнерами как с простыми ассистентами. Бесчисленное множество проектов провалилось из-за того, что в принимающих странах их не восприняли как свои собственные.

  Впрочем, отрадно то, что реализация программ постепенно улучшается, во многом благодаря большему признанию локального принципа, предполагающего работу через местных чиновников и организации, которые в более полной мере понимают местные условия, и совместно с ними. Однако такая работа оказалась непростым делом, в котором пока достигнуты лишь частичные успехи.

  К тому же спонсоры демократии медленно отказываются от убежденности в том, что демократию можно поощрять неким универсальным, пригодным для всех способом, а содействие демократии можно отделить от традиционной помощи в области социально-экономического развития. Кроме того, они слишком часто избегают более локального подхода, опасаясь потерять контроль над той помощью, которую они оказывают. Необходим новый настрой: демократическим строительством занимаемся не "мы" для "них", а люди в других странах, иногда с нашей помощью.

Оценка программ по содействию демократии

Из многочисленных граней содействия демократии наименее развита оценка достигаемых результатов. Программы поддержки демократии сложно оценивать, поскольку трудно договориться о точных критериях успеха в политической сфере и установить четкие причинно-следственные связи между конкретными проектами и более общими политическими тенденциями.

В 1990-е годы специалисты по содействию демократии в большинстве случаев либо не оценивали свои программы вообще, либо заказывали поверхностные оценки, выполняемые исследователями, которым недоставало реальной независимости. Однако в последние годы структуры, оказывающие такую помощь, начали относиться к вопросу об оценке программ серьезнее, несмотря на то, что эффективно провести такой анализ слишком сложно, так как результаты демократических программ могут не проявляться в полной мере годами и должны оцениваться в контексте преобладающих социальных, экономических и политических условий.

По этой причине при оказании помощи необходимо отказаться от представления, будто результаты содействия демократии можно измерить с помощью калькуляторов. Надо принять концепцию, согласно которой единственный способ обрести понимание политических событий и последствий - углубленный качественный анализ, а многие важнейшие результаты программ в области демократии носят психологический и моральный характер, проявляются косвенно и не сразу.

Однако самое главное состоит в том, что специалисты по содействию демократии должны достичь полного понимания политических реалий в обществах, которым они пытаются помочь. Продвижение по кривой познания становится тогда не просто вопросом сосредоточения на технических уроках и накоплении опыта. С фундаментальной точки зрения, спонсоры демократии обязаны подвергнуть сомнению собственные представления о политике и разобраться, насколько много или мало они на самом деле знают о политических переменах в других обществах.

Они должны также проанализировать методы своей работы, поставив жесткие вопросы о том, какие императивы в действительности определяют построение их программ и каким образом можно улучшить применяемые методы. Все компоненты кривой познания важны, но не в равной степени. Особого внимания заслуживает один: разработка эффективных способов реализации программ. В чем конкретно состоят такие способы, уже известно, и эти знания могут принципиально изменить любой проект.

Более пристального внимания достойны и три более общих проблемы. Во-первых, при содействии демократии следует стремиться выстроить связь между помощью в демократическом строительстве и более широкой, более устоявшейся системой поддержки социально-экономического развития. Только для выявления важнейших связей между экономическими и политическими явлениями необходимо проделать еще очень большую работу.

Во-вторых, спонсоры демократии должны уделять больше внимания роли женщин в демократизации общества. Хотя учебные программы, ориентированные на женщин, часто не в состоянии преодолеть базовые властные структуры и ограничения, нельзя не поражаться необыкновенно сильной заинтересованности и энтузиазму, зачастую порождаемым демократическими программами, относящимися к женщинам.

В-третьих, поборники демократии несут на себе обязанность, до сих пор во многом не выполненную, помочь правительствам и гражданам стран переходного типа понять смысл помощи в сфере демократии и стать не просто пассивными ее получателями. Для того, чтобы граждане могли понять такую помощь, принять в ней участие и получить от нее действительную пользу, необходимы прозрачность и гласность.

Перспективы содействия демократии

Демократические завоевания, достигнутые в мире за последние два десятилетия, значительны. И все же трудности, предстоящие тем, кто привержен содействию демократии за рубежом, остаются грандиозными. По-прежнему отрезвляет мысль о количестве стран, где демократия увядает, терпит поражение или до сих пор отсутствует.

Представленный здесь анализ помощи в сфере демократии высвечивает важнейший предостерегающий урок: от усилий по содействию демократии не следует ожидать радикальных или быстрых результатов, особенно в случае тех стран, где сочетание экономических, социальных и политических сил остается враждебным развитию демократии.

Содействие демократии, равно как и дополнительные инструменты в виде дипломатических и экономических "кнутов и пряников", может лишь в незначительной степени изменить базовые социальные, экономические и политические структуры и условия, определяющие политическую жизнь в других странах.

Осознание того, что усилия по содействию демократии в большинстве случаев не приводят к быстрым и решительным переменам, не подразумевает, что Соединенные Штаты и другие страны и организации должны ослабить или оставить свою работу по продвижению демократии за рубежом. Оно означает, что к содействию демократии надо подходить как к долгосрочному проекту с неопределенными результатами.

Продолжая это, безусловно, благородное начинание, политики должны быть готовы держаться поставленной цели десятилетиями, преодолевать откаты и уметь подвергать сомнению и критике собственные методы. Короче говоря, стоит задача внедрить в эту приверженность осторожное и реалистичное понимание возможностей. Основывать призыв к внешней политике, ориентированной на развитие демократии, на предположении об огромном американском влиянии на политические судьбы других стран означает лишь обрекать на крах все внешнеполитические усилия.

Американцы чересчур привыкли к внешнеполитическим дебатам с позиций реализма и идеализма, при которых интересы и возможности Америки систематически либо переоцениваются, либо занижаются. Позиция, основанная на идеалистических устремлениях, уравновешиваемых соображениями глубоко реалистичными, неудобна. Однако для содействия демократии это единственный реальный выбор.

----------

Взгляды, выраженные в настоящей статье, принадлежат ее автору и не обязательно отражают официальную позицию правительства США.

К началу страницы | Вопросы Демократии, Май 2000 | Электронные журналы | Домашняя страница