Сегодня на федеральном (национальном) уровне правительство Соединенных Штатов располагает высокоразвитой системой законов и правил, призванных предотвращать, выявлять и корректировать такое поведение государственных учреждений и должностных лиц, которое противоречит общественным интересам. Основная цель этой правовой базы состоит в том, чтобы обеспечивать добросовестность деятельности государственных институтов и организаций, равно как и добросовестность каждого федерального служащего. В своей статье Джейн С. Лей, заместитель директора Управления служебной этики в государственных органах, рассматривает основные компоненты этой системы, а также освещает историю ее становления и развития.

Многие основные компоненты правовой базы, обеспечивающей добросовестность деятельности органов государственной власти в Соединенных Штатах, уходят своими корнями во времена, когда наблюдалось напряженное положение в стране - Война за независимость и Гражданская война, убийства и отставки нескольких президентов. С течением времени эти компоненты совершенствовались и, по всей видимости, будут совершенствоваться и дальше в ответ на скандалы и политические кризисы.

Фундаментом, на который опирается вся система саморегулирования органов государственной власти США, служит Конституция. В конце XVIII века после Войны за независимость авторы Конституции находились под сильным впечатлением того факта, что системы государственного управления в европейских странах, с которыми они были знакомы лучше всего, отличаются коррумпированностью. Основатели американского государства считали опасной слишком большую концентрацию власти в руках одного органа управления. Конституция Соединенных Штатов начинается со слов "Мы, народ...", что означает, что с самого начала правительство США создавалось народом и для народа и должно отчитываться перед гражданами страны за свои действия. Именно поэтому государственных служащих в Соединенных Штатах зачастую именуют "слугами народа", а в тех случаях, когда они выполняют коллективную волю народа, - "доверенными лицами народа".

Согласно Конституции США, федеральная власть подразделяется на три четко разграниченные ветви (судебную, законодательную и исполнительную), при этом между этими ветвями действует система "сдержек и противовесов". Конституция также позволяет отдельным штатам иметь значительные полномочия в рамках федеральной системы. Несмотря на то, что такое рассредоточение власти может в некоторых случаях оказываться неэффективным, основатели американского государства верили в то, что именно так можно лучше всего защитить "нас, народ" от какой-либо одной тиранической силы в рамках государственной структуры, а правительство - от тирании небольшой доминирующей группы лиц, преследующих свои особые интересы.

Добросовестность органов государственного управления

Основу конституционного принципа разделения властей составляют законы и правила, которые предъявляют общие регламентирующие требования ко всем учреждениям и судебным органам государства с тем, чтобы действия правительства носили последовательный и справедливый характер и были открытыми для общественности. Такая последовательность и прозрачность процессов деятельности органов власти представляет собой ключевой компонент систем, призванных обеспечивать добросовестность органов государственного управления.

Так, например, в середине ХХ века Конгресс принял ряд законов, в том числе Закон об административной процедуре и Закон о гласности в системе управления США, согласно которым государственные учреждения должны следовать стандартным процедурам административной деятельности и осуществлять эту деятельность на виду у общественности. Конгресс также принял Закон о свободе информации, обеспечивающий широкий доступ общественности к документам и информационным ресурсам госучреждений. Если деятельность таких учреждений осуществляется не в соответствии со стандартными процедурами, изложенными в письменном виде, или скрывается от общественности, то она может быть оспорена в федеральном суде. Кроме того, все судебные процессы по гражданским и уголовным делам должны проводиться в соответствии со стандартными опубликованными правилами.

И, наконец, используя целый ряд законов, правительство создало нормированную, публичную систему заключения государственных контрактов, основанную на соревновании. В целом правительство располагает стандартами и процедурами, регулирующими расходование денежных средств, ассигнуемых Конгрессом. Одно из учреждений Конгресса - Управление общей бухгалтерской отчетности - может проверять и оценивать программы различных ведомств с тем, чтобы правительство надлежащим образом расходовало выделяемые ему средства и отчитывалось за них.

