Récemment, un membre de notre équipe de rédaction, M. David Pitts, s'est entretenu avec M. Thomas Devine, qui est à la tête du service juridique du Government Accountability Project (GAP), association indépendante à non lucratif qui défend les droits des fonctionnaires dénonçant des activités illicites ou nuisibles de leur administration.

M. Pitts - En quoi consiste la loi de 1989 sur la protection des dénonciateurs et pourquoi a-t- elle été adoptée ?

M. Devine - C'est une loi fédérale qui adapte la protection du premier amendement à la Constitution des États-Unis relatif à la liberté de la parole à l'intention des fonctionnaires qui divulguent des abus de la confiance du public. Elle protège également les révélations concernant les abus de pouvoir, les gaspillages excessifs, les irrégularités patentes de gestion ou des dangers importants et spécifiques pour la santé ou la sécurité du public.

Le Congrès a voté cette loi dans le cadre d'un mandat unanime et bipartite de " bon gouvernement ". En fait, les principaux auteurs de cette loi ont expliqué qu'elle aurait tout aussi bien pu être appelée " loi sur la protection des contribuables ". Et ceci contribue à expliquer pourquoi la loi a été votée à l'unanimité en 1989 et renforcée en 1994 - également à l'unanimité. Le Congrès vote rarement à l'unanimité des lois importantes, et encore moins souvent à deux reprises.

M. Pitts - Comment la loi a-t-elle été renforcée en 1994 ?

M. Devine - Les amendements de 1994 ont étendu la portée de la loi de façon à vider de leur substance des arrêts des tribunaux qui avaient interprété la loi d'une façon qui menaçait de la rendre inefficace.

M. Pitts - Pourquoi était-il nécessaire d'adopter une telle loi alors qu'il existe un premier amendement à la Constitution ?

M. Devine - Le premier amendement, qui peut être invoqué par tous les citoyens, permet de s'exprimer librement sur tout ce qui concerne le gouvernement. Presque tous les droits conférés par la Constitution font l'objet d'une interprétation détaillée par des lois votées par le Congrès. Normalement, ces droits sont essentiellement des déclarations très générales de principes. Nous comptons généralement sur le Congrès pour donner de la substance à de tels principes et mettre en œuvre ces valeurs au moyen de lois créant des limites plus tangibles sur lesquelles les citoyens peuvent compter et s'appuyer. Et tel était l'objet de la loi sur la protection des dénonciateurs : appliquer le premier amendement là où il compte le plus pour les fonctionnaires qui souhaitent avoir la possibilité de se comporter en agents du public plutôt qu'en bureaucrates qui se limiteraient à exécuter des ordres. La loi vise la liberté de la parole pour les fonctionnaires fédéraux. Mais elle permet aussi à tous les autres citoyens et aux adjudicataires de marchés publics de faire des révélations concernant des cas de forfaiture ou de prévarication.

M. Pitts - Est-ce qu'il existe des catégories de fonctionnaires fédéraux qui sont exclus de l'application de la loi ?

M. Devine - Oui, les fonctionnaires des services du renseignement ou du Bureau fédéral d'enquêtes (FBI) ne sont pas couverts par les dispositions de la loi sur la protection des dénonciateurs ; il en est de même pour le personnel judiciaire et le personnel administratif du Congrès.

M. Pitts - Pourquoi ces catégories ont-elles été exclues ?

M. Devine - Les limites d'application de la loi correspondent au champ d'application du régime de la fonction publique et aux règles d'application d'une procédure équitable qui existent depuis la fin du XIXe siècle pour les fonctionnaires fédéraux dans le cadre de leur garantie d'emploi. Traditionnellement, les fonctionnaires du pouvoir judiciaire et le personnel administratif du Congrès ne bénéficient pas de la protection des règles et des règlements de la Commission de la fonction publique.

