Les tribunaux des affaires de drogue aux États-Unis
Carson Fox et West Huddleston
A la fin des années 1980, de nombreux tribunaux américains étaient débordés. L'accroissement spectaculaire des arrestations liées à la drogue, ainsi que l'institution de peines minimum obligatoires pour la possession et la fourniture de drogue, notamment de crack, avaient entraîné le surpeuplement des prisons. À Miami (Floride), et dans d'autres grandes agglomérations urbaines, le problème était particulièrement sévère. En 1989, pour enrayer la multitude de procès liés à la drogue, les autorités judiciaires de Miami commencèrent à faire suivre aux délinquants un traitement intensif de désintoxication au lieu de les incarcérer. Ce programme est à l'origine des tribunaux des affaires de drogue (drug courts). Il y en avait douze aux États-Unis en 1994. On en compte actuellement plus de 1.200.
Ce programme allie la surveillance du tribunal aux moyens thérapeutiques offerts par le traitement de la toxicomanie. Cet ensemble de services comprend, pour le prévenu ou participant (qu'on appelle aussi le client), un traitement intensif pour toxicomanie, le suivi systématique du patient (case management), des tests de dépistage et une supervision ainsi que des auditions régulières devant un juge. Une équipe composée de professionnels du traitement et de représentants de la justice pénale supervise le programme et passe chaque cas en revue avant chaque audience régulière du tribunal.
L'équipe chargée du programme
L'équipe chargée du programme de ces tribunaux se compose généralement d'un juge, d'un représentant du ministère public, d'un avocat de la défense, d'un fournisseur de traitement, d'un officier de police, d'un contrôleur judiciaire, d'un responsable du suivi du patient (case manager) et d'un coordinateur. Lors de leurs réunions, ces personnes discutent des progrès du participant depuis sa dernière audience devant le tribunal. Ils émettent des recommandations en matière d'incitations ou de sanctions en fonction de son respect ou non-respect des exigences du programme.
Les participants sont généralement tenus de s'abstenir de toute activité criminelle et de toute consommation d'alcool et de drogue. Ils doivent également rechercher des possibilités de parfaire leur éducation ou leur formation professionnelle. Dans la plupart des cas, ils restent soumis à la supervision du tribunal pendant un minimum d'un an. Outre le traitement intensif de désintoxication et le suivi médical dont il bénéficie, le participant qui va jusqu'au bout du programme obtient des avantages du système de justice pénale sous la forme d'allégement de sa peine, d'une remise de peine ou d'une réduction de la durée de sa période de probation.
La participation à ces programmes est facultative. Le prévenu a le choix, même si l'autre option est la prison. S'il opte pour le tribunal spécialisé, il devra être jugé admissible avant d'être inscrit au programme. Le personnel responsable met au point les critères d'admissibilité en se basant sur la législation en vigueur et sur les besoins de la collectivité. Les questions prises en considération pour l'admissibilité sont notamment les suivantes : Le prévenu est-il alcoolique ou toxicomane ? Réside-t-il dans la juridiction ? A-t-il fait une victime ? Une réparation est-elle en jeu ? La victime a-t-elle des objections ? Le prévenu est-il coupable d'actes de violence ?
L'admissibilité d'un prévenu est déterminée sur la base d'un contrôle judiciaire et médical. Étant donné que le régime de ces tribunaux varie selon les États et que la population ciblée n'est pas la même selon les tribunaux, les modalités d'admission diffèrent également. C'est généralement le ministère public qui détermine l'admissibilité d'un candidat sur le plan légal. Si un prévenu est présenté à un tribunal des affaires de drogue après une violation des conditions de sa période de mise à l'épreuve, c'est probablement le contrôleur judiciaire qui décidera de son admissibilité. Une fois que le prévenu est légalement admissible, les responsables du traitement procèdent à un examen médical durant lequel ils lui posent une série de questions ayant pour but de déterminer les caractéristiques de sa dépendance. (Cet examen ne doit pas être confondu avec l'évaluation médicale, qui commence par un interrogatoire beaucoup plus long, a lieu une fois que le participant a été accepté dans le programme, permet de déterminer le niveau nécessaire de traitement et intervient sur une base régulière durant toute sa participation au programme.)