Добросовестность отдельных сотрудников

Между тем деятельность правительства осуществляется отдельными сотрудниками. В связи с этим квалификация и поведение служащих также оказывается постоянно совершенствующейся областью регулирования. На раннем этапе истории США работа в органах государственного управления базировалась на так называемой spoils system (предоставлении постов и привилегий сторонникам победившей партии за заслуги в обеспечении ее победы), поэтому поведение отдельных сотрудников не было предметом жесткого контроля. Каждый раз, когда выбирали президента, он приводил с собой людей, которые поддержали его на выборах и рассчитывали получить для себя должности в структурах правительства. Люди, получавшие влияние в администрации нового президента, брали на работу других людей, взимая с них за это определенный процент от их должностного оклада. Те, кто готов был платить этот процент, рассчитывали потом тем или иным способом "возместить" свои расходы из государственной казны. Особым спросом пользовались должности, позволявшие занимавшим их лицам собирать денежные средства с граждан. Добросовестность или компетентность не имели первоочередного значения при отборе государственных служащих. Так, например, в 1830-годы Сэмюель Суортваут был назначен сборщиком налогов в Нью-йоркском морском порту. В течение первого срока пребывания его в этой должности недостача в порту достигла 210 000 долларов. Но поскольку Суортваут во время избирательной компании поддержал кандидата, ставшего президентом, он был вновь назначен на эту должность. Вскоре он бежал в Европу, прихватив с собой государственные средства на сумму 1 млн. 250 тыс. долларов. Эта сумма и сегодня кажется немалой, а в начале XIX века она составила значительную часть денег, имевшихся в федеральной казне.

Коррупция, глубоко поразившая структуры федерального правительства, вызвала общенациональный скандал. Были предприняты попытки реформировать правительство, но их организаторы не смогли вызвать достаточно сильной волны общественного возмущения для того, чтобы добиться существенных изменений ситуации. В конце концов катализатором реформы стало убийство Президента Джеймса Гарфилда в 1881 году человеком, считавшим, что Президент обязан был предоставить ему должность в своей администрации. Во время выборов в Конгресс в 1882 году общественность потребовала проведения реформы. В 1883 году новый состав Конгресса принял первый комплексный закон о государственной службе - Закон Пендлтона, предусматривавший экзамены на компетентность и соответствие должностям, систему повышения в должности в зависимости от заслуг, а также объективную систему классификации должностей и должностных окладов сотрудников государственной службы. Системы, которыми пользуются в настоящее время Управление кадровой службы США (УКС) и Совет по защите системы заслуг, опираются именно на этот фундамент и сегодня включают в себя стандартные административные процедуры решения вопросов, связанных с некомпетентностью и нарушениями служебных обязанностей. Гражданская служба, построенная на системе заслуг и объективной и адекватной системе должностных окладов, безоговорочно воспринимается сегодня на уровне федерального правительства как один из ключевых компонентов любой успешной программы, призванной обеспечивать защиту от коррупции.

Политическая деятельность государственных служащих

Ограничения на политическую деятельность государственных служащих стали законодательно вводиться в середине XX века. Эти ограничения обычно называются Законом Хэтча - по названию первого комплексного закона в данной сфере. Они имеют двойную цель: защитить служащих от просьб кандидатов на выборные должности об оказании им содействия во время выборов и защитить общественность от использования государственными служащими полномочий и ресурсов своих ведомств для оказания помощи конкретным кандидатам. На начальном этапе запреты были довольно жесткими, но после того, как в Закон Хэтча недавно были внесены поправки, большинство служащих получили возможность некоторого личного участия в политической деятельности. Между тем, Закон Хэтча по-прежнему запрещает такие виды деятельности, как использование должностных полномочий или влияния для вмешательства в избирательный процесс; испрошение или получение денежных средств от имени кандидатов; занятие политической деятельностью при исполнении служебных обязанностей на территории учреждений федерального правительства или будучи облаченными в форменную одежду государственного служащего; стимулирование или препятствование политической деятельности любого лица, связанного деловыми отношениями с ведомством, в котором работает данный государственный служащий. В настоящее время исполнение этого закона обеспечивается небольшим ведомством в составе исполнительной ветви власти - Управлением адвоката по особым делам (УАОД). Наказанием за нарушение этого закона служит увольнение или, в определенных случаях, отстранение от должности на срок не менее 30 дней без сохранения заработной платы.

