Ричард Фалк, профессор международного права и правоприменения Принстонского университета, анализирует сложное соотношение между национальным суверенитетом и правами человека в статье, поднимающей важные вопросы о том, в какой степени следует содействовать развитию демократии за рубежом. Как указывает профессор Фалк, в этой области нет простых и ясных решений.

Международную защиту прав человека трудно отделить от взлетов и падений в отношениях между великими державами. Права человека и их военизированная падчерица - "гуманитарная интервенция" - стержневые элементы геополитики в период после холодной войны. В этом смысле и силовые проекты в связи с грубыми нарушениями прав человека, и отказ от действий перед лицом гуманитарных катастроф позволяют судить о том, насколько глубоко встроены в современную геополитику права человека. Крайними примерами бездействия могут служить Руанда (1994 г.), где стратегические интересы считались минимальными, и Чечня (1999-2000 гг.), где связанные с действием последствия и риск считались слишком высокими.

Интернационализации прав человека нередко противостоит доктрина суверенитета, которая на поверхности, кажется, препятствует выполнению правозащитных стандартов путем внешнего принуждения. Государства, до недавних пор бывшие колониями, а также страны, часто переживавшие интервенции, как правило, особенно стремятся настоять на том, что права человека должны обеспечиваться в соответствии с жесткими принципами суверенитета. Устав ООН, в статье 2 (7) подтверждающий, что организации запрещено вмешиваться в вопросы, по сути, находящиеся в пределах внутренней юрисдикции государств-членов, как будто тоже гарантирует членам ООН, что Организация Объединенных Наций не станет посягать на внутренние отношения между государством и обществом, каких бы масштабов ни достигли хаос и злоупотребления. По крайней мере, до тех пор, пока не существует угрозы международному миру и безопасности.

Возрастающее значение правозащитной традиции

В то же время самым впечатляющим этическим достижением минувшего столетия представляется возникновение серьезного правозащитного процесса на региональном и глобальном уровнях. Основополагающая идея о том, что правительства должны действовать в неких предписанных пределах - и даже политические лидеры и военачальники могут быть привлечены к ответственности за свои действия, если последние представляют собой преступления против человечности и грубые нарушения прав человека, - отражает революционные перемены. Эти новые международные стандарты и их выполнение определенно ставят под сомнение мысль о том, что суверенитет освобождает правительства от ответственности при условии, что их действия ограничиваются территориальными пределами страны, а их руководители пользуются неприкосновенностью, признаваемой во всем мире. Преследование таких известных деятелей, как Президент Югославии Слободан Милошевич и бывший Президент Чили Августо Пиночет, свидетельствует о том, что у лиц, ответственных за жестокости в отношении населения своей страны, в мире больше нет безопасного убежища. Связанное с этим стремление создать постоянно действующий международный уголовный суд, в соответствии с Римским договором 1998 года, имеет целью придать этому расширению ответственности институциональную весомость.

Пожалуй, примечательнее всего то, что значимость прав человека обусловлена давлением, организованным активистами гражданского общества. Рост международных правозащитных неправительственных организаций (НПО) отразил новые модели транснациональных политических действий, опирающиеся на сети, нормы, информацию и доступ к СМИ как инструменты убеждения с целью бросить вызов неприступной карательной государственной власти. Временами подобный вызов сходился с геополитическим давлением, как это было в связи с поддержкой прав человека в странах бывшего Советского блока, а в настоящее время - в Китае. Идеология холодной войны и борьба за права человека претерпевали конвергенцию, особенно в 1980-е годы. В то же время, как указывают Ноам Хомски и другие, они часто расходились, причем геополитические приоритеты порождали про-авторитарные интервенции в ущерб правам человека. Особенно это было характерно для стран "третьего мира", в частности всей Латинской Америки, в годы холодной войны, что наглядно проявилось в таких повторяющихся интервенциях, как в Гватемале (1954 г.), Доминиканской Республике (1965 г.), Чили (1973 г.), Никарагуа и Сальвадоре (1980-е гг.). Подобная модель поддержки Западом авторитарного правления была очевидной и в отношении Африки и Азии.