Avant d'entamer le programme, le prévenu fait le point des conditions qui lui sont imposées avec son avocat et souvent avec le coordinateur et le juge. Étant donné que les tribunaux des affaires de drogue statuent à la fois sur les délits criminels et sur les infractions, et que leur entrée en jeu peut intervenir soit avant soit après que le prévenu a plaidé coupable ou non coupable, le statut juridique de ce dernier varie. Certains candidats au programme ont été officiellement inculpés, d'autres pas. Certains peuvent encourir une peine de prison, d'autre pas. Si un prévenu est jugé admissible et s'il décide de participer au programme, il devra accepter de se plier à toutes ses règles. S'il entre dans le programme avant d'avoir plaidé coupable ou non coupable, le respect de ces règles pourra être une condition de sa mise en liberté sous caution (une caution est généralement une somme d'argent dont le montant est fixé peu après l'arrestation du prévenu et qui a pour but de garantir qu'il se présentera au tribunal. Il peut également s'agir d'un engagement à comparaître sans versement d'argent. Quand le prévenu a versé sa caution, il est remis en liberté mais reste soumis à la juridiction du tribunal et aux conditions spéciales de la caution.) ; s'il entre dans le programme après avoir plaidé, le respect des exigences du programme peut être une condition de sa probation.
Méthodes traditionnelles
Ces programmes ont résulté d'initiatives locales en vertu desquelles des juridictions à la recherche de solutions de substitution au recours au système judiciaire traditionnel se sont tournées vers les tribunaux des affaires de drogue pour faire face à la délinquance liée à la toxicomanie.
Jusque-là, la plupart des toxicomanes délinquants étaient condamnés à un sursis avec période de mise à l'épreuve ou à une peine de prison, souvent sans possibilité de traitement. Et si un traitement existait et si l'injonction thérapeutique faisait partie de la sentence, aucune coordination officielle n'existait entre le tribunal, les responsables du suivi, les responsables du traitement et les responsables des contrôles. Si les prévenus ne remplissaient pas les conditions du traitement ou si les tests de dépistage donnaient des résultats positifs, il n'existait aucun régime de sanctions et d'incitations pour assurer leur maintien en traitement. Le non-respect entraînait souvent l'annulation du traitement. Les délinquants en probation comparaissaient alors de nouveau devant un juge pour une audience d'annulation et ils s'exposaient à l'incarcération qui avait été suspendue au moment de leur condamnation. Les délinquants renvoyés des programmes de traitement rejoignaient de nouveau la population carcérale.
En tant que tel, le système judiciaire traditionnel fonctionnait à la façon d'une porte tambour. Les juges, le ministère public et les avocats de la défense étaient habitués à voir les mêmes prévenus réapparaître au tribunal mois après mois, souvent pour des délits de vols motivés par leur besoin de drogue. En l'absence d'un traitement, le prévenu continuait à se droguer et à faire des victimes pour pouvoir financer sa dépendance.
Structure des tribunaux des affaires de drogue
Jusqu'au milieu des années 1990, et malgré les points communs qui existaient entre de nombreux programmes de ce genre, aucune norme n'existait à leur sujet. En 1996, un groupe de praticiens s'est réuni sous l'égide du ministère américain de la justice et de l'Association nationale des professionnels des tribunaux des affaires de drogue (National Association of Drug Court Professionals). Ce groupe s'était formé pour identifier les normes de base à appliquer à ces tribunaux. Ses membres se sont réunis pendant plus d'un an et, en 1997, le ministère de la justice a publié un document intitulé : « Description des tribunaux des affaires de drogue : leurs éléments clés », dans lequel sont énumérés les dix éléments clés de la structure de ces tribunaux.
Le premier de ces éléments clés est l'intégration des services de traitement de l'alcoolisme et de la toxicomanie dans l'appareil judiciaire. Pour assurer cette intégration, le programme est doté d'une équipe interdisciplinaire comme celle qui est mentionnée ci-dessus. Les responsables du programme peuvent aussi créer un comité directeur, parfois appelé conseil consultatif, qui aide le programme à obtenir un vaste soutien dans la collectivité. Ce comité peut se composer des membres de l'équipe du tribunal et de représentants du traitement psychologique, de services de formation professionnelle, ainsi que des établissements d'enseignement, milieux d'affaires et gouvernement locaux, de la communauté religieuse et d'autres personnes intéressées. Il peut présenter des recommandations en matière de politique et de procédures, recueillir des fonds pour le programme et le soutenir avec des activités et projets spéciaux comme la remise de certificats de complétion de programmes.