Защита госслужащих, сообщающих о нарушениях

Управление адвоката по особым делам также отвечает за исполнение Закона 1989 года о защите госслужащих, сигнализирующих о нарушениях, - нового компонента системы обеспечения добросовестности государственного аппарата. Термин "служащий, сигнализирующий о нарушениях" относится к сотрудникам организации, которые обращают внимание общественности или полномочных должностных лиц на имеющие в ней место нарушения. В соответствии с этим законом УАОД обеспечивает надежный канал, по которому государственный служащий может направлять сведения о нарушении любого закона, правила или норматива, о вопиющих фактах неумелого или неправильного управления, разбазаривания денежных средств, злоупотребления служебным положением или конкретных и серьезных угрозах здоровью граждан или их безопасности, не боясь при этом преследования со стороны начальства, и на основе анонимности, если служащий не готов сделать свое имя достоянием гласности. Полномочия УАОД также позволяют ему защищать авторов таких сигналов от репрессий за раскрытие фактов подобных нарушений.

Конфликты интересов и служебная этика

Личные конфликты интересов и "этика" государственных чиновников и служащих на протяжении более полутора веков служили почти исключительно предметом уголовных процессуальных законов. Подкуп и получение взяток государственными должностными лицами стали предметом одного из самых ранних запретов. По мере возникновения конкретных скандалов последовали запреты и на другие действия. На ранней стадии случалось, что должностные лица выступали с безосновательными притязаниями в отношении государственных денежных средств или лично обогащались во время Гражданской войны, заключая контракты на поставку несуществующих или бракованных товаров (и тем самым вызывая дополнительное число жертв). Эти скандалы привели к появлению серии уголовных законов, призванных поставить преграду на пути личного обогащения государственных должностных лиц за счет участия в работе и принятии государственных решений. Основные запреты, введенные этими законами, сохраняются и сегодня.

В начале 1960-х годов возрождение интереса к государственной службе как к уважаемой профессии, вызванное отчасти предвыборными речами Президента Джона Ф. Кеннеди, привело к тому, что акценты стали переноситься с чисто уголовных запретов на более высокие стандарты поведения. На первом этапе, однако, федеральные уголовные статуты были переписаны в унифицированных терминах и сведены в один титул свода законов Соединенных Штатов. Администрация Кеннеди также приступила к созданию административного (неуголовного) кодекса поведения для должностных лиц исполнительной ветви власти, в котором обращалось внимание не только на реальные конфликты интересов, но и на деятельность, вызывавшую "видимость" подобных конфликтов. Этот новый подход был основан на убеждении в том, что доверие общественности к власти снижается каждый раз, когда у нее создается впечатление, что имеет место конфликт интересов. Таким образом, административным кодексом охватывался гораздо более широкий диапазон действий, чем тот, в отношении которого устанавливались запреты в рамках уголовного кодекса.

В 1965 году Президент Линдон Джонсон, который продолжил этот проект после гибели Кеннеди, издал Административный указ 11222, содержавший шесть основополагающих принципов поведения на государственной службе. В Административном указе было четко сказано, что служащие должны избегать любых действий, которые могут вызвать или создать видимость 1) использования служебного положения в своекорыстных целях; 2) отдания предпочтения какой-либо организации или отдельному лицу; 3) создания помех эффективной работе органов государства или экономике; 4) утраты полноты самостоятельности или объективности при принятии решений; 5) принятия государственных решений вне рамок официальных каналов; 6) подрыва доверия общества к добросовестности органов государственного управления.

Нарушения этих стандартов влекли за собой не тюремное заключение или штраф, а административные санкции, такие как выговор, временное отстранение от работы или увольнение. Таким образом, планка поведения должностных лиц была поднята намного выше, а принципы этого поведения заключали в себе и элемент стремления к совершенству. Предусматривался также механизм обеспечения их соблюдения.

