EL SISTEMA JUDICIAL ESTADOUNIDENSE:
VIEJAS TRADICIONES, NUEVAS DIRECCIONES
Por Richard Van Duizend
En respuesta al creciente número de casos y a los cambiantes problemas que han afectado a la sociedad estadounidense en las dos últimas décadas, los tribunales de Estados Unidos han experimentado con nuevos enfoques y programas con el fin de cumplir plenamente el ideal de justicia para todos. Estas innovaciones reflejan la flexibilidad innata de la estructura gubernamental estadounidense que ha permitido que ésta se adapte a medida que el país ha evolucionado durante los últimos 220 años.
En Estados Unidos, el gobierno está dividido en los niveles federal (nacional), estatal y local. Además, en cada uno de estos niveles, las funciones del gobierno se dividen también en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. El concepto del poder judicial como rama separada e igual del gobierno fue una contribución a la teoría del arte de gobernar introducida en el siglo XVIII. A medida que este concepto ha evolucionado en Estados Unidos durante los dos siglos pasados, la separación de los poderes del gobierno entre las ramas judicial, ejecutiva y legislativa se ha entrelazado, en lo que respecta a los tribunales, con el concepto de independencia judicial. De esta manera, el movimiento que permite que los tribunales administren sus propios asuntos así como los recursos públicos que les son asignados por las legislaturas, iniciado a finales de los años 1930 con la transferencia de estas funciones del Departamento de Justicia, que es una dependencia del poder ejecutivo, a la nueva Oficina Administrativa de Tribunales Federales, se basa generalmente en razones de independencia judicial más que de separación de poderes.
Este conjunto de divisiones y estratos gubernamentales, obvia y decididamente es ineficiente. Quienes redactaron la Constitución de Estados Unidos desconfiaban profundamente del poder del gobierno. Al dividir las funciones y áreas de responsabilidad, intentaron crear un sistema de "mutua limitación y equilibrio de poderes" que impediría al gobierno oprimir al pueblo. Es más, los fundadores del sistema de gobierno de Estados Unidos de finales del siglo XVIII tuvieron también por propósito que su carácter federal descentralizado estimulara la innovación y fomentara la experimentación por medio de la competencia entre los estados, entre los estados y el gobierno nacional, y entre las tres ramas del gobierno.
Los estadounidenses apoyaron este planteamiento del arte de gobernar de forma tan amplia y duradera que la estructura de las tres ramas de gobierno, sistemáticamente han sido adoptadas en las constituciones de cada estado. Por lo tanto, en Estados Unidos no hay un solo sistema judicial, sino cincuenta y cinco sistemas -- el sistema judicial federal y el sistema judicial de cada uno de los cincuenta estados, el Distrito de Columbia, Puerto Rico, y los territorios. (Además, existen tribunales tribales para resolver disputas en muchas de las reservaciones para los indígenas estadounidenses). Los tribunales federales tienen responsabilidad constitucional exclusiva para decidir las disputas sobre cuestiones marítimas, patentes y derechos de autor, bancarrota, cuestiones de tratados y comercio internacionales y las disputas entre los estados. Están autorizados también para decidir casos que involucran estatutos federales y violaciones de la constitución de Estados Unidos. Los tribunales de los estados están autorizados por ley para decidir casos que involucran estatutos de los estados y violaciones de la constitución del estado, violaciones de la mayoría de los estatutos federales y de la constitución de Estados Unidos, y reclamos bajo el tradicional "derecho consuetudinario" de los precedentes judiciales que Estados Unidos heredó de Inglaterra.
Si bien puede ser que a los tribunales federales de Estados Unidos se los conozca mejor, los tribunales de los estados son a los que los ciudadanos y empresas comerciales estadounidenses recurren con más frecuencia en busca de justicia. Más del 96 por ciento de los casos que se procesan cada año son presentados en tribunales de estados - más de noventa millones de casos por año. Al administrar justicia, todos los tribunales de los estados en Estados Unidos deben adherirse a ciertos principios firmemente anclados en las constituciones, la tradición y el derecho. Estos principios se definen y describen en mayor detalle en las Normas para el Desempeño de Tribunales de Primera Instancia ( Trial Court Performance Standards and Appellate Court Performance Standards) (TCPS) y las Normas para el Desempeño de Tribunales de Apelaciones (Appellate Court Performance Standards) (ACPS), creadas por comisiones nacionales de jueces y abogados y por el Centro Nacional de Tribunales de los Estados. (Las TCPS y ACPS son normas voluntarias que los tribunales pueden utilizar para medir su desempeño. Su creación tuvo el apoyo de donaciones de la Oficina de Asistencia Judicial y el Instituto de Justicia Estatal).
