La formation des administrateurs de tribunal aux États-Unis

Joseph Trotter

Dans le système judiciaire fédéral américain, où les affaires portées devant les tribunaux relèvent du droit fédéral et représentent environ 10 % de toutes les actions en justice intentées aux États-Unis, comme dans les tribunaux des cinquante États fédérés, où ont lieu 90 % des procès, la gestion courante des fonctions non judiciaires des tribunaux incombe en premier lieu à un personnel formé à cet effet, que l'on nomme communément « administrateurs de tribunal ». En retraçant l'évolution de la fonction d'administrateur de tribunal, le professeur Joseph Trotter, qui est à la tête du Bureau des programmes de justice de l'American University à Washington, explique comment la réforme des tribunaux a nécessité un nouveau type d'administrateur et énumère les possibilités de formation qui existent.

Les administrateurs de tribunal sont nommés soit par le juge en chef de l'appareil judiciaire d'un État ou par le président ou le juge administratif du tribunal où ils exercent leur profession. Comme dans le cas des magistrats aux États-Unis, il n'existe aucun établissement public qui prépare à cette carrière. En outre, à part des modalités d'agrément officielles adoptées il y a quelques années par les tribunaux fédéraux pour les quelques postes d'administrateurs dont ils sont dotés, il n'existe à l'échelon national aucun examen ou aucune modalité d'agrément. Enfin, bien que les administrateurs exercent leurs fonctions dans un tribunal, ils ne sont pas tenus d'avoir fait des études de droit, et d'ailleurs la grande majorité d'entre eux n'en ont pas fait. Et pourtant, on ne peut traiter de l'enseignement du droit aux États-Unis sans évoquer la formation de ces administrateurs, tant ils contribuent de façon décisive à assurer le fonctionnement et la crédibilité du système judiciaire américain

Les modes de formation des administrateurs des tribunaux américains sont divers et ont évolué au cours des trente dernières années. Il existe quelques formations de deuxième cycle universitaire en administration des tribunaux, plusieurs programmes spécialisés mis en place par des organisations non gouvernementales (ONG) ayant pour vocation d'améliorer le système judiciaire, des formations internes dispensées par les appareils judiciaires des États à l'intention de leur personnel, et, surtout, des programmes de formation de plus en plus perfectionnés proposés par les associations professionnelles d'administrateurs de tribunal et de professions annexes, lors de conférences organisées à l'échelon national, régional et des États. Ce mode de formation s'explique, en grande partie, par l'évolution de la fonction d'administrateur de tribunal, par le nombre sans cesse croissant de responsabilités qui s'y rattachent et par la diversité des structures organisationnelles des tribunaux et des institutions judiciaires dans lesquels l'administrateur est amené à exercer sa profession.

La profession d'administrateur de tribunal

Ce n'est que dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, sous l'effet de l'urbanisation des États-Unis et de la multiplication spectaculaire des procès de tout genre, que le volume et la complexité des affaires portées devant les tribunaux américains, au niveau fédéral comme au niveau des États fédérés, ont obligé à modifier l'organisation et le mode de fonctionnement des tribunaux qui avaient jusque là fait leurs preuves. Les observateurs et les usagers des tribunaux ont commencé à dénoncer avec force les lacunes et les pesanteurs des tribunaux, et notamment le manque de cohésion des institutions judiciaires des États.

Au milieu des années 1960, pour répondre à ces critiques, les tribunaux de première instance et les cours suprêmes de plusieurs États ont embauché les premiers administrateurs de tribunal, avant même que cette fonction ne soit considérée comme une profession à part entière. Les personnes embauchées à cette époque venaient d'horizons professionnels divers, principalement de l'administration locale et de la profession juridique, bien que certains d'entre eux aient acquis une expérience dans le secteur privé ou dans le secteur public. Au départ, leurs fonctions consistaient par exemple à aider le juge en chef à s'acquitter de ses tâches administratives, mais elles n'étaient pas définies précisément.

En 1971, on ne comptait aux États-Unis qu'une cinquantaine d'administrateurs de tribunal. Leur nombre est passé à environ 500 en 1980 et a doublé en 1990, ce qui s'explique en grande partie par les efforts, entrepris à l'échelle nationale dans les années 1970 et au début des années 1980, en vue de moderniser les institutions judiciaires des États, de les dépolitiser et de les réorganiser.

Aujourd'hui, il est communément admis que des administrateurs professionnels de tribunal gèrent le fonctionnement d'un tribunal ou d'un système judiciaire afin de mettre en œuvre les directives des autorités judiciaires. Les institutions judiciaires des 50 États fédérés et les 11 circonscriptions de l'appareil judiciaire fédéral bénéficient comptent environ 2.500 administrateurs de tribunal et plusieurs milliers de techniciens placés sous les ordres de ces derniers.

La période des réformes judiciaires

Aux États-Unis, les réformes judiciaires des années 1960 et 1970 ont été motivées par l'aide financière que l'État fédéral avait accordée aux États en vue d'améliorer la justice pénale et par les rapports de commissions nationales, de groupes d'étude et d'associations de citoyens portant sur l'amélioration des institutions judiciaires. En conséquence, l'Association nationale des juristes (American Bar Association ou ABA) a adopté, pendant les années 1970 et 1980 et pendant une partie des années 1990, une série de normes, d'objectifs et de critères de performance relatifs à l'organisation et au fonctionnement des institutions judiciaires. Ces normes et ces critères de performance soulignaient la nécessité d'appliquer au fonctionnement des tribunaux des techniques et des méthodes d'administration professionnelles. Cette réalité était d'autant plus apparente qu'il fallait introduire des techniques modernes - notamment l'automatisation et l'informatisation, les microfilms et d'autres supports d'archivage, et les dispositifs de rédaction des procès-verbaux et de communication - dans ce qui avait jusque là été un secteur où les méthodes de travail étaient traditionnelles et faisaient appel à une main d'œuvre nombreuse.

Pendant cette période, bon nombre d'États ont réorganisé leur appareil judiciaire, en adoptant des amendements constitutionnels et des mesures législatives. Parmi les grands changements issus de ces réorganisations, quatre ont eu d'importantes répercussions sur les qualifications requises des administrateurs de tribunal :

• l'unification de tribunaux locaux dispersés, ayant des domaines de compétence spécialisés, au sein de tribunaux de première instance composés de départements distincts et dotés d'un juge en chef chargé de l'ensemble des tâches d'administration du tribunal ;

• l'établissement d'un système centralisé d'administration des tribunaux, émanant de la Cour suprême des États-Unis et allant jusqu'aux tribunaux de première instance ;

• la création d'un système de gestion du personnel des tribunaux remplissant des fonctions non judiciaires, relevant de l'appareil judiciaire et non d'un service du pouvoir exécutif ;

• la prise en charge par les États des frais de fonctionnement des institutions judiciaires. Auparavant, les tribunaux étaient tributaires des ressources financières des comtés et des municipalités dans lesquels ils étaient situés.

À la suite de ces mesures