В середине 70-х события, связанные с неминуемым импичментом и отставкой Президента Никсона, серьезно подорвали доверие общества к своим лидерам. Конгресс отреагировал на это в том числе и путем создания внутриведомственных инструментов контроля, в том числе новой должности -- "главных инспекторов". В обязанность главному инспектору вменяется проведение независимых и объективных проверок программ и направлений деятельности того ведомства, которое он курирует; подготовка рекомендаций на предмет повышения уровня экономичности и эффективности таких программ и деятельности, а также предотвращение и выявление обмана и злоупотреблений в рамках таких программ и деятельности. Между тем приходилось признать, что одного контроля за исполнением законов, регулирующих деятельность институтов и поведение служащих, недостаточно. Существовала необходимость в профилактических мерах. В 1978 году, одновременно с принятием Закона о главных инспекторах, Конгресс принял Закон о служебной этике в государственных органах и создал одноименное Управление (УСЭГО). В отличие от многих государственных учреждений в других странах мира, занимающихся конфликтами интересов и вопросами служебной этики, УСЭГО создавалось не как правоохранительный орган для разбирательства с конкретными нарушителями. Вместо этого оно отвечает за проведение программы превентивных мер (предоставление информации о персональном финансовом положении, консультативная деятельность и просвещение), а также за формирование политики, которая обеспечивала бы соблюдение этических норм во всех органах исполнительной ветви власти. Расследования и правоприменение осуществляются другими учреждениями внутри исполнительной ветви власти, например, управлениями главных инспекторов отдельных ведомств и Министерством юстиции. Таким образом УСЭГО удается избегать выполнения двойной роли консультанта и полицейского.

В рамках законодательной ветви власти Конституция обязывает каждую палату - Сенат и Палату представителей - заниматься определением квалификации работающих в них людей и устанавливать для них стандарты поведения. Сегодня в каждой из этих палат существует свой комитет по этике, сформированный из членов палаты, и каждая палата имеет свои правила поведения, дополняющие положения уголовных статутов. Эти комитеты консультируют членов Конгресса, принимают жалобы, а при необходимости рекомендуют своим палатам принятие соответствующих санкций. Несмотря на выборность занимаемой должности, член Палаты представителей или Сената может быть уволен остальными членами за недостойное поведение или проступок.

В судебной ветви власти созданы кодексы поведения для федеральных судей и других служащих судебных органов, а также существуют комитеты, которые занимаются разъяснением положений этих кодексов. Разработана и установленная процедура заслушивания жалоб на действия федеральных судей. В случае серьезного нарушения судья может быть снят с должности в результате решения Палаты представителей и процедуры импичмента со стороны Сената. В отношении подвергнутых импичменту федеральных судей Министерство юстиции возбуждает уголовные дела. За менее серьезные проступки судьи могут быть подвергнуты другим санкциям - например, им может быть вынесен обнародуемый или необнародуемый выговор или изменен список дел, передаваемых на рассмотрение.

Уголовные конфликты интересов

В целом статуты о криминальных конфликтах интересов запрещают должностным лицам и служащим всех трех ветвей власти принимать взятки или вознаграждения, представлять интересы частных лиц в государственных органах и участвовать в судебных исках, направленных против органов государственного управления. Должностным лицам исполнительной ветви власти запрещается участвовать в решении любого государственного вопроса, в котором они сами, их супруги или дети, а также некоторые организации, с которыми они связаны фидуциарными (доверительными) или кадровыми отношениями, или имеют финансовый интерес. Им также запрещено получать денежные выплаты или прибавки к должностному окладу из частных источников в качестве вознаграждения за выполнение служебных обязанностей в органах государственного управления. Наконец, бывшие чиновники и служащие исполнительной и законодательной ветвей власти не должны в течение определенного периода времени после ухода с государственной службы представлять в государственных учреждениях интересы других людей по определенному типу дел. Уголовные законы устанавливают максимальное наказание в виде штрафа в размере 250 000 долларов и/или 5-летнего тюремного заключения, однако нарушения могут рассматриваться и в рамках законов о гражданской ответственности.

