Muitos dos componentes básicos da estrutura legal que apóia a integridade governamental nos Estados Unidos surgiram a partir de eventos que envolviam grande tensão nacional (nossas Guerras Civil e Revolucionária, assassinatos e renúncias presidenciais). Os refinamentos dos componentes básicos historicamente ocorreram e continuarão provavelmente ocorrendo em resposta a escândalos e crises políticas.

A fundação básica de toda a auto-regulamentação do governo federal norte-americano é a Constituição dos Estados Unidos. No final do século XVIII, após a Guerra Revolucionária, os autores da Constituição foram grandemente influenciados pela sua percepção de que os sistemas europeus de governo com que eles eram mais familiares eram corruptos. Os Fundadores sentiram que a concentração de poder demais nas mãos de um corpo governante era perigosa. A Constituição dos Estados Unidos começa com a frase "Nós, o Povo...", o que significa que, desde o princípio, o governo dos Estados Unidos é estabelecido pelo povo e para o povo, devendo ser responsável para com seus cidadãos. É por isso que os funcionários do governo são muitas vezes denominados nos Estados Unidos "servidores públicos" e, ao agirem em favor da vontade coletiva, "curadores públicos".

A Constituição dos Estados Unidos separa o governo federal em três ramos distintos (judiciário, legislativo e executivo) com um sistema de "controle mútuo" entre seus poderes. Ela também permite a retenção de poderes significativos pelos Estados em um sistema federal. Embora esta difusão de poder possa ser ineficiente de alguma forma, os Fundadores acreditaram inteiramente que esta era a melhor forma de assegurar que "Nós, o Povo" não seríamos submetidos a um poder tirânico isolado no governo, ou que o governo fosse dominado por um pequeno grupo tirânico do povo que atendesse seus próprios interesses específicos.

Integridade Institucional

Sobrepondo-se a esta separação constitucional dos poderes, encontram-se as leis e regulamentos que impõem exigências processuais gerais sobre todas as agências e tribunais para assegurar que as ações governamentais sejam conduzidas de maneira justa e consistente, à luz da visão pública. Esta consistência e transparência de processos públicos é um componente fundamental de sistemas projetados para promover a integridade governamental.

Em meados do século XX, por exemplo, o Congresso promulgou uma série de leis (que inclui a Lei de Procedimentos Administrativos e a Lei Sunshine no Governo) que exigiam que as agências seguissem procedimentos padronizados para atividades administrativas, tais como a formulação de normas e a execução de regulamentos, conduzindo essas atividades em um fórum público. O Congresso também promulgou uma Lei de Liberdade de Informação que permite amplo acesso público a registros e informações do governo. Os processos da agência que não forem conduzidos de acordo com procedimentos padronizados, escritos ou não, no fórum público apropriado podem ser contestados pelo público nos tribunais federais. Além disso, toda litigação civil e criminal nos tribunais federais deve seguir normas padronizadas publicadas.

Por fim, através de uma série de estatutos, o governo também desenvolveu um sistema público competitivo e padronizado para emissão de contratos governamentais. E, de forma mais geral, ele possui padrões e procedimentos para o gasto de fundos governamentais apropriados pelo Congresso. Uma seção do Congresso, o Escritório Geral de Contabilidade, pode auditar e avaliar programas de agências para auxiliar a garantir que os fundos governamentais estejam sendo gastos e contabilizados de maneira apropriada.

Integridade Individual

As atividades de qualquer governo, contudo, são conduzidas por indivíduos. Portanto, as qualificações e a conduta dos funcionários também são uma área de regulamentação em evolução. No início da história norte-americana, a manutenção de um emprego no governo era baseada no chamado sistema de "apadrinhamento" e a conduta individual em cada emprego não era controlada de perto. Cada presidente eleito trazia consigo indivíduos que haviam apoiado sua eleição e que então esperavam receber empregos no governo. Indivíduos influentes em uma nova administração presidencial venderiam sua capacidade para manter empregos para outros por um percentual do seu salário e os que estivessem dispostos a pagar o faziam esperando ser "reembolsados" de outras formas pelo tesouro público. Os cargos de maior demanda eram aqueles que permitiam que o seu ocupante recolhesse fundos do público.

A integridade ou competência não eram particularmente importantes na seleção desses funcionários. Na década de 1830, por exemplo, Samuel Swartwout foi nomeado cobrador de impostos do porto de Nova Iorque. Durante seu primeiro mandato, deu-se falta de US$ 210.000 nos fundos do porto mas, por haver apoiado o candidato presidencial vitorioso da eleição seguinte, Swartwout foi novamente nomeado. Durante esse mandato, ele fugiu para a Europa com mais de US$ 1.250.000 em dinheiro do governo. Um montante considerável nos dias de hoje, mas uma parte enorme de todo o tesouro federal no início do século XIX.

