Недавно редактор Дэвид Питтс беседовал с Томасом Девином, юридическим директором Проекта подотчетности правительства (ППП), некоммерческой и не имеющей партийной принадлежности общественной организации, которая защищает права государственных служащих, "сигнализирующих" о незаконной или потенциально вредной деятельности государственных органов. Ниже приводится отредактированная запись беседы.

ПИТТС: Что представляет собой Закон о защите госслужащих, сообщающих о нарушениях, от 1989 года, и почему он был принят?

ДЭВИН: Этот государственный статут, направленный на реализацию положения Первой поправки о защите свободы слова в отношении сотрудников государственных органов, ведущих борьбу против обмана общественного доверия. Закон о защите госслужащих, сообщающих о нарушениях, защищает тех, кто сообщает сведения, касающиеся незаконной деятельности, злоупотребления властью, разбазаривания средств, грубых нарушений в процессе управления или конкретных действий, ставящих под угрозу здоровье и безопасность людей.

Конгресс принял этот закон в качестве составной части мандата о добросовестном государственном управлении, который был поддержан обеими партиями. По сути дела, основные авторы законопроекта о защите госслужащих, сообщающих о нарушениях (ЗЗГСН), считают, что этот закон можно было бы назвать "Законом о защите налогоплательщика". Вот почему в 1989 году все единогласно проголосовали за принятие такого закона, а в 1994 году единогласно усилили его. Конгресс редко единогласно принимает важный закон даже один раз, а в данном случае это произошло дважды.

ПИТТС: Каким образом был усилен этот закон в 1994 году?

ДЭВИН: Внесенные в 1994 году поправки расширили сферу действия ЗЗГСН и объявили недействительными неблагоприятные судебные прецеденты, дававшие такое толкование закону, которое могло свести на нет его действенность.

ПИТТС: Зачем понадобился подобный закон, если есть Первая поправка к Конституции?

ДЭВИН: Первая поправка, которой могут пользоваться все граждане, открывает зеленую улицу при решении вопросов, касающихся свободы слова, когда речь идет о действиях властей. Принимаемые Конгрессом законы содержат более детальные правовые нормы практического осуществления почти всех конституционных прав. Обычно конституционные права представляют собой принципиальные заявления общего характера. Как правило, мы полагаемся на Конгресс, когда хотим наполнить эти принципы конкретным содержанием и дать более полное определение подобным ценностям посредством законодательных положений. Эти положения устанавливают более четкие границы упомянутых принципов, с тем чтобы граждане могли уверенно ориентироваться на них и использовать их на практике. Именно в этом и заключается смысл принятия ЗЗГСН - применять Первую поправку там, где она имеет первостепенное значение для работников государственных органов, которые хотят получить свободу действий на службе обществу, а не в качестве чиновников, лишь выполняющих приказы свыше. ЗЗГСН нацелен на защиту свободы слова применительно к деятельности федеральных работников. Однако он также позволяет отдельным гражданам или правительственным подрядчикам раскрывать сведения о нарушениях в деятельности должностных лиц и ведомств.

ПИТТС: Имеются ли какие-либо категории работников федеральных органов, организаций и учреждений, на которые не распространяется действие ЗЗГСН?

ДЭВИН: Да, такие категории существуют. Они включают в себя сотрудников разведывательных органов и Федерального бюро расследований (ФБР), на которых не распространяются защитные меры, предусмотренные ЗЗГСН. Кроме того, действие этого закона не распространяется на работников аппарата Конгресса и судебных органов.

ПИТТС: Почему действие ЗЗГСН не распространяется на эти категории работников?

ДЭВИН: Рамки действия этого закона приведены в соответствие с рамками системы государственной гражданской службы и правилами надлежащих правовых процедур, которые применяются с восьмидесятых годов XIX века к федеральным служащим, занимающим постоянную должность в государственных органах. По сложившейся традиции правила и постановления Комиссии по государственной гражданской службе не распространяются на сотрудников судебной и законодательной ветвей власти.

По моему мнению, все эти работники должны быть включены в сферу действия ЗЗГСН, поскольку их обязанности служения обществу не менее важны, чем у штатных сотрудников федеральных органов, а, может быть, даже превосходят обязанности последних по своей значимости. Однако таковы на сегодняшний день юридические разграничения в этой области.