Selon moi, tous ces agents publics devraient cependant être inclus dans le champ d'application de la loi sur la protection des dénonciateurs parce que leurs fonctions de service public sont aussi importantes et parfois mêmes plus délicates que celles de leurs collègues du pouvoir exécutif. Mais telle est la limite du champ d'application de cette loi actuellement.

M. Pitts - Comment évaluez-vous l'efficacité de cette loi depuis sa mise en vigueur et sa révision ?

M. Devine - La loi n'a probablement jamais été plus efficace en termes de soutien de l'instance administrative (Merit Systems Protection Board) qui est chargée de statuer, en vertu de la loi, sur les plaintes qui lui sont soumises. Elle a montré un engagement sans réserves vis-à-vis des principes du " régime du mérite " sur lesquels cette loi s'appuie, et elle les a appliqués de façon impartiale, ce qui lui a valu le respect de tous les partis.

En outre, la loi est administrée par l'Office of Special Counsel, qui effectue des enquêtes officieuses en cas de violations du " régime du mérite ". Depuis 1998, cet organisme a considérablement accru la crédibilité dans ce domaine.

Malheureusement, la loi fait l'objet d'interprétations judiciaires hostiles d'un tribunal qui a le monopole des appels en la matière : la Cour fédérale d'appel de circuit. Le Congrès envisage actuellement une nouvelle loi qui permettrait de rendre caducs les arrêts hostiles de cette cour et de donner compétence à d'autres tribunaux de façon à éviter de tels problèmes à l'avenir.

M. Pitts - Pourriez-vous nous donner un ou deux exemples importants du succès de cette loi ?

M. Devine - On peut citer comme exemple de l'utilité de la loi sur la protection des dénonciateurs la divulgation du fait que la Commission de réglementation nucléaire n'a pas fait respecter certaines normes de sécurité publique lors d'activités de construction de centrales. Par exemple, les révélations de dénonciateurs ont causé l'arrêt des travaux de construction dans l'Ohio d'une centrale nucléaire qui était presque terminée parce que les lois sur la sécurité nucléaire avaient été systématiquement ignorées. À l'issue d'enquêtes approfondies déclenchées par les révélations des dénonciateurs, les propriétaires de la centrale nucléaire la transformèrent en une centrale thermique qui fonctionne maintenant en toute sécurité.

Citons comme second exemple la défense du personnel contre des représailles. Un policier travaillant dans un hôpital relevant du ministère des anciens combattants dénonça le comportement raciste et sadique du commissaire de la police locale à l'égard des anciens combattants. Le commissaire congédia le dénonciateur, mais celui-ci fit valoir ses droits et son licenciement fut annulé. Plus tard, le commissaire de police perdit son poste et fut forcé de plaider coupable de divers actes délictueux.

Ce sont là deux exemples de la façon dont cette loi permet aux fonctionnaires et autres agents publics de " commettre " la vérité sans perdre leur emploi. Dans le jargon du " Government Accountability Project ", nous disons que les fonctionnaires fédéraux " commettent " la vérité quand ils font une dénonciation parce qu'ils sont souvent traités comme s'ils avaient commis un crime. Ces deux exemples montrent pourquoi certaines personnes prennent de tels risques et pourquoi de telles révélations sont importantes.

M. Pitts - Pensez-vous que la loi sur la protection des dénonciateurs pourrait donner d'aussi bons résultats dans d'autres pays ?

M. Devine - Sans aucun doute. Les dénonciateurs sont le facteur humain qui est le talon d'Achille de la corruption bureaucratique. Et les lois sur la liberté de la parole sont des lois sur le " droit de savoir " qui s'adressent non seulement au public, mais aussi aux législateurs et aux hauts fonctionnaires qui sont responsables du bon fonctionnement des institutions du pays.

Dans un sens très réel, les lois sur la protection des dénonciateurs sont cruciales pour les administrateurs car elles leur permettent de recevoir très tôt des avertissements en cas de problèmes et elles leur donnent une sérieuse possibilité de limiter les dommages et d'éviter une catastrophe.