Este serviço federal amplamente corrompido tornou-se um escândalo nacional. Iniciaram-se esforços para a reforma, mas não se conseguiu levantar a indignação pública o suficiente para forçar mudanças significativas. Posteriormente, o assassinato do presidente James Garfield em 1881 por um indivíduo que achava que o presidente devia a ele um emprego específico, foi o catalisador dessa reforma. O público exigiu a reforma durante as eleições para o Congresso em 1882. Em 1883, o novo Congresso promulgou a primeira lei abrangente de serviço civil (a Lei Pendleton) que estabeleceu um exame para adequação e competência, promoções com base no mérito e sistema justo de exigências para classificação de trabalho e pagamento para o serviço civil.

Os sistemas administrados atualmente pelo Escritório de Gerenciamento de Pessoal dos Estados Unidos (OPM) e pela Divisão de Proteção dos Sistemas Meritórios são baseados naquela lei e agora incluem procedimentos administrativos padronizados para atender à incompetência e má conduta. Um serviço civil com bases meritórias pagando salários justos e adequados é agora aceito sem dúvidas no nível federal nos Estados Unidos como componente fundamental de qualquer programa vitorioso destinado à proteção contra a corrupção.

Atividades Políticas de Funcionários

As restrições limitando as atividades políticas de funcionários do governo também começaram a ser promulgadas em meados do século XX. Essas restrições são popularmente denominadas pelo nome dado à primeira de tais leis abrangentes, a Lei Hatch. Estas restrições têm dois propósitos: proteger funcionários contra exigências de assistência a eleições por parte de postulantes de cargos e proteger o público contra funcionários do governo que utilizem a autoridade e os recursos dos seus cargos para auxiliar candidatos específicos. As proibições iniciais eram bastante restritivas; emendas mais recentes à Lei Hatch permitem alguma participação pessoal em atividades políticas por parte da maioria dos funcionários.

A Lei Hatch, contudo, continua a proibir atividades como o uso da autoridade ou influência oficial para interferir em uma eleição; solicitação ou aceitação de contribuições políticas em favor de um candidato; engajamento em atividades políticas quando a serviço, em instalações federais ou em uniforme do governo; solicitação ou desencorajamento da atividade política de qualquer pessoa que tenha negócios perante a agência governamental. Atualmente, essa lei é executada por uma pequena agência do poder executivo, o Escritório Norte-Americano de Conselho Especial (OSC), e a pena pela sua violação é a demissão do serviço ou, sob certas circunstâncias, suspensão sem pagamento por no mínimo trinta dias.

Proteção aos "Denunciantes"

O Escritório de Conselho Especial também é responsável pela Lei de Proteção aos "Denunciantes" de 1989, componente mais recente da estrutura de integridade do governo. O termo "denunciante" designa uma pessoa de uma organização que revele condutas erradas ao público ou a pessoas em posição de autoridade. Com base nessa lei, o OSC proporciona um canal seguro através do qual um funcionário pode mostrar evidência da violação de qualquer lei, norma ou regulamento, mau gerenciamento evidente, amplo desperdício de fundos, abuso de autoridade ou risco substancial ou específico à saúde e segurança pública, sem medo de retaliação e sem revelar a identidade do funcionário, exceto com o seu consentimento. A autoridade do OSC também se estende à proteção dos "denunciantes" contra retaliação por haverem feito tais revelações protegidas.

Conflitos de Interesse e Ética

Os conflitos pessoais de interesse e a "ética" das autoridades e funcionários do governo foram, por mais de um século e meio, abordados quase exclusivamente por estatutos e procedimentos criminais. A oferta e aceitação de suborno por autoridades públicas foi uma proibição inicial. À medida que surgiam os escândalos específicos, foram proibidas atividades adicionais.

Os escândalos iniciais envolveram autoridades que faziam reivindicações não fundamentadas contra o tesouro do governo ou lucravam pessoalmente durante a Guerra Civil através de contratos de mercadorias que nunca chegavam ou vinham com defeito (causando assim mortes e acidentes adicionais). Esses escândalos geraram uma série de leis criminais destinadas a proibir que as autoridades do governo obtivessem lucro pessoal do seu envolvimento em decisões e processos governamentais. As proibições básicas desses estatutos permanecem em vigor até hoje.