ПИТТС: Насколько эффективным оказался этот закон с момента его принятия и последующего внесения поправок?

ДЭВИН: ЗЗГСН наверно никогда еще не был столь эффективен, как в настоящее время, с точки зрения его поддержки на административном уровне, где в соответствии с существующими правовыми нормами проводятся слушания, посвященные деятельности исполнительной власти. Применение этого закона продемонстрировало твердую приверженность заложенным в его основу принципам системы оценки работника по профессиональным качествам. Практика показала, что ЗЗГСН беспристрастно применяет упомянутые принципы, и это снискало ему уважение всех сторон.

Этот закон также применяется Управлением адвоката по особым делам , которое проводит неформальные расследования по выявлению предполагаемых нарушений системы оценки работника по профессиональным качествам.

К сожалению, в настоящее время применение ЗЗГСН сталкивается, пожалуй, с самыми большими трудностями с момента его вступления в силу в связи с тем, что имеющий монополию на анализ этого закона суд неуклонно дает ему самые недружелюбные толкования. Я имею в виду Федеральный окружной апелляционный суд. Сейчас Конгресс рассматривает вопрос о принятии законодательства, имеющего своей целью очередную отмену ничем не оправданных прецедентов этого суда и расширение практики судебного пересмотра, с тем чтобы не допустить повторения подобных случаев.

ПИТТС: Не могли бы вы привести один-два широко известных примера успешного применения ЗЗГСН?

ДЭВИН: Примером содействия изменению создавшегося положения с помощью ЗЗГСН может служить борьба с нарушениями, связанная с обнародованием сведений о том, что Комиссия ядерного надзора не смогла обеспечить соблюдения требований по обеспечению общественной безопасности на строящихся ядерных объектах.

Например, обнародование служащими на заводе в штате Огайо соответствующей информации привело к закрытию почти достроенного ядерного объекта, поскольку там систематически нарушались законы о соблюдении ядерной безопасности. После проведения тщательного расследования, поводом к началу которого послужили сигналы, полученные от служащих, владельцы этого объекта перевели его на работу на угле, обеспечив его безопасную эксплуатацию.

Могу привести также пример того, как удалось защитить работника от увольнения в отместку за сообщение о нарушениях. Один из полицейских, работавший в больнице Администрации по делам ветеранов, сообщил о проявлении начальником местной полиции садистской жестокости по отношению к ветеранам на почве расизма. За это начальник уволил полицейского. Однако последний восстановил свои права, добившись отмены решения об увольнении. В конце концов начальник местной полиции потерял работу и был вынужден признать себя виновным в совершении ряда преступлений.

Вот несколько примеров, свидетельствующих о том, что ЗЗГСН дает возможность работникам "найти правду" и выжить. Среди работников нашего Проекта подотчетности правительства принято называть федеральных служащих, сообщающих о тех или иных нарушениях, правдоискателями. К ним очень часто относятся так, как будто они совершили преступление. Я привел несколько примеров, показывающих, почему люди идут на риск, который, в конечном счете, оказывается оправданным.

ПИТТС: Может ли законодательный акт, подобный ЗЗГСН, успешно применяться в других странах?

ДЭВИН: Несомненно. Служащие, сообщающие о нарушениях, - это человеческий фактор, выступающий ахиллесовой пятой бюрократической коррупции. И законодательные положения, обеспечивающие свободу слова, представляют собой законы, реализующие не только право общественности быть в курсе дела, но и аналогичное право законодателей и руководителей органов, ответственных за эффективное функционирование общества и защиту его рынков.

Законы о защите служащих, сообщающих о нарушениях, представляют собой поистине живительный источник для руководителей, поскольку позволяют им получать сигналы раннего оповещения об имеющихся проблемах и дают этим руководителям шанс начать борьбу с нарушителями, сводя ущерб к минимуму, пока дело не дошло до катастрофы, которую можно было предотвратить.

Так, например, Совет Европы требует от входящих в него стран принятия законов о защите служащих, сообщающих о нарушениях, в качестве составной части конвенции по борьбе с коррупцией. Следует также отметить, что Межамериканская конвенция по борьбе с коррупцией выдвигает требование о том, чтобы страны-участницы Организации американских государств (ОАГ) подготовили к применению на территории каждой из них законодательные акты по защите служащих, сообщающих о нарушениях. Эти акты должны играть роль своеобразного щита, оберегающего тех, кто свидетельствует о наличии коррупции и таким образом борется с нею.