Le second élément clé est le rôle non contradictoire des tribunaux des affaires de drogue. Alors que, dans le système judiciaire traditionnel, le ministère public et l'avocat de la défense se comportent en adversaires - le ministère public représentant les intérêts de l'État et l'avocat de la défense ceux de son client - le rôle de ces tribunaux ne comporte pas cet élément contradictoire. Le ministère public et l'avocat de la défense mettent l'un et l'autre l'accent sur la guérison du participant. En coopération avec les autres membres de l'équipe, ils font tous les deux des recommandations au juge en faveur de sanctions et/ou d'incitations pour obtenir un changement de comportement du prévenu.
Le troisième élément clé est l'identification rapide de candidats dans le système de justice pénale et leur participation à un traitement. Des enquêtes ont montré que les gens qui suivent un traitement antidrogue ont plus de chances de succès si ce traitement est précipité par une crise - une arrestation ou le non-respect des conditions de leur mise à l'épreuve, par exemple. Une fois que le délinquant est jugé admissible, il est inscrit sans tarder dans un programme de traitement sous le contrôle du tribunal.
Le quatrième élément clé est la nécessité de la continuation du traitement et des services de réinsertion du participant dans la société. En plus du traitement sont offerts des conseils psychologiques, des possibilités de formation professionnelle et de poursuivre son éducation, des services de santé et tout autre service disponible dans la communauté. Certains collectivités offrent évidemment un plus grand choix de services que d'autres mais le comité directeur peut identifier les ressources et aider à combler toute lacune dans les services jugés nécessaires.
Dans le cadre du cinquième élément clé, les participants sont suivis régulièrement grâce à des tests de dépistage de drogue ou d'alcool. Ces tests doivent être effectués au hasard puis vérifiés et avoir lieu fréquemment. Ce sont généralement les professionnels du traitement ou des officiers de police qui les pratiquent. Dans leur évaluation de l'efficacité du programme, les participants déclarent souvent qu'ils considèrent ces tests comme un élément fondamental de leur guérison.
Le sixième élément clé est la coordination de la stratégie qui détermine les réactions du tribunal au comportement du participant. Les réunions régulières entre le juge et le participant, à la suite de celles des responsables du programme, donnent au magistrat la possibilité de réagir sans délai, par des incitations ou des sanctions, au respect ou au non-respect des exigences du programme. Ces réactions visent à amener le participant à changer de comportement et leur but n'est généralement pas punitif. Elles peuvent aussi comprendre un nouveau traitement qui n'entre pas dans le cadre des sanctions ou des incitations mais qui est fonction des progrès réalisés par le participant. Il peut s'agir, par exemple, d'un accroissement ou d'une diminution du niveau des soins.
Le septième élément clé est une interaction permanente avec le juge. À l'instar des tests de dépistage, cette interaction est souvent citée par les participants comme l'une des raisons du succès du traitement. Étant donné que le juge voit le participant régulièrement pendant plusieurs mois, il noue souvent avec lui des rapports « thérapeutiques » qui n'existent pas dans un tribunal normal.
Le huitième élément clé est la nécessité des contrôles et de l'évaluation exercés par le tribunal pour mesurer le succès du programme. Malgré toute l'efficacité de ces programmes, sans collecte convenable des données et sans évaluation sérieuse, leur réussite ne sera apparente que dans des preuves anecdotiques. Les programmes devraient réunir une base de données sur les participants, leur traitement contre la toxicomanie et l'alcoolisme, leur santé, leurs caractéristiques socio-démographiques, leurs antécédents criminels et l'inculpation dont ils font l'objet. Les membres de l'équipe devraient établir des objectifs précis puis structurer leur évaluation afin de déterminer la mesure dans laquelle ces objectifs ont été atteints. Le personnel du tribunal et les fournisseurs de fonds et de services veulent tous avoir des preuves de l'efficacité du programme.
Le neuvième élément clé est la nécessité de poursuivre une éducation interdisciplinaire. Étant donné que les tribunaux spécialisés dans les affaires de drogue représentent un changement fondamental en matière de justice pénale et de traitement, tous les membres de leur équipe doivent connaître les éléments fondamentaux du rôle joué par chacun d'eux. Tous doivent continuer à se tenir au courant des dernières avancées scientifiques applicables à leurs activités. Ces tribunaux devraient encourager de telles possibilités d'éducation, inciter les membres de l'équipe à suivre une formation continue et, si possible, assurer eux-mêmes cette formation aux nouveaux membres et à ceux qui ont déjà de l'expérience dans ce domaine.