Los principios son:
- Primero de todo (los tribunales) deben obedecer la ley y basar sus decisiones solamente en factores jurídicamente pertinentes;
- Segundo, deben ser imparciales y tratar a todos con igualdad;
- Tercero, aun cuando deben mantener su independencia en cuanto a decisiones y administración, deben rendir cuentas por sus decisiones, sus operaciones y el uso de los recursos públicos;
- Cuarto, deben estar abiertos para todos y realizar su cometido públicamente; y
- Quinto, deben ser efectivos y rápidos.
Nuevos planteamientos
El proceso judicial básico de Estados Unidos es muy conocido en todo el mundo; es tema común de películas y programas de televisión producidos en Estados Unidos. Si bien el proceso mediante jurado sigue siendo un elemento fundamental del sistema judicial estadounidense, los jurados deciden menos de un cinco por ciento de las disputas planteadas en la mayoría de las jurisdicciones de Estados Unidos. Algunos casos son vistos por un juez sin la presencia de un jurado, pero la vasta mayoría de los casos son resueltos por negociación entre las partes. En las disputas entre personas o que tienen que ver con empresas, esto se conoce como arreglo. En los casos criminales, esta práctica se llama negociación de la acusación. Esta práctica ha sido extensamente criticada, especialmente cuando es resultado de recursos inadecuados de parte de la fiscalía o de los abogados defensores o de una discreción ilimitada de parte de los fiscales. Sin embargo, con una guía normativa apropiada y una estricta supervisión judicial, provee un medio para acelerar la disposición de los casos en que los hechos no son disputados, y para concentrar los recursos del sistema de justicia penal en aquellos casos en que se cuestiona más la culpabilidad o la inocencia.
Asimismo, durante los últimos veinte años, tanto el sistema judicial federal como el estatal han desarrollado nuevos planteamientos para cumplir los propósitos de los tribunales. Estos incluyen la integración en el proceso de litigación de técnicas alternativas de resolución de disputas como la mediación y el arbitraje; tribunales o sumarios de causas especializados para abordar ciertos tipos de disputas o litigantes (incluso disputas empresariales, disputas familiares y asuntos que involucran a niños); y procedimientos especializados concebidos para abordar los problemas subyacentes de disputas legales como la drogadicción, la violencia en el hogar y las enfermedades mentales (llamados frecuentemente "tribunales de resolución de problemas").
Desarrollo de una respuesta mejor
Si bien las razones para instituir estos programas varían según el tribunal y la jurisdicción, las mismas reflejan la determinación de los líderes del sistema judicial estadounidense de cumplir con el quinto principio arriba mencionado -- hacer que el proceso judicial sea lo más efectivo y rápido posible dentro de los límites de los otros principios. Responden también a la demanda del público de crear un medio mejor para resolver las disputas. Por ejemplo, un estudio del público estadounidense, realizado en 1999 en nombre del Colegio de Abogados de Estados Unidos, reveló que el 78 por ciento de las personas encuestadas creía que "a los tribunales les lleva demasiado tiempo hacer su trabajo" y el 77 por ciento creía que "cuesta demasiado plantear una demanda en el tribunal". Un cincuenta y seis por ciento de los encuestados favorecía que se hiciera mayor uso de sentencias basadas en la acción comunitaria en lugar del encarcelamiento.
Estos resultados se repitieron en una encuesta nacional subsiguiente realizada por la Corporación Hearst en nombre del Centro Nacional de Tribunales de los Estados. La encuesta encontró que aproximadamente una mitad de los encuestados creía que el desempeño de los tribunales en sus comunidades era pasable o malo en lo que se refería a cómo atendían los casos criminales; más de un 50 por ciento creía que los tribunales realizaban en forma pasable o mala su trabajo en casos de delincuencia familiar y juvenil, y sólo apenas una mayoría indicó que los tribunales se desempeñaban en forma buena o excelente en lo que respecta a disputas por contratos, servicios o lesiones. Las preocupaciones fueron mayores entre los grupos minoritarios.