Главное заключается в том, что суверенитет и права человека связаны сложными и противоречивыми отношениями. Суверенитет может служить щитом и предлогом, позволяющим правительству злоупотреблять властью в отношении собственных граждан. Но в то же время он может и защищать прогрессивное правительство, стремящееся обеспечить экономическое, социальное и культурное благосостояние своего народа, от интервенции на почве геополитики с целью оказания давления на более слабое государство. Ввиду этой двойственной природы суверенитета с многочисленными ее вариациями поднимаемые вопросы об отношениях между суверенитетом и правами человека в любом конкретном случае всегда следует рассматривать в более широком контексте. На нынешнем этапе развития международного сообщества суверенитет, в зависимости от обстоятельств, может работать как на права человека, так и против них.

Эволюция правозащитного движения

Для начала головоломка: зачем суверенным государствам участвовать в создании юридической базы, которая по природе своей подрывает верховенство территориального принципа, бывшего отличительным признаком миропорядка Вестфальской эпохи эпохи (1648 г.)? В период после Второй мировой войны, начавшийся со Всеобщей декларации прав человека и Конвенции о геноциде, зародилось это подрывное движение. Лучше всего объясняют ситуацию два подкрепляющих друг друга ряда соображений. Во-первых, понимание исторических обстоятельств, сопутствовавших разоблачению зверств нацистской Германии, заставляло создать условия, которые препятствовали бы повторению подобного поведения в будущем. Тот факт, что действия нацистского режима по отношению к собственным гражданам вызвали столь пассивную реакцию со стороны западных либеральных демократий, был частью этого понимания, породив обет: "Это не повторится". Подобная решимость ассоциировалась с основополагающей идеей: есть предел тому, что может делать правительство в своих отношениях с людьми, живущими в подведомственных ему границах. В определенном смысле выработка фундаментальных прав человека означала конкретизацию таких всеобщих пределов верховенства территориального принципа. В этом проявилось чувство вины, которое испытывал Запад после 1945 года, в сочетании с реформаторскими и идеалистическими ценностями, обеспечившими идеологическое обоснование недавно законченной войны.

Однако имел место и второй набор соображений уравновешивающего свойства. В 1945 году во главу угла в мире ставились государства, в которых существовали самые разные идеи о том, как организовать отношения между государством и обществом. Тогдашний мир характеризовался также огромными различиями в материальном благополучии. Такая неравномерность неявно существовала в политическом сознании сразу после Второй мировой войны, но в скрытом состоянии она пребывала даже в военные годы. Впоследствии холодная война с ее осью Восток-Запад и антиколониальной борьбой при напряженности между Севером и Югом высветила отсутствие консенсуса в международном сообществе.

В результате с самого начала возможность соблюдения прав человека была проблематичной. Отсутствовал принудительный механизм, связанный с формированием правозащитных рамок. Реальная власть по-прежнему отправлялась на уровне государства. Фактически возникновение прав человека стало политически возможным лишь потому, что в то время существовало понимание: механизмы их обеспечения не будут воплощены в жизнь. Даже авторитарные государства без хлопот подписались под закладываемыми нормами, поскольку не было практически никакого шанса на то, что они будут выполняться. В этом смысле подрыв суверенитета оказался скорее мнимым, чем действительным.

И все же с течением времени акценты в этом понимании сместились: при нескольких ключевых условиях такой подрыв становился не только мнимым, но и реальным. Этот неожиданный ход событий объясняется несколькими факторами. Появление дееспособных транснациональных НПО, приверженных распространению и обеспечению прав человека, вывело на мировую сцену новую группу не связанных с государством политических игроков. Поскольку правозащитные нормы были узаконены правительствами, выдвигаемые этими НПО притязания на их соблюдение трудно было полностью сбрасывать со счетов, особенно когда к ним присоединялись растущая снизу оппозиция жестокой власти и сведения о злоупотреблениях, распространяемые мировыми средствами массовой информации, постепенно становящимися более внимательными. Реально шло вторжение в сферу суверенитета в том смысле, что, хотя бы избирательно, удавалось в определенной мере преодолеть заслон от внешнего контроля. В соответствии с ранее сделанным предположением эффективность подобного вторжения повысилась до такой степени, что оно претерпело конвергенцию с продолжающейся идеологической борьбой. Запад объединялся с НПО, чтобы оказывать давление на страны Советского блока, особенно после Хельсинкских соглашений 1975 года, в то время как "третий мир" использовал Генеральную Ассамблею ООН и собственное Движение неприсоединения с целью придать политический вес поддержке права на самоопределение в качестве обоснования борьбы против колониального правления. Кульминацией последнего процесса стала кампания против апартеида, в ходе которой удалось создать такую нормативную базу в пользу прав человека, что в 1980-е годы она преодолела предпочтения консервативных лидеров, в частности Рональда Рейгана и Маргарет Тэтчер, стоявших на страже стратегических экономических и политических интересов США и Великобритании, которые, казалось бы, благоприятствовали сохранению статус-кво. На этих ярких примерах краха Советского блока (и окончания холодной войны), триумфа деколонизации и разгрома апартеида в ЮАР защита прав человека на международном уровне способствовала достижению совокупности исторически важных и в целом позитивных результатов, ни один из которых не ожидался в соответствии с прежними реалистичными расчетами.

