ПОДОТЧЕТНОСТЬ ВЛАСТИ И ЕЕ ПРЕДЕЛЫ
Robert S. Barker
|
В Соединенных Штатах, как в любом демократическом государстве, важнейшей гарантией подотчетности власти служит право граждан контролировать органы власти посредством выборов. Однако выборы - не единственный способ привлечения официальных лиц к ответу. Профессор права юридического факультета университета Дюкесна Роберт С. Баркер, много пишущий и выступающий по этой теме, характеризует основные элементы подотчетности. |
"Дух республиканской свободы, очевидно, требует... не только того, чтобы вся власть проистекала от народа, но и чтобы те, кому она доверена, оставались в зависимости от народа..."-- Джеймс Мэдисон, Федералист, № 37
"... сосредоточение власти и подавление личности возрастут среди демократических наций... в той же пропорции, что и их невежество".-- Алексис де Токвиль, Демократия в Америке, часть II, книга IV
Подотчетность власти - то есть обязанность официальных лиц информировать граждан о своих действиях и право граждан принимать меры против тех должностных лиц, чье поведение они считают неудовлетворительным, - важный, пожалуй, даже важнейший элемент демократии. Цель этой статьи состоит в рассмотрении некоторых аспектов подотчетности власти и их отражения в конституциях, законах, истории и политических традициях США.
Конституция США
Конституция Соединенных Штатов содержит ряд положений, имеющих прямое отношение к подотчетности органов власти. Например, в соответствии с требованиями Раздела 5 Статьи I, каждая палата Конгресса "ведет журнал своих заседаний и периодически публикует его, за исключением тех разделов, которые по ее заключению носят секретный характер; сведения о голосах "за" и "против", поданных членами каждой палаты по тому или иному вопросу, по желанию одной пятой присутствующих вносятся в журнал". Президент обязан периодически представлять Конгрессу "сведения о состоянии Союза", и всякий раз, когда он налагает вето на любой законопроект, принятый Конгрессом, он обязан изложить свои возражения, причем эти возражения должны публиковаться в журнале Палаты, которая внесла законопроект. Кроме того, согласно Конституции, "подробные отчеты о государственных доходах и расходах подлежат периодическому опубликованию". Шестая поправка предусматривает, что во всех случаях уголовного преследования обвиняемый "имеет право на... открытый суд". Важно отметить, что все гражданские должностные лица Соединенных Штатов подлежат отстранению от должности за недостойное поведение по импичменту, вынесенному Палатой представителей, и осуждению Сенатом. Наконец, Конституция гарантирует подотчетность, вводя фиксированные сроки пребывания в должности для лиц, осуществляющих федеральную законодательную и исполнительную власть. Все эти гарантии способствуют подотчетности, требуя от правительства раскрытия сведений о его деятельности и предусматривая обычные и чрезвычайные средства отстранения государственных должностных лиц. Конституции всех 50 штатов содержат различные положения, сходные с имеющимися в Конституции страны.
Законы и постановления
Наряду с вышеупомянутыми конституционными гарантиями существует немало законов, принятых на федеральном уровне и в штатах, а также постановлений местных органов власти и органов самоуправления, которые прямо содействуют подотчетности - например, предоставляя гражданам право ознакомления с документацией, требуя, чтобы официальные лица раскрывали источники своих доходов, кандидаты на выборные должности обнародовали имена тех, кто финансирует их кампании, а заседания законодательных органов были открытыми для общественности. (Термин "закон" относится к закодательным актам, принятым Конгрессом США или законодательным органом штата. Термин "постановление" относится к законодательному акту, принятому городским, окружным или иным местным органом власти.) Эти и другие положения непосредственным и очевидным образом способствуют подотчетности. Разумеется, такие положения важны, однако не менее важны те косвенные гарантии подотчетности, которые вытекают из структуры власти в Америке и истории американской политической жизни.
Местное самоуправление
Несколько лет назад один газетный репортер спросил у мэра крупного американского города: "Какая политика важнее - общенациональная или местная?" Мэр, цитируя Томаса П. О'Нила, покойного спикера Палаты представителей, немедленно ответил: "Политика бывает только местной!" Он был прав, и его ответ раскрыл одну из особенностей американской политической традиции, поощряющей подотчетность власти. Начиная с колониальных времен, основу участия граждан в государственных делах неизменно составляет местное самоуправление. В первых 13 колониях поселенцы повсеместно объединялись в городские и сельские административные образования, которые, в свою очередь, группировались в округа. Учреждая свои легислатуры, колонисты, как правило, следовали практике, по которой каждый населенный пункт, город или округ выбирал одного представителя в нижнюю палату законодательного органа колонии.