Si bien los tribunales, por naturaleza e intención, no son ni pueden ser una institución populista (es decir, una que refleje en sus decisiones la voluntad del público), tal como lo reconociera el fallecido Juez del Tribunal Supremo de Estados Unidos Thurgood Marshall - "No debemos olvidar nunca que el respeto de la gente es la única fuente real del poder que nosotros ejercemos como jueces".
Resolución de disputas relacionada con tribunales
El establecimiento de procedimientos de resolución de disputas "alternativos" o "complementarios" relacionados con los tribunales es el resultado de las gestiones hechas para crear una manera mejor, más rápida y más barata de arribar a la conclusión de un pleito. Reconociendo que la mayoría de los casos se resuelven mediante un arreglo, la esperanza era que estos programas permitirían a las partes abordar los problemas subyacentes de sus disputas, y hacerlo en una etapa temprana del proceso para evitar los costos sustanciales relacionados con el proceso de preparación previa al juicio y reducir el tiempo que se necesita para llegar a un acuerdo.
La mediación (es decir, la utilización de un individuo "neutral" profesionalmente capacitado para ayudar a las partes a llegar a un acuerdo) se emplea ahora comúnmente para resolver disputas empresariales, casos de divorcio y de custodia de menores, en litigios por perjuicios personales o económicos, pleitos por asuntos menores (por ejemplo, cuando se trata de sumas menores de 5.000 dólares), disputas por derechos de aguas y disputas entre inquilinos y propietarios. Se la utiliza también algunas veces para establecer el importe de la restitución que un delincuente o un transgresor juvenil deberá pagar a la víctima. Usualmente la parte que no está satisfecha con los resultados de la mediación puede presentar el caso a juicio sin ser multado.
El procedimiento de arbitraje (traslado de la disputa para ser decidida por uno o más "neutrales" escogidos por las partes en base a su experiencia técnica) se requiere frecuentemente para cuestiones de contratos de construcción, servicios médicos, servicios de corretaje o empleos. Las decisiones del arbitraje por lo general implican un acatamiento obligatorio por las partes y no pueden ser revisadas.
Se utilizan también, con menor frecuencia, otros procedimientos tales como la evaluación neutral temprana (evaluación del problema y de la cuantía de los perjuicios por un experto basado en declaraciones detalladas de cada una de las partes), el juicio sumario por jurados (pruebas y alegatos abreviados presentados a un jurado extraoficial), usualmente en casos o disputas complejas que involucran sumas considerables.
Las evaluaciones realizadas demuestran, generalmente, que la mediación es "mejor" que el proceso de litigio regular en términos del nivel de satisfacción del litigante y del acatamiento de los acuerdos. Sin embargo, el que sea también más barata y más rápida depende en gran medida de cuándo tiene lugar el proceso de litigación, quién paga los costos, y la calidad y supervisión del programa. También se han planteado preguntas acerca de la imparcialidad de los grupos de arbitraje requeridos como parte de los contratos de consumidores.
Origen de los tribunales especializados
Los tribunales o sumarios especializados creados para abordar las necesidades de casos o litigantes particulares no son nuevos. El Tribunal de Equidad del estado de Delaware, desde que fue creado, se ha concentrado en casos comerciales, y el primer "tribunal juvenil" fue establecido a principios del siglo XX. Sin embargo, debido al reconocimiento cada vez mayor de que la complejidad de ciertos tipos de casos o las necesidades particulares de ciertos tipos de litigantes requieren experiencia especializada, servicios especializados, procedimientos especializados y hasta instalaciones especializadas, los sistemas judiciales de muchos estados han reservado salas de tribunales, han promulgado nuevos reglamentos y han asignado jueces seleccionados por su experiencia para ver únicamente casos comerciales, de relaciones familiares, violencia en el hogar o delincuencia juvenil.
Por ejemplo, además de asignar jueces con amplios conocimientos y experiencia en cuestiones legales y financieras que afectan al comercio, los tribunales para asuntos empresariales con frecuencia tienen procedimientos y procesos que permiten una disposición rápida de los temas complejos y pueden tener las capacidades técnicas más avanzadas de gestión de tribunales y visualización de la información, tales como sistemas de videoconferencia que permiten que los testigos declaren sin tener que abandonar sus oficinas.
Los tribunales para casos de violencia en el hogar muchas veces disponen de servicios mejorados de seguridad, asesoramiento y tratamiento y disponen de asientos separados para los testigos y defensores de cada una de las partes.