Сфера правозащитного движения

На этом фоне концептуальные вопросы становятся яснее и относятся к обоим полюсам исследования, затрагивая как наше ощущение суверенитета, так и наше понимание прав человека. В отношении суверенитета налицо две неопределенности. Преобладает взгляд на суверенитет как на состояние и условие правления, связанное с идеей верховенства территориального принципа, который противопоставляет суверенитету принудительное соблюдение международных прав человека. Но если полагать суверенитет свойственным народу - а идея народного суверенитета исторически связана с Французской революцией - то во многих ситуациях реализация прав человека становится как раз политическим проектом, поддерживаемым "сувереном" (т.е. народом). Даже если суверенитет ассоциируется с государством как представителем народа, особенно с демократическим государством, то все равно можно воспринимать суверенитет как совокупность прав и обязанностей, которую можно изменять законотворческими полномочиями государства, тем самым создавая возможность того, что признание прав человека, даже при перспективе определенного внешнего контроля, и составляет осуществление суверенитета в современных условиях. Подобная точка зрения представляется особенно уместной в рамках региональной защиты прав человека в пределах Европы с помощью Суда по правам человека и, в меньшей степени, в рамках Межамериканского суда по правам человека. Фактически на внешний контроль за правами человека соглашаются в условиях, когда демократические государства стремятся защитить либерально-демократическое будущее - даже от антидемократических и антилиберальных сил в собственной стране. Иными словами, суверенитет уступает часть территориального контроля в обмен на дополнительную уверенность в том, что в будущем удастся сохранить желательный региональный и национальный политический климат. Например, безусловно в качестве выражения суверенитета может быть приемлемым отказ от внутригосударственного варианта, связанного с возможным избранием фашистской власти. Реакция на включение Партии свободы Йорга Хайдера в коалиционное правительство Австрии подвергла испытанию относительную силу этих двух противоположных концепций суверенитета. По одну сторону находятся полагавшие, что исход австрийских выборов и межпартийных торгов - вопрос, решать который должна только Австрия, по существу, без каких-либо ограничений. По другую - мнение о том, что правительства стран ЕС приняли ограничения на свой внутригосударственный строй, основанные на разделяемой ими приверженности правам человека и демократии, а присутствие Хайдера в правительстве ставит эту приверженность под угрозу.

Не менее важные дебаты ведутся о сфере и характере прав человека. Если подходить к этому вопросу с точки зрения документов международного права, то не возникает никаких сомнений относительно включения права на самоопределение и комплекса экономических, социальных и культурных прав в соглашением по данной теме. Если же рассматривать транснациональную политику в области прав человека, господствующее положение в ней заняли гражданские и политические права при узком диапазоне таких прав. Лишь недавно эта узкая рабочая концепция прав человека стала объектом пристального изучения.