В те времена право участвовать в голосовании обычно жестко ограничивалось: рабы, женщины и те, кто не имел собственной земли, голосовать не могли. Многие важные вопросы решались не самими колонистами, а верховной властью - британской короной. Однако колониальные системы местного самоуправления и законодательного представительства заложили основу будущей подотчетности - местные должностные лица были знакомы своим соседям и зависели от них. Так что контроль над властями был естественным. Практика выборов законодателей по одномандатным округам означала, что каждый законодатель выбирался жителями конкретного четко выделенного района, отождествлялся с ними и перед ними отвечал. Это опять же обеспечивало высокую степень подотчетности.
Хотя каждый штат посредством своей конституции и законов определяет точные масштабы полномочий местных органов власти, роль местного самоуправления всегда и везде были очень важны - как с юридической, так и с политической точки зрения.
Разделение властей
Когда колонии провозгласили свою независимость, новые Соединенные Штаты Америки сохранили заложенные в колониальную эпоху основы местного самоуправления, и на этой основе создали систему разделения властей по вертикали и горизонтали, которой суждено было и впредь гарантировать подотчетность властных структур. В этой связи ярко и пророчески звучит фраза Томаса Джефферсона в одном из его ранних трактатов о штате Вирджиния:
"Сосредоточение (всех властных полномочий) в одних руках - вот точная характеристика деспотического правления... Власть, за которую мы боролись, не только основана на свободных принципах, но и предполагает, что властные полномочия должны так разделяться и уравновешиваться между несколькими ветвями власти... чтобы ни одна из них не могла превысить свои правовые полномочия, не будучи действенно сдержана и ограничена другими... По этой причине... законодательный, исполнительный и судебный департаменты должны быть раздельными и отличными друг от друга, чтобы ни одно лицо одновременно не осуществляло полномочий более чем в одном из них."
Позднее в письме своему современнику Сэмюэлу Керчевалу Джефферсон отметил:
"Мы должны... устроить наше управление так: 1) общая федеральная республика для всех дел - внешних и федеральных; 2) республика штата для тех дел, которые относятся исключительно к нашим гражданам; 3) окружные республики, которые будут заниматься делами округа; 4) местные республики, в полномочия которых будут входить малые -- но не менее важные и по числу не уступающие "большим" - дела и заботы района. Таким образом, во власти, равно как и во всяком другом жизненном деле, только путем разделения и подразделения обязанностей можно в совершенстве справляться со всеми делами, большими и малыми".
Описанное Джефферсоном "разделение властей" имеет как минимум три измерения. Во-первых, распределение властных полномочий между отдельными ветвями власти - это и есть "разделение властей" в строгом смысле слова. Во-вторых, разделение этой власти таким образом, чтобы полномочия одной ветви в данном вопросе ограничивались полномочиями другой ветви в той же или смежной области. Обычно такой подход называют принципом "сдержек и противовесов". По существу, это система внутриправительственной подотчетности. Третий аспект подобного устройства - разделение властных полномочий по вертикали таким образом, чтобы каждая задача управления возлагалась на мельчайшую, наиболее локализованную единицу власти, способную ее выполнять. Таков принцип дополнительности различных уровней власти, в котором, конечно же, и заключается федерализм.
Все эти аспекты разделения властей отражены в Конституции США, выработанной в 1787 году в Филадельфии. Конституция наделяет федеральное (или "национальное") правительство определенными полномочиями - осуществлять внешние сношения, решать вопросы войны и мира, регулировать торговлю между штатами и с зарубежными странами. Полномочия, указанные в приведенном перечне, а также все полномочия, им подразумеваемые, могут осуществляться федеральным правительством. Все полномочия, не делегированные федеральному правительству Конституцией, говоря словами самой Конституции, "остаются за штатом или за народом". Такое разделение властей, четко выраженное в Десятой поправке к Конституции, устанавливает принцип федерализма.
Федеральные властные полномочия разделены между тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной. Тем самым устанавливается "разделение властей" в строгом смысле слова. Более того, осуществление полномочий любой из трех ветвей федеральной власти теми или иными способами ограничивается полномочиями, данными другим ветвям, что устанавливает принцип сдержек и противовесов.
Такой подход к разделению властей реализован и на уровне каждого штата в его конституции путем разделения власти между тремя ее ветвями, создания разнообразных сдержек и противовесов между этими тремя ветвями, передачи многих властных полномочий на два низовых уровня местного самоуправления - в округа и муниципалитеты.