No início dos anos 1960, interesse renovado pelo serviço público como profissão respeitada, gerado em parte pela retórica eleitoral do presidente John F. Kennedy, começou a mudar a ênfase de proibições simplesmente criminais para padrões de maior aspiração. Primeiramente, contudo, os estatutos criminais federais foram reescritos para utilizar termos comuns e codificados em um único local nas leis dos Estados Unidos.

O Governo Kennedy também iniciou um projeto de estabelecimento de um código administrativo (não criminal) de conduta para autoridades do poder executivo que abordasse não apenas os reais conflitos de interesse, mas as atividades que gerassem o surgimento de tais conflitos. Esta nova abordagem baseou-se na crença de que a confiança pública no governo era prejudicada sempre que surgisse a ocorrência de um conflito de interesses. Assim, o código administrativo englobou variedade muito mais ampla de atividades que a proibida pelo código criminal.

Em 1965, o presidente Lyndon Johnson, dando continuidade ao projeto após a morte de Kennedy, emitiu o Decreto do Executivo nº 11222, estabelecendo seis princípios básicos de conduta para o serviço público. Esse Decreto do Executivo determinou expressamente que um funcionário deveria evitar qualquer ação que pudesse gerar ou criar a aparência de (1) uso do cargo público para ganho privado; (2) dar tratamento preferencial a qualquer pessoa ou organização; (3) impedir a eficiência ou economia do governo; (4) perder a completa independência ou imparcialidade de ação; (5) tomar uma decisão governamental fora dos canais oficiais; ou (6) prejudicar a confiança do público na integridade do governo.

As violações desses padrões resultariam não em prisão ou multa, mas em sanções administrativas, tais como reprimenda, suspensão ou demissão. Assim, foram estabelecidas expectativas de conduta oficial muito mais altas e os princípios, embora executáveis, também possuíam dimensão de aspiração.

Em meados dos anos 1970, as atividades associadas com o iminente impedimento e renúncia do presidente Richard Nixon minaram severamente a confiança do público nos seus líderes. Em parte, a resposta do Congresso foi a criação de agências internas vigilantes, conhecidas como "inspetores gerais". Em parte, um inspetor geral proporciona auditoria independente e objetiva de programas e operações da agência a que ele(a) é nomeado(a); faz recomendações sobre políticas para atividades destinadas a promover a economia, eficiência e eficácia dos programas e operações daquela agência; e detecta e evita fraude e abuso em tais programas e operações. Entretanto, existiu também o reconhecimento de que a mera execução de leis que abordem a conduta institucional e de funcionários não era suficiente. Também eram necessárias medidas preventivas.

Em 1978, ao mesmo tempo em que era aprovada a Lei do Inspetor Geral, o Congresso aprovou a Lei de Ética no Governo, que criou o Escritório de Ética Governamental (OGE). Ao contrário de muitas agências governamentais ao redor do mundo que se dedicam a lidar com conflitos de interesse e éticas, a OGE não se destinava a ser, e não é, uma agência executora com relação à conduta individual. Ao contrário, o escritório é responsável por um programa de prevenção (revelações de finanças públicas, aconselhamento e educação) e pelo estabelecimento da política de ética para todo o poder executivo. A investigação e a execução são conduzidas por outras agências do poder, tais como as agências de inspeção geral e o Departamento de Justiça. Desta forma, a OGE não realiza os papéis de "conselheiro" e "polícia".

No poder legislativo de governo, a Constituição responsabiliza cada câmara (o Senado e a Câmara dos Deputados) pela determinação das qualificações e estabelecimento dos padrões de comportamento dos seus próprios membros. Cada uma delas possui agora uma comissão específica de "ética" composta de seus próprios membros e cada uma estabeleceu suas próprias normas de conduta que complementam os estatutos criminais. Essas comissões aconselham os colegas do Congresso, recebem queixas e, se necessário, fazem recomendações de sanções às suas respectivas casas. Apesar de eleito, um membro da Câmara ou do Senado pode ser expulso pelos demais membros por má conduta.

O poder judiciário estabeleceu códigos de conduta para juízes federais e outros funcionários do poder e possui comissões que proporcionam aconselhamento com relação a esses códigos. Ele também possui um procedimento estabelecido para ouvir queixas contra juízes federais. Por má conduta séria, os juízes federais podem ser removidos após condenação da Câmara dos Deputados e impedimento do Senado. Os juízes federais impedidos são processados pelo Departamento de Justiça por violações criminais. Por má conduta menos séria, podem ser impostas outras sanções, como reprimenda pública ou privada ou mudanças na atribuição de casos.