США и права человека

Последняя концептуальная путаница связана с тем, какую позицию в отношении прав человека заняло правительство США. Оно более чем кто-либо другой увязало свою внешнюю политику с приверженностью правам человека. Своего апогея эта позиция достигла в первые годы президентства Картера. Только правительство США ежегодно издает обзор положения в области прав человека (понимаемых узко) в странах, получающих иностранную экономическую помощь. Такую внутреннюю юридическую обязанность возложил на исполнительную власть Конгресс. В то же время Соединенные Штаты не спешат официально взять на себя связывающие обязательства по нескольким важным договорам о правах человека, ссылаясь на трудности, обусловленные их федеральной структурой, историческими подозрениями южных штатов и настойчивостью в вопросе о том, что стабильность и качество демократического политического строя США не нуждаются в подкреплении извне. Однако на заднем плане, несомненно, просматривается в большей мере территориальное представление о суверенитете, в силу которого правительство и граждане Соединенных Штатов с меньшим энтузиазмом относятся к любой процедуре внешней оценки. Подобная проблема возникала в последнее время, например, когда весьма частное исследование применения смертной казни в США, проводившееся Комиссией ООН по правам человека, вызвало в определенных кругах бурю негодования. Наконец, возникает вопрос о том, как Объединенные Нации сместили центр тяжести между уважением суверенитета и защитой прав человека. Все последние несколько генеральных секретарей ООН отстаивали более всеобъемлющий подход, постепенно преодолевая ограничения, накладываемые на полномочия ООН внутригосударственной юрисдикцией. Наиболее остро данная проблема встает в связи с грубыми нарушениями, порождающими призывы к "гуманитарной интервенции" под эгидой ООН. Недавние примеры - Руанда, Босния, Косово и Чечня - свидетельствуют как о побудительных мотивах к интервенции, так и о геополитических ограничениях на ее осуществление. К числу факторов, которые необходимо учитывать, относятся следующие: возможность справиться с ситуацией на приемлемом уровне риска для структуры, осуществляющей интервенцию; степень приверженности благополучию пострадавшего населения, связанная со взаимоотношениями между этой структурой и обществом, в котором она действует; характер и глубина интересов, поставленных на карту. С такой точки зрения легко понять низкий уровень политической воли в отношении Руанды (отсутствие интересов) и Чечни (слишком высокий риск), и высокий уровень, связанный с Боснией, и тем более с Косово (расположение в Европе, страх перед крупномасштабной балканской войной, мобилизация общественного мнения, жизнеспособность НАТО после холодной войны).

Заключение

Очевидно, что спектр принятых смысловых значений, ассоциирующихся как с суверенитетом, так и с правами человека, образует поле неоднозначности, позволяющее политическим игрокам с противоположными ценностями и целями привлекать для решения своих практических задач один или оба полюса этого спектра. Важно понимать подобные тенденции в международных отношениях, не упуская из виду три доминирующие эмпирические тенденции: во-первых, разрастание международных и транснациональных вопросов прав человека в многочисленных формах во все более важную проблемную область; во-вторых, динамику детерриториализации политической жизни - процесса, ведущего к меньшей надежности государственных границ; в-третьих, более широкие возможности государств в постколониальную эпоху, позволяющие поддерживать территориальную безопасность перед лицом дипломатии вмешательства (государственный суверенитет в настоящее время реален для большинства стран, в том числе в "третьем мире").

Путаница, связанная со взаимосвязанными представлениями о суверенитете и правах человека, отчасти обусловлена неспособностью отделить символическую политику от содержательной или функциональной. В символическом смысле суверенитет очень тесно связан с утверждением элемента "само" в понятии самоопределения и политикой идентификации, проводимой в пределах суверенного государства. Подобное символическое понимание не противоречит взаимодействию с внешними силами на основе разделяемых ценностей и общих интересов, которое служит осуществлением суверенитета, хотя и может привести к ограничению свободы действий государства. Точно так же и с правами человека. Их символическое утверждение может ассоциироваться с идеологической ориентацией, тогда как по существу реализация прав человека может угрожать устоявшимся социальным, экономическим, политическим и культурным структурам с их привилегиями и господствующим положением.

В силу всех этих причин особенно важно разложить дебаты о суверенитете и правах человека на составляющие "кто", "кому" и "зачем", то есть выявить притязания, действующих лиц, интересы и ценности в их контексте. Сложность сохранится, но, по крайней мере, уменьшится тенденция к манипуляциям в дебатах, затемняющим реальный расклад сил и практически исключающим возможность оценить последствия альтернативных вариантов действий.

----------

Взгляды, выраженные в настоящей статье, принадлежат ее автору и не обязательно отражают официальную позицию правительства США.

К началу страницы | Вопросы Демократии, Май 2000 | Электронные журналы | Домашняя страница