Le Conseil de l'Europe, par exemple, exige que les pays membres adoptent des lois sur la protection des dénonciateurs dans le cadre de sa convention contre la corruption. Et la Convention interaméricaine contre la corruption exige que les pays membres de l'Organisation des États américains (OEA) se préparent à adapter leurs textes de loi sur la protection des dénonciateurs pour protéger les personnes qui témoignent contre la corruption.

L'OEA a fait appel à notre association pour qu'elle l'aide à rédiger et à mettre en œuvre des lois types sur la protection des dénonciateurs dans ses États membres. Et dans quelques semaines, nous allons participer au lancement d'un programme pilote à cet effet dans cinq pays d'Amérique centrale.

M. Pitts - Quel est votre rôle au GAP et quel est le rôle de votre association ?

M. Devine - En tant que directeur du service juridique, je suis le spécialiste des droits des dénonciateurs ; je dirige notre campagne visant à renforcer ces lois et je supervise les affaires auxquelles nous participons.

Le GAP existe depuis 1977. Nous sommes une association indépendante à but non lucratif dont la mission est de défendre les droits des témoins qui agissent dans l'intérêt public. Nous accomplissons notre mission en donnant des conseils et en représentant des personnes qui essayent de se défendre contre des représailles, tout comme le fait un cabinet d'avocats, mais sans chercher à faire de bénéfices.

Notre deuxième rôle est de réaliser des enquêtes pour aider les dénonciateurs en révélant les dissimulations, en poussant leurs employeurs à rendre des comptes et à corriger les problèmes exposés par des personnes qui exercent leur droit de s'exprimer librement.

Notre troisième rôle consiste à contribuer à la rédaction des lois sur la protection des dénonciateurs aux niveaux des États et des collectivités locales. Par exemple, le Congrès a voté des textes de loi dont nous nous étions fait le champion en vue de protéger les salariés des centrales nucléaires et des compagnies aériennes.

Le quatrième rôle du GAP est de publier des ouvrages sur les droits des dénonciateurs : sur ce à quoi les salariés peuvent s'attendre quand ils prennent des risques et comment ils peuvent agir. Nos publications comprennent tant des livres que des articles de recherche, notamment dans le domaine juridique. Par exemple, en 1997, nous avons publié le Whistleblower's Survival Guide : Courage Without Martyrdom (Guide des dénonciateurs : courage sans martyre), qui est un guide juridique à l'intention des salariés et qui résume leurs options sur le plan légal. C'est l'aboutissement de vingt ans de leçons apprises au GAP de façon à ce que les futurs dénonciateurs ne souffrent pas autant que les pionniers qui ont collaboré avec notre association.

L'année dernière, nous avons publié le premier article expliquant tous les détails de la loi sur la protection des dénonciateurs dans la revue de droit administratif de l'American Bar Association.

Je voudrais revenir en arrière pendant une minute pour discuter les chances de succès de la protection des dénonciateurs, en particulier dans les pays étrangers. Il ne fait aucun doute que divers pays du monde comprennent maintenant que les témoignages des salariés qui font des révélations dans l'intérêt public sont indispensables.

Aux Pays-Bas, les dénonciateurs sont appelés " sonneurs de cloches ", comme ceux qui sonnaient jadis les cloches des églises pour prévenir la population d'un danger imminent. Dans certains pays, ils sont appelés " gardiens de phares ", car leurs avertissements sont comparables à ceux qui préviennent les navires de la présence de rochers et d'autres obstacles risquant de les faire sombrer.

Le thème commun est qu'il s'agit de personnes qui, quelles que soient leurs raisons, exercent leur droit de libre expression pour avertir le public de menaces pesant sur la société. Et ils sont les pionniers du changement. Ce sont des salariés qui s'attaquent à la sagesse populaire, qu'elle soit scientifique, politique ou commerciale. Ils empêchent la société de stagner. Et les avantages des dénonciations ne sont nullement limités à une culture ou un type de régime politique particulier. L'information est un préalable essentiel à un exercice responsable de l'autorité, quelle que soit l'idéologie.