ОАГ выбрала ППП для содействия в разработке и помощи в реализации на практике типового законодательства по защите служащих, сообщающих о нарушениях, в государствах-членах ОАГ. С этой целью нынешней осенью мы приступаем к реализации экспериментальной программы в пяти странах Центральной Америки.

ПИТТС: Чем вы занимаетесь в ППП, и какова роль этой организации?

ДЭВИН: В качестве юридического директора я выступаю как эксперт нашей организации по правам служащих, сообщающих о нарушениях, а также руковожу кампаниями по усилению соответствующих законов и осуществляю надзор за списком назначенных к слушанию дел, которые мы ведем.

ППП существует с 1977 года. Мы представляем собой некоммерческую, не связанную партийной принадлежностью общественную группу, которая защищает права свидетелей, защищающих интересы общественности. Мы выполняем свою задачу, предоставляя юридические консультации и отстаивая интересы тех лиц, которые пытаются защитить себя от мести за то, что привлекли общественное внимание к нарушениям. Мы действуем как обычная юридическая фирма, но не стремимся к получению прибыли.

У нас есть и вторая функция, заключающаяся в проведении исследований для того, чтобы помочь служащим, сообщающим о нарушениях, изменить создавшееся положение - выявляя случаи укрывательства, добиваясь подотчетности государственных органов и устраняя нарушения, выявленные теми, кто осуществляет свое право на свободу слова.

Третьим краеугольным камнем деятельности нашей организации служит руководство усилиями по созданию и усилению законодательства в отношении служащих, сообщающих о нарушениях, на федеральном уровне, уровне штатов и местном уровне.

Так, например, Конгресс принял законы, защищающие работников ядерной промышленности и авиации, для чего мы приложили немало усилий.

Четвертый аспект деятельности нашей организации состоит в издании работ, посвященных правам служащих, сообщающих о нарушениях. В них рассказывается о том, чего следует ожидать работникам государственных органов, если они "высовываются" и сообщают о замеченных нарушениях, а также как эти работники могут изменить создавшееся положение. Наши издания включают в себя широкий диапазон различных трудов - от книг до научных статей, таких как, например, обзоры законодательства. В частности, в 1997 году мы издали "Справочник выживания служащего, сообщающего о нарушениях: мужество без мученичества", представляющий собой практическое руководство по правовым вопросам для работников государственных органов, в котором дается краткий обзор путей отстаивания своих прав. В справочнике нашли отражение уроки двадцатилетнего опыта работы ППП. Эти уроки помогут другим избежать тех трудностей, с которыми пришлось столкнуться "первопроходцам", работавшим с нашей организацией.

В прошлом году по заказу Американской ассоциации юристов мы опубликовали в ее журнале "Администрэтив ло ревью" ("Обзор административного права") большую статью, разъясняющую все тонкости Закона о защите служащих, сообщающих о нарушениях. .

Я хотел бы вернуться на минуту к вопросу о том, может ли защита служащих, сообщающих о нарушениях, быть эффективной, и сможет ли она стать значительным фактором в международном масштабе.

Нет никакого сомнения в том, что страны всего мира понимают огромную ценность свидетельских показаний, даваемых от имени общественности работниками государственных органов.

В Нидерландах таких людей окрестили "звонарями", приравнивая их к тем, кто звонит в церковные колокола, когда населению угрожает опасность. В некоторых странах их называют смотрителями маяков, "сигналы" которых подобны сигнальным огням светового маяка, высвечивающим скалы и опасные места, где может затонуть корабль. Все сходятся на том, что служащие, сообщающие о нарушениях, - это люди, которые, какими бы целями они не руководствовались, реализуют право на свободу слова, чтобы предупредить людей об угрозе обществу. Кроме того, они выступают "первопроходцами" на пути перемен. Эти работники государственных органов бросают вызов обывательской мудрости, будь то в сфере науки, политики или бизнеса. Они оберегают общество от застоя.

Польза, которую приносят служащие, сообщающие о нарушениях, не ограничивается рамками определенной культуры или особенностями политического строя. Информация служит жизненно необходимой предпосылкой ответственного государственного управления независимо от того, какой идеологии придерживается власть.