Раскрытие информации финансового характера

Высокопоставленные должностные лица во всех трех ветвях власти обязаны представлять данные о своем финансовом положении, доступ к которым по требованию должен быть обеспечен любому человеку в мире. Такие данные должны представляться при поступлении на федеральную государственную службу или при выдвижении кандидатуры на должности в этой службе, а также на ежегодной основе и при увольнении с государственной службы. Таким образом общественность получает возможность судить о будущей или прошлой беспристрастности должностного лица, наличии у него конфликтов интересов и достоверности сообщаемых им сведений о своем финансовом положении и обязательствах. В целом подобные отчеты должны содержать данные о большинстве видов имущества и источников дохода; об обязательствах, подарках, фидуциарных или кадровых постах, занимаемых должностным лицом; о сохранении деловых отношений с бывшими работодателями; о приобретениях, продажах и обменах определенных видов имущества. Те же, кто представляет такие данные в первый раз, должны указать имена своих основных клиентов, если до поступления на государственную службу они занимались предоставлением платных услуг. Должностные лица среднего звена в органах и учреждениях исполнительной ветви власти представляют более краткие отчеты о своем финансовом положении, которые хранятся в ведомственных архивах и не становятся достоянием общественности.

Предоставление данных финансового характера должностными лицами и служащими федеральных государственных учреждений дает в руки правительства один из самых совершенных инструментов превентивного контроля. Изучение таких данных позволяет правительству предвидеть потенциальные конфликты между финансовыми интересами и действиями служащего и его (или ее) служебными обязанностями. При усмотрении возможности таких конфликтов ведомство может изменить обязанности служащего или рекомендовать ему меры, которые должны быть приняты во избежание реальных конфликтов. Речь может идти об отводе (устранении от участия в принятии решений, могущих вызвать конфликт интересов), лишении определенных полномочий, отказе от негосударственных постов или от участия в создании "слепого" (т. е. не дающего о себе информации) доверительного фонда. Разумеется, такие отчеты могут использоваться и в правоохранительных целях, если содержащаяся в них информация раскрывает нарушение какого-либо закона или оказывается ложной. Между тем действующая в США система предъявления данных о финансовом положении не призвана выявлять случаи незаконного обогащения - указывать общую стоимость накоплений и имущества не требуется.

Кодексы поведения

Диапазон видов деятельности, ограничиваемых кодексами поведения во всех трех ветвях власти, может включать в себя получение и вымогательство подарков и подношений от источников, находящихся за пределами государственной службы, или от коллег; работу по найму и другую деятельность в негосударственных структурах; конфликт финансовых интересов; необъективность при исполнении служебных обязанностей; поиск другой работы, злоупотребление служебным положением (т.е. использование служебного положения для личного обогащения, неправомерное использование внутриведомственной информации, государственной собственности и рабочего времени). Кодекс поведения для исполнительной ветви власти устанавливает нормы поведения для всех кадровых сотрудников и политических назначенцев. Поскольку кодекс носит дифференцированный характер, его положения предусматривают более жесткие санкции для должностных лиц высокого ранга. Наказания за нарушение кодекса поведения в исполнительной ветви власти могут быть в диапазоне от выговора до увольнения, а когда речь идет о кадровом сотруднике гражданской службы, подобные санкции должны осуществляться в рамках стандартной процедуры административных взысканий, применяемой в гражданской службе.

Заключение

Начиная с Конституции, Соединенные Штаты создали взаимозависимую систему законов и правил, способствующую укреплению принципов добросовестности и этических норм и требующую их соблюдения. Эта система призвана повышать уровень добросовестности государственных учреждений за счет установления последовательных, объективных и гласных процедур ведения государственных дел, равно как и уровень добросовестности госслужащих путем установления справедливых, последовательных и осуществимых на практике стандартов этического поведения. Эта система развивалась в течение долгого времени. Она продолжает развиваться и будет совершенствоваться по мере возникновения новых задач, таких как изменение роли и области деятельности самих органов власти, а также воздействие новых технологий на работу государственной машины, которое зачастую бывает довольно сильным.

К началу страницы | Содержание, Вопросы демократии | Электронные журналы | Домашняя страница