Один из результатов подобного разделения властей состоит в том, что в моем родном штате Пенсильвания и в большинстве других штатов выборы проходят ежегодно. Иными словами, каждый год путем выборов заполняется ряд муниципальных, окружных, штатных и федеральных должностей. Это означает, что гражданин имеет возможность приходить на избирательный участок дважды в год: сначала на первичные выборы, чтобы избрать кандидатов от своей партии, затем на всеобщие - чтобы выбирать между кандидатами от различных партий. На практике это означает, что власть подвергается постоянному надзору и тем самым - непрерывному процессу подотчетности. Лучшим источником информации об управлении штатами служит так называемая "Книга штатов", ежегодно издаваемая Советом органов управления штатов в Лексингтоне, Кентукки.
Судебное ограничение
Очень важную роль в обеспечении подотчетности власти играет процедура, известная под названием "судебное ограничение" или осуществление судом функции конституционного контроля. Начало ей положило вынесенное Верховным судом США в 1803 году знаменательное решение по делу "Марбери против Мэдисона". Дело заключалось в том, что Президент Джон Адамс в последние дни своего пребывания в должности назначил некоего Уильяма Марбери мировым судьей в федеральном округе Колумбия. Однако полагавшееся Марбери "поручение" (документ, удостоверяющий назначение) ему не вручили, а президентский срок Адамса истек. Новый президент, Томас Джефферсон, распорядился поручение не выдавать. Тогда Марбери обратился с иском в Верховный суд США, добиваясь судебного распоряжения Государственному секретарю Джеймсу Мэдисону вручить ему поручение. Марбери утверждал, что федеральный закон дает Верховному суду право осуществлять первичную юрисдикцию в подобных делах. Однако Верховный суд пришел к выводу, что Конституция ограничивает его первичную юрисдикцию определенными категориями исков, а дело Марбери не подпадает ни под одну из этих категорий. Таким образом, определил Суд, налицо противоречие между федеральным законом, предполагающим наделение первичной юрисдикцией, и Конституцией, подразумевающей отказ в таковой.
Поскольку, продолжил Суд, Конституция представляет собой верховный закон страны, она должна преобладать над любым другим законом, федеральным или штатным, который ей противоречит. Соответственно, Суд применил Конституцию, пренебрег законом и отклонил иск Марбери как не относящийся к его юрисдикции.
Дело "Марбери против Мэдисона" определило принцип, согласно которому все законы и другие решения правительства должны соответствовать Конституции, а любое лицо, считающее, что его конституционные права нарушаются властями на любом уровне - федеральном, штатном или местном, может добиться рассмотрения своего дела путем надлежащего судебного разбирательства. В связи с этим федеральные суды США и суды штатов ежегодно рассматривают сотни дел, в которых государственные должностные лица обязаны обосновывать конституционность своих действий.
Каким образом процедура судебного ограничения служит инструментом подотчетности, иллюстрируют три знаменитых решения Верховного суда.
В 1952 году, во время Корейской войны, профсоюз сталелитейщиков объявил о своем намерении провести забастовку против основных производителей стали в США. За несколько часов до намеченного начала акции Президент Гарри Трумэн издал административный указ, передающий металлургические заводы в ведение федерального правительства, с тем чтобы обеспечить их непрерывную работу. Сталелитейные компании тотчас же предъявили федеральному правительству судебный иск, утверждая, что Президент превысил полномочия, предоставленные ему Конституцией. В своем решении (дело "Янгстаун шит энд тьюб Ко. против Сойера") Верховный суд 6 голосами против 3 постановил, что Президент действительно превысил свои конституционные полномочия. В соответствии с решением Суда правительство незамедлительно вернуло сталелитейные заводы их владельцам.
Пожалуй, самым известным за последние десятилетия случаем, когда было применено судебное ограничение, стало вынесенное Верховным судом в 1954 году решение по делу "Браун против Совета по образованию". Тогда Суд определил, что законы, устанавливающие расовую сегрегацию в общественных школах, нарушают конституционную гарантию "равной защиты законами". Решение по делу Брауна и последовавшие за ним многочисленные другие решения, основанные на "равной защите", определили принцип, согласно которому правительство подотчетно перед всеми людьми, а не только перед теми, кто в данный момент составляет "большинство".
В 1974 году Верховному суду пришлось рассматривать дело большой конституционной важности, вытекавшее из Уотергейтского скандала. Двумя годами раньше произошла кража в штаб-квартире Национального комитета Демократической партии, расположенная в комплексе зданий "Уотергейт". Вскоре выяснилось, что эту кражу со взломом организовали лица, близкие к Президенту Ричарду Никсону, причем после кражи ряд президентских советников и, вероятно, сам Никсон составили заговор с целью воспрепятствовать расследованию преступления. Несколько бывших сотрудников президентского аппарата были обвинены в преступлениях, связанных с Уотергейтской кражей и ее "прикрытием". В ходе процесса по их делу федеральный уголовный суд приказал Президенту доставить в зал суда магнитофонные записи некоторых своих разговоров, предположительно относящихся к разбираемому делу. Президент отказался, ответив, что имеет право хранить тайну президентских переговоров.