Le dixième élément clé est la formation, par les tribunaux des affaires de drogue, de partenariats dans la collectivité pour augmenter l'efficacité du programme et obtenir un soutien local. Un grand nombre de ces partenariats se concrétisent avec la création du comité directeur du tribunal. Les organisations membres du comité contribuent au succès de ces tribunaux. Le partenariat avec la collectivité peut aussi comprendre la fourniture par les participants d'un travail d'intérêt général, activité qui peut constituer l'une des conditions du programme ou faire partie de la sanction. Le comité directeur aide le personnel du programme à coordonner les ressources existantes dans la communauté. Ses membres représentent généralement les organismes ou entités qui fournissent l'ensemble des services aux participants.
Financement
Le respect de ces dix éléments clés est nécessaire à l'obtention de fonds du gouvernement fédéral par les tribunaux. De nombreuses sources de financement, au niveau de l'État comme au niveau local, s'appuient fortement sur ces éléments et exigent que les demandeurs de crédits fournissent des précisions sur la façon dont leur programme les respecte.
Le gouvernement fédéral n'a jamais prescrit la création de tribunaux des affaires de drogue, mais en raison de leur prolifération dans les années 1990, un service spécial avait été crée au sein du Bureau des programmes judiciaires (Office of Justice Programs, ou OJP) du ministère américain de la justice. (Les fonctions du service spécial sont aujourd'hui incorporées pleinement à celles de l'OJP.) Au niveau local, les tribunaux pour affaires de drogue reçoivent maintenant des fonds du Bureau de l'assistance judiciaire (Bureau of Justice Assistance, ou BJA) du ministère de la justice.
Par l'intermédiaire du BJA, ce ministère fournit des fonds de mise en route pour la planification des tribunaux pour affaires de drogue ainsi que des crédits limités pour leur mise en œuvre et leur amélioration. Des fonds fédéraux sont également disponibles de plusieurs autres sources, y compris des dons discrétionnaires accordés par l'intermédiaire du BJA et du Bureau de la Maison-Blanche chargé de la politique nationale en matière de lutte contre la drogue (National Drug Control Policy), du Programme de subvention globale de la police locale, de subventions du Memorial Edward Byrne et des Centres de traitement et de prévention de la toxicomanie, mais la plupart des tribunaux des affaires de drogue fonctionnent grâce à une combinaison de fonds fédéraux, de fonds des États et de fonds locaux. Certains tribunaux exigent des participants le paiement de frais, d'autres reçoivent de l'aide d'organisations exonérées d'impôt pour financer leurs programmes (les comités directeurs sont à l'origine d'un grand nombre de ces organisations). Pour que leurs efforts soient couronnés de succès, les tribunaux des affaires de drogue doivent aussi se tourner vers les ressources locales existantes et les utiliser de façon à éviter le double emploi des services.
Des succès impressionnants
Les tribunaux des affaires de drogue ont obtenu de tels succès qu'ils existent maintenant dans la plupart des agglomérations urbaines des États-Unis. En fait, chaque État et territoire extérieur américain en possède un. Bien que le présent article traite de ces tribunaux dans le contexte du système de justice pénale pour adultes, ce concept est également appliqué aux adolescents, aux parents qui risquent de se voir retirer la garde de leurs enfants pour abus de drogue, aux délinquants accusés de conduite sous l'empire de la boisson ou de la drogue ou atteints de maladies mentales (contrôle des médicaments et gestion du dossier) et aux personnes en liberté conditionnelle dans les tribunaux visant la réinsertion (qui contrôlent les toxicomanes en liberté conditionnelle lors de leur réinsertion dans la collectivité). Dans certaines villes comme San Diego (Californie) et Minneapolis (Minnesota), la cause sous-jacente de l'inculpation dont fait l'objet un délinquant peut entraîner son placement dans divers programmes contrôlés par le tribunal suivant le modèle des tribunaux des affaires de drogue.
La plupart des programmes de ces tribunaux ciblent les délinquants non violents. Les programmes dans lesquels ces derniers sont placés peuvent comporter diverses particularités :
- l'inculpation est suspendue puis annulée si le participant suit le programme jusqu'au bout ;
- un participant qui a plaidé coupable est mis en probation, l'exécution complète du programme étant une condition spéciale fixée par le tribunal ;
- un prévenu qui a enfreint les conditions de sa mise à l'épreuve à cause de la toxicomanie est maintenu en liberté surveillée et admis dans le programme.