Los tribunales de familia tienen el propósito de facilitar el flujo de la información y los servicios provistos a los miembros de una familia que pudieran estar involucrados en varios tipos diferentes de procesos, para asegurar que las órdenes concernientes a la familia sean uniformes y que se presten los servicios necesarios tanto a la persona como a la familia en general. El ejemplo que sigue ilustra la importancia de esta coordinación:
Un muchacho de trece años tiene una pelea en la escuela después de haber visto a su padre borracho golpear a su madre y sacudir violentamente a su hermana de un año para que deje de llorar. Como resultado de estos actos, se presenta una petición de delincuencia juvenil contra el muchacho; se presenta una queja por violencia en el hogar y una petición de abuso infantil contra el padre; y la madre pide el divorcio y presenta una petición de inhibitoria para mantener al padre alejado de la familia.
En una jurisdicción que carece de un tribunal para casos de familia, cada una de estas cuestiones legales son vistas por diferentes jueces en tribunales separados. Si la familia es indigente, es posible que se nombre a diferentes abogados para que la representen en cada caso, y los trabajadores sociales o agentes de libertad condicional agregados a cada tribunal pueden recoger información sobre la familia y guardar la información en archivos a los que sólo tiene acceso ese tribunal.
A menos que los jueces tengan toda la información pertinente sobre lo que está sucediendo en la familia, el juez que se ocupa del asunto de delincuencia puede darle custodia del muchacho al padre mientras que el juez que se ocupa del trámite de divorcio le da la custodia a la madre; el juez que decide sobre la queja de violencia en el hogar puede sentenciar al padre a la cárcel, al mismo tiempo que el juez que decide sobre la petición de abuso infantil ordena ayuda de asesoramiento familiar; y las órdenes de disposición de los casos de violencia en el hogar y abuso infantil pueden requerir que el padre participe en diferentes tipos de tratamiento de alcoholismo por varios períodos de tiempo.
Tribunales de resolución de problemas
Los llamados tribunales de "resolución de problemas" comenzaron con el Tribunal para casos de Drogas de Miami en 1989. Estos tribunales, que han contado con partidarios fervientes y financiamiento provisto por el gobierno federal, se han extendido por el país y han sido expandidos para incluir casos no relacionados con delitos por consumo indebido de sustancias ilícitas. Estos tribunales fueron producto de la frustración de los jueces que veían a los mismos individuos repetidamente por los mismos delitos o los mismos actos. Sin embargo, sus raíces filosóficas se encuentran, por lo menos en parte, en el concepto original del tribunal juvenil, que surgió a principios del siglo XX y según el cual el juez debía actuar como padre gubernamental, más interesado en abordar los problemas, el comportamiento y las necesidades del niño que los detalles del delito en cuestión.
Los tribunales de resolución de problemas emplean la amenaza o la realidad del poder coercitivo del tribunal no sólo para inducir a los acusados a buscar y participar en tratamientos u otros servicios, sino también para ordenar los servicios necesarios para abordar en forma efectiva los problemas subyacentes de drogadicción, salud mental, control de ira o problemas relacionados con la pobreza del litigante. Se distinguen también por:
- La observación rigurosa, tanto por parte del personal de libertad condicional como por el personal de tratamiento y por el juez, de cómo el acusado cumple con las condiciones estipuladas en la orden judicial y el progreso alcanzado en el tratamiento;
- un papel de intervención directa con el acusado, por parte del juez, con la consiguiente disminución del papel de apoyo que tradicionalmente ejercen los fiscales y abogados defensores en Estados Unidos; y
- un acuerdo entre la fiscalía y el acusado de que si el acusado cumple con las condiciones y completa los programas designados en la orden del juez, se suspende la acusación o se anula la condena.
Una variación del modelo de tribunal de casos de drogas o de salud mental es el tribunal de la comunidad del centro de la ciudad (Midtown Community Court) establecido para tratar los delitos menores, no violentos pero numerosos, que plagan a un vecindario de la ciudad de Nueva York (vandalismo, ratería, prostitución, el no pagar los boletos del sistema de tránsito público, etc.). Si el acusado admite que ha cometido el delito, el juez y los abogados, mediante el uso tecnología avanzada, pueden determinar rápidamente los antecedentes del acusado en lo que respecta a transgresiones anteriores y si éste ha recibido anteriormente servicios por drogadicción, salud mental u otros servicios ordenados por tribunal. Esta información se utiliza en combinación con conversaciones con el acusado para remitirlo, como condición de su sentencia a libertad condicional, a servicios de salud, salud mental, empleo, educación, vivienda y otros servicios sociales de que dispone el tribunal. Normalmente, se impone también un requisito de servicio a la comunidad.