Conflitos Criminais de Interesse

De forma geral, os estatutos sobre conflitos criminais de interesse proíbem às autoridades e funcionários de todos os três poderes a aceitação de subornos ou presentes resultantes da sua atuação como representantes de indivíduos particulares em assuntos perante o governo e o compartilhamento de uma reivindicação contra o governo. As autoridades do poder executivo são proibidas de atuar em qualquer assunto governamental em que eles, sua esposa ou filho, ou certos tipos de organizações com quem tenham relação fiduciária ou de emprego, possuam interesse financeiro. Eles também são proibidos de aceitar pagamento de salário ou complemento de salário de fontes privadas como compensação por seus serviços no governo. Por fim, antigas autoridades e funcionários do poder executivo e legislativo são proibidas, por certo período de tempo após deixarem o serviço governamental, de representar outros perante o governo sobre certos tipos de assuntos. Os estatutos criminais possuem pena máxima de multa de US$ 250.000 e/ou cinco anos de detenção, mas as violações podem também ser consideradas ofensas civis.

Declarações Financeiras

Exige-se que as autoridades governamentais de alto nível de todos os três poderes apresentem relatórios de declarações financeiras que estejam disponíveis mediante solicitação a qualquer pessoa no mundo. Esses relatórios são exigidos ao entrar no serviço federal ou ao candidatar-se a tal posição, anualmente e ao término do serviço federal. Desta forma, o público tem a oportunidade de julgar se uma autoridade pode ser ou foi imparcial, comprometeu-se com algum conflito de interesses ou se está sendo confiável por seus haveres e deveres financeiros. De forma geral, esses relatórios exigem a revelação da maior parte dos ativos e fontes de renda; passivos; doações; cargos fiduciários ou empregatícios ocupados; acordos em vigor com antigos funcionários; compras, vendas e trocas de certos bens; e, para os que preenchem o relatório pela primeira vez, os nomes dos seus principais clientes caso tenham se engajado no oferecimento de serviços mediante pagamento antes do emprego governamental. Autoridades governamentais de nível médio do poder executivo apresentam um relatório de declaração financeira com suas agências empregadoras que não é revelado ao público.

As declarações financeiras por autoridades federais e funcionários oferecem ao governo uma de suas melhores ferramentas de prevenção. A análise dos relatórios proporciona ao governo uma oportunidade de antecipar conflitos potenciais entre as atividades e interesses financeiros do funcionário e suas obrigações. As agências podem então modificar as obrigações de funcionários ou aconselhá-los com relação às medidas que devem ser tomadas a fim de evitar conflitos reais. Tais ações podem incluir a recusa (abstenção de decisões que envolvam possíveis conflitos de interesses), exoneração, renúncia de posições privadas ou emprego, ou o estabelecimento de uma confiança cega.

Naturalmente, os relatórios podem também ser utilizados para fins de execução caso a informação do relatório revele uma violação de algum estatuto ou se for concluído que o declarante individual apresentou um relatório falso. O sistema de declarações financeiras dos Estados Unidos, contudo, não se destina a detectar enriquecimento ilícito; ele não exige a revelação do valor líquido.

Códigos de Conduta

A faixa de atividades coberta pelos códigos de conduta de todos os três poderes pode incluir as restrições de aceitação e solicitação de presentes de fontes de fora do governo, bem como de outros funcionários; emprego e outras atividades fora do governo, interesses financeiros conflitantes, parcialidade no desempenho das tarefas oficiais; busca de outro emprego; e mau uso do cargo (ou seja, utilização do cargo público para ganho privado, mau uso de propriedade governamental e mau uso do tempo oficial). O código de conduta do poder executivo abrange todos os seus funcionários de carreira e nomeados políticos. Como os padrões não são iguais, o código é mais rigoroso para os níveis superiores de funcionários. As penalidades do poder executivo pela violação desses padrões variam de reprimenda até a demissão e, quando um servidor civil de carreira estiver envolvido, essas sanções devem ser conduzidas utilizando os procedimentos administrativos normais do serviço civil.

Conclusão

A começar pela própria Constituição, os Estados Unidos desenvolveram um sistema interdependente de leis e regulamentos que promove e exige a integridade e a ética. Este sistema destina-se a promover a integridade institucional por meio do estabelecimento de procedimentos públicos, justos e consistentes para a condução dos negócios governamentais e a promoção da integridade individual dos funcionários através do estabelecimento de padrões justos, consistentes e executáveis de conduta ética. Trata-se de um sistema que evoluiu ao longo do tempo e que necessita e necessitará continuar a adaptar-se aos novos desafios, como o próprio papel e escopo de governo em mutação e o efeito e algumas vezes a tensão das novas tecnologias sobre processos governamentais.

Ao começo da página | Questões de Democracia, Agosto de 2000 | IIP Revistas electrônicas | IIP Home Page