Les tribunaux des affaires de drogue voient des inculpés de délits allant de la possession de drogue au vol, de nombreux toxicomanes volant pour subvenir à leurs besoins en drogue. Si le délit commis a fait une victime, comme dans les cas de vol, le programme exige généralement un dédommagement.
Injonction thérapeutique
Les tribunaux des affaires de drogue recourent à la coercition pour assurer le maintien des participants dans le traitement. Les documents les plus récents fondés sur des données scientifiques concernant le traitement de l'alcoolisme et de la toxicomanie montrent que les traitements imposés donnant de meilleurs résultats que ceux auxquels les participants ont accepté de se soumettre volontairement. Grâce à leur régime de sanctions et d'incitations et à des audiences régulières, ces tribunaux assurent un niveau constant de coercition visant à aider le participant à continuer le traitement. Ils contribuent à l'augmentation des taux de suivi du traitement et accroissent donc les taux de succès par rapport aux traitements facultatifs.
Toutes les évaluations montrent qu'ils obtiennent des niveaux élevés de suivi du traitement. Alors que de nombreux traitements de l'alcoolisme et de la toxicomanie enregistrent des taux d'abandon de 80 à 90 %, un grand nombre de tribunaux des affaires de drogue font état d'un taux d'abandon de 30 %. En outre, chez les participants qui ont suivi jusqu'au bout le traitement ordonné par un tribunal spécialisé, la réduction des taux de récidivisme est élevée, atteignant parfois 90 %. Les évaluations montrent aussi que ces programmes sont beaucoup plus efficaces par rapport au coût que le système traditionnel de justice pénale. Deux analyses de coûts-avantages émanant l'une de l'Oregon et l'autre du Texas ont montré que le tribunal spécialisé dans les affaires de drogue économisait au contribuable de neuf à dix dollars pour chaque dollar déboursé.
Programmes internationaux
Les tribunaux des affaires de drogue ont débuté au niveau local et c'est encore ainsi qu'ils fonctionnent aujourd'hui. De Miami à San Francisco et à Rio de Janeiro, les collectivités mettent ces tribunaux en place pour remédier à des problèmes locaux. Les drogues en cause, les systèmes de justice pénale et les ressources disponibles varient selon les juridictions.
Depuis des années, les professionnels des tribunaux spécialisés dans les affaires de drogue s'entraident, notamment sur le plan de la formation, et aident également ceux qui s'intéressent à ce concept. Cette assistance et cette formation sont dues aux initiatives et au soutien de plusieurs organisations. Des professionnels de ces tribunaux se sont notamment rendus au Brésil, en Grande-Bretagne, en Australie, aux Bermudes et à la Barbade pour faire bénéficier ces pays de leur expérience.
L'Association nationale des professionnels des tribunaux des affaires de drogue ( National Association of Drug Court Professionals, ou NADCP), fondée en 1994, représente des milliers de praticiens américains. Elle a son siège à Alexandria (Virginie). L'organisme chargé des recherches, des bourses d'études et de la formation à la NADCP, l'Institut national des tribunaux des affaires de drogue (National Drug court Institute, ou NDCI) a été fondé en 1997. Le NDCI est financé par le Bureau de la Maison-Blanche chargé de la politique nationale en matière de lutte contre la drogue ( National Drug Control Policy) et le Bureau de l'assistance judiciaire du ministère américain de la justice. Il organise chaque année plus de 70 stages de formation, aux États-Unis et à travers le monde.
Le NDCI a collaboré étroitement avec le département d'État en 2002, facilitant la visite des tribunaux des affaires de drogue de Brooklyn et de Manhattan par des représentants officiels d'Angleterre, de Finlande, de Grèce, d'Autriche, d'Espagne et d'Italie. Il a également participé à une vidéoconférence avec des représentants du gouvernement thaïlandais. La NADCP et le NDCI font également partie de l'Association internationale des professionnels des tribunaux des affaires de drogue ( IADCP).
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Carson Fox est chercheur au National Drug Court Institute et ancien avocat-conseil et administrateur du tribunal des affaires de drogue de la Caroline du Sud. West Huddleston est directeur du National Drug Court Institute.