Los beneficios de estos tribunales de resolución de problemas son:
- Los delincuentes que completan el programa prescrito están mucho menos inclinados a cometer otra infracción que aquellos que fueron condenados y encarcelados por cargos similares;
- Al delincuente se lo considera directamente responsable y el mismo enfrenta consecuencias rápidas y certeras por no cumplir con las órdenes del tribunal;
- El costo del tratamiento provisto es mucho menor que el costo de encarcelamiento;
- Promueven la coordinación de los servicios, y, como resultado de todos estos beneficios;
- Fortalecen la confianza del público en los tribunales.
Sin embargo, los tribunales de resolución de problemas suscitan también algunas inquietudes acerca de la adherencia continuada a los principios fundamentales mencionados anteriormente. Varias de estas inquietudes se aplican a los tribunales especializados así como también a los programas alternativos de resolución de disputas. Por ejemplo:
- Cuando los jueces se apartan de sus papeles tradicionales o cuando las reglas cuidadosamente elaboradas de procedimiento y pruebas no se aplican, existe el potencial de usurpación del primero y segundo principios arriba mencionados (que las decisiones se basen únicamente en factores jurídicamente pertinentes, imparcialidad e igual trato para todos);
- La tendencia hacia la especialización de los procesos judiciales puede limitar la eficiencia de las operaciones del sistema judicial y el control y supervisión administrativa de todo el sistema judicial, arriesgando con ello la adherencia al tercer principio (responsabilidad en las operaciones y uso de los recursos públicos);
- Los fondos adicionales que se requieren para estos programas, muchos de los cuales se inician con el respaldo de donaciones por tiempo limitado, pueden limitar algunas veces la capacidad de apoyo del sistema judicial a operaciones básicas que afectan a otros litigantes, constituyendo una amenaza al cuarto principio (que los tribunales deben estar abiertos para todos); y
- Por último, tal como lo indicó la Conferencia de Administradores de Tribunales de los Estados en un documento de principios que en general favorecía el uso de tribunales de resolución de problemas, "Obviamente requiere más tiempo de los jueces y los actuarios ver a un acusado quince o veinte veces en el curso de un año que el tiempo que se necesita para que un juez... [acepte una declaración de culpabilidad] y sentencie a alguien.... Esta cantidad adicional de casos no sólo afecta al juez y los actuarios del tribunal que se ocupa del tratamiento, sino que también a los demás jueces y actuarios del distrito judicial que deben ocuparse del resto de los casos". De modo que, la adherencia al quinto principio (efectividad y rapidez) puede decrecer.
Salvaguardias para el siglo XXI
Los tribunales que adoptan estas nuevas direcciones conocen muy bien tanto los beneficios potenciales como los posibles problemas, y reconocen la dificultad de asegurar que, al procurar mejorar la efectividad de los tribunales y el acceso a los mismos, no se comprometa los otros principios en que se basa el sistema de justicia estadounidense.
El proceso de innovación, ensayo y diseminación en que se basan las nuevas direcciones que se discuten arriba y en los artículos que siguen a continuación, ilustra una de las grandes fuerzas del sistema de gobierno federal estadounidense -- que los estados pueden servir de "laboratorios" para desarrollar y ensayar enfoques innovadores para cumplir con las responsabilidades básicas de gobierno dentro de los límites del marco constitucional.
En efecto, la búsqueda de enfoques efectivos se extiende ahora más allá de las fronteras estadounidenses a medida que los tribunales de Estados Unidos adaptan programas creados en otros países y los tribunales de otros países aplican las lecciones aprendidas aquí. Este dinamismo inherente provee la esperanza y seguridad de que las respetadas tradiciones de la justicia estadounidense continuarán siendo salvaguardias vitales en nuestro avance en el siglo XXI.
Richard Van Duizend tiene bachillerato universitario y licenciatura en derecho de la Universidad Harvard. Actualmente es asesor principal en administración de tribunales del Centro Nacional de Tribunales de los Estados, que provee servicios de consulta, capacitación, investigación, tecnología, administración e información para mejorar la administración y calidad de la justicia en Estados Unidos y en todo el mundo.