По делу "Соединенные Штаты против Никсона" Верховный суд единогласно принял решение против Президента и приказал ему доставить пленки в уголовный суд. В качестве обоснования Верховный суд указал, что, хотя Президент действительно пользуется "привилегией исполнительной власти", позволяющей ему сохранять конфиденциальность президентских разговоров, эта привилегия не абсолютна, но должна в каждом случае соизмеряться с противодействующей заинтересованностью в гласности. Суд постановил, что, поскольку Президент Никсон не назвал никакой конкретной потребности в сохранении тайны, его интересы перевешивает очевидная необходимость обеспечить целостность уголовного процесса. Президент незамедлительно доставил записи в уголовный суд.
Свобода выражения мнений
Вышеупомянутые правила, практика и решения, обеспечивающие подотчетность власти, были и оставались бы неэффективными, если бы не еще один набор принципов, глубоко укоренившихся в американской истории и юриспруденции: свобода слова, печати, собраний, ходатайств и объединений. Эти свободы гарантируются Первой поправкой к Конституции и в своей совокупности часто обозначаются как "свобода выражения мнений". Детальная характеристика свобод, вытекающих из Первой поправки, выходит за рамки предмета настоящей краткой статьи. Тем не менее, один конкретный пример позволяет продемонстрировать тесную связь между свободой выражения мнений и подотчетностью власти.
В начале 1960-х годов газета "Нью-Йорк таймс" опубликовала политическую рекламу, где в адрес одного городского должностного лица в штате Алабама были выдвинуты некие обвинения в недостойном поведении. Этот человек подал на "Нью-Йорк таймс" в суд за клевету. На процессе было установлено, что обвинения ложны, и суд приказал газете возместить оклеветанному должностному лицу моральный ущерб. После поданной апелляции Верховный суд США отменил это решение, сочтя, что право критиковать власть столь важно, что даже ложные обвинения в адрес государственных должностных лиц защищены Конституцией.
Следовательно, постановил Верховный суд, государственное должностное лицо может претендовать на возмещение ущерба, нанесенного в результате диффамации, лишь тогда, когда автор соответствующих высказываний (будь то частное лицо или газета) либо знает, что дискредитирующее заявление ложно, либо действует с безответственным пренебрежением истиной. Решение по делу "Нью-Йорк таймс" против Салливана" заложило принцип, согласно которому свобода выражения мнений наиболее защищена, когда объектом критики выступают власть и государственные должностные лица, и таким образом, официальные должностные лица пользуются весьма слабой защитой от критики, даже когда эта критика основана на ошибке. Пока граждане не могут высказываться открыто, публиковать и обсуждать свои идеи, объединяться в группы, руководствуясь собственными критериями и принципами, у них нет возможности призывать официальных лиц к ответу. К счастью, в Соединенных Штатах издавна сложилась традиция уважать эти свободы.
Пределы подотчетности
Подотчетность имеет свои пределы. Как признал Верховный Суд, рассматривая Уотергейтское дело, заинтересованность правительства, например, в защите национальной безопасности или сохранении конфиденциальности дипломатических контактов может в конкретной ситуации перевешивать основания для раскрытия информации. Сама Конституция, требуя, чтобы Сенат и Палата представителей вели и публиковали протоколы своих заседаний, в то же время делает прямое исключение для "тех разделов, которые, по их заключению, носят секретный характер".
Кроме того, суды не раз выносили решения о том, что конституционная обязанность федерального правительства публиковать "отчет о доходах и расходах" не требует опубликования информации, которая нанесла бы ущерб национальной безопасности, а конституционная гарантия публичного суда может в крайних случаях ограничиваться, если такое ограничение необходимо для того, чтобы обеспечить обвиняемому беспристрастный суд.
В Соединенных Штатах, как в любом демократическом государстве, самой важной гарантией подотчетности власти служит право граждан контролировать направление политики правительства и знать тех лиц, которые осуществляет властные функции, через избирательный процесс. Все другие конституционные и законодательные положения - не более чем вспомогательные меры. В конечном счете, подотчетная власть зависит от ответственных граждан, точнее - ответственных избирателей, которые серьезно относятся к общественной жизни, выясняют информацию о проблемах и кандидатах, активно участвуют в дебатах, регулярно голосуют и способны на этическое суждение о том, что является правильным и что неправильным. Требования отчетности, гласности и открытых собраний занимают свое место, но для самодовольных, циничных или потакающих собственным прихотям граждан они лишены смысла. Подотчетность, как и свобода, требует постоянной бдительности.