L'an dernier, notre association, fidèle à cette vision des choses, a commencé une activité en faveur de la protection des dénonciateurs en dehors des États-Unis. Et cela me ramène à votre question sur la nature de notre travail. Nous jouons essentiellement quatre rôles aussi sur le plan international.

Le premier consiste à fournir une assistance technique aux responsables du secteur public et du secteur privé qui souhaitent lancer des campagnes en faveur de la protection des dénonciateurs dans leurs pays respectifs. Nous avons reçu des demandes d'assistance de l'Afrique du sud, de l'Argentine, de l'Australie, du Canada, de la Corée du Sud, du Royaume-Uni, de la Russie et de la Slovaquie. De nombreuses délégations sont venues à Washington à l'invitation du département d'État. À la suite de l'une de ces visites, nous allons faire des présentations au Mexique en septembre pour montrer que les pouvoirs publics peuvent réellement lutter contre la corruption.

La deuxième chose que nous faisons est de nous entretenir avec des représentants d'organisations internationales allant de la Banque mondiale à l'OEA afin de susciter un large accord sur le principe des droits des dénonciateurs, à la fois au sein de ces organisations et à l'extérieur de celles-ci.

La troisième activité du GAP consiste à effectuer régulièrement des recherches juridiques sur la nature et l'ampleur des droits des dénonciateurs dans divers pays. Par exemple, notre site Internet indique les lois en vigueur et les projets de lois sur la protection des dénonciateurs dans tous les continents.

Enfin, nous suivons de près des procès en cours afin de faire considérer la protection des dénonciateurs comme un droit fondamental de l'homme devant des tribunaux tels que la Commission interaméricaine des droits de l'Homme et la Cour européenne des droits de l'homme. À cet égard, nous venons de commencer de diffuser, sur la page internationale de notre site Internet, des études de cas qui illustrent le besoin de protéger les dénonciateurs à l'étranger.

Nous pensons que les représailles contre les personnes qui s'attaquent à la corruption représentent une violation des droits de l'homme. De plus, la défense des droits de l'homme en général sera considérablement renforcée si les personnes qui critiquent les violations et les abus de pouvoir bénéficient d'une bonne protection.

Tout ceci vise à obliger les pouvoirs publics et les entreprises à rendre des comptes afin de garantir notamment la probité des intervenants dans l'économie de marché et le respect de la société civile, même dans des pays qui ont souvent commis des abus, tels que le Chili. C'est l'un des phénomènes les plus puissants qui se manifestent à l'heure actuelle.

Les dénonciateurs représentent un élément indispensable pour effectuer les contrôles qui permettront d'institutionnaliser l'obligation de rendre compte et de conférer plus de crédibilité aux efforts visant à créer une société civile. La liberté de la parole a changé le cours de l'histoire à maintes reprises aux États-Unis. Et c'est l'un des principes qui définissent une véritable démocratie. Cette valeur doit être au premier plan du combat pour la mondialisation. Et le fait que de nombreux responsables de par le monde acceptent ces principes comme l'une des fondements de leur politique est très encourageant.

M. Pitts - Dernière question : qui finance votre association ?

M. Devine - Nous recevons surtout des subventions de diverses petites fondations familiales. Nous acceptons aussi des honoraires d'avocats en cas de succès dans des affaires dans lesquelles la décision du tribunal fait jurisprudence ainsi que dans d'autres procès. Mais nous demandons rarement des honoraires dont le montant est supérieur à celui de nos frais, et nous ne demandons une rémunération que pour une partie du temps que nous passons à représenter des dénonciateurs. Nous avons également un modeste programme de collecte de fonds par sollicitations postales.

M. Pitts - Et si quelqu'un à l'étranger voulait entrer en relation avec vous au sujet des services et des publications de votre association, que devrait-il faire à cet effet ?

M. Devine - Le mieux est de consulter notre site Internet : http://www.whistleblower.org

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