Наша организация, разделяющая вышеизложенную точку зрения, в прошлом году расширила масштабы своей деятельности и, продолжая защищать права служащих, сообщающих о нарушениях, вышла на международную арену. И здесь я снова возвращаюсь назад, чтобы ответить на ваш вопрос относительно характера нашей работы.

На международной арене наша деятельность также ведется по четырем основным направлениям. Первое - предоставление экспертной технической помощи руководителям государственного или частного сектора, заинтересованным в развитии этой концепции в своей стране.

Мы получили запросы на предоставление помощи от Австралии, Англии, Аргентины, Великобритании, Канады, России, Словакии, ЮАР и Южной Кореи, а также от многочисленных делегаций, посетивших Вашингтон под спонсорством Государственного департамента США. В развитие одного из таких посещений в сентябре нынешнего года мы будем выступать в Мексике, чтобы показать правительству этой страны, как следует вести борьбу с коррупцией.

В развитие одного из таких посещений в сентябре нынешнего года мы будем выступать в Мексике, чтобы показать правительству этой страны, как следует вести борьбу с коррупцией.

Второе направление нашей деятельности связано с проведением встреч с представителями многонациональных организаций, начиная от Всемирного банка и кончая такими группами, как ОАГ, стремящимися получить более широкий мандат на отстаивание принципа защиты прав служащих как в рамках этих организаций, так и за их пределами.

Третья инициатива нашей организации состоит в проведении исследований в правовой сфере и изучении масштабов и характера прав госслужащих, сообщающих о нарушениях, в разных странах. Так, например, на нашем сайте в Интернете размещены сведения о наличии законов и новых предложений по защите госслужащих в различных регионах мира.

Наконец, мы ищем "пробные дела", с тем чтобы создать прецедент защиты госслужащих, сообщивших о нарушениях, в рамках защиты прав человека в таких органах правосудия, как Межамериканская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека.

Мы считаем, что меры возмездия в отношении тех, кто борется с коррупцией, по существу, представляют собой нарушение прав человека. Далее, традиционные способы защиты прав человека значительно усилятся, если появятся действенные меры защиты тех, кто борется с нарушениями в работе государственных органов и случаями злоупотребления властью.

Сюда входит борьба за подотчетность государственных органов, начиная с обеспечения добросовестного функционирования рынков и кончая соблюдением принципов гражданского общества, даже в странах, для которых характерны злоупотребления со стороны органов правления. Эта борьба стала одним из самых замечательных явлений нашего времени.

Наличие госслужащих, сообщающих о нарушениях, - незаменимый краеугольный камень эффективной системы сдержек и противовесов, необходимой для институциональной основы подотчетности структуры управления и сохранения надежды на вероятность достижения цели становления гражданского общества. Свобода слова неоднократно изменяла ход истории Соединенных Штатов. В этой свободе заключается один из принципов, определяющих подлинную демократию. Свобода слова представляет собой непреходящую ценность, которая всегда должна находиться на переднем крае глобализации. В настоящее время ППП считает очень важным тот факт, что руководители многих стран рассматривают эту идею как данность.

ПИТТС: И последний вопрос. Кто финансирует вашу организацию?

ДЭВИН: Основу нашего финансирования составляют гранты, предоставляемые разнообразными небольшими семейными благотворительными фондами. Мы также получаем гонорары, если, участвуя в качестве адвокатов в "пробных делах" или обычных судебных тяжбах, выигрываем их. Однако взимаемая нами плата за подобные услуги редко превышает судебные издержки или стоимость времени, потраченного на представление госслужащих, сообщивших о нарушениях, в суде. Кроме того, у нас есть незначительная программа сбора средств путем прямой почтовой рассылки.

ПИТТС: Если у кого-то за рубежом появится желание связаться с вами для получения ваших услуг и публикаций, о которых вы рассказывали, то как это лучше сделать?

ДЭВИН: Через наш веб-сайт по адресу: Government Accountability Project.

ПИТТС: Большое спасибо за беседу, г-н Девин.

ДЭВИН: Благодарю Вас.

К началу страницы | Содержание, Вопросы демократии | Электронные журналы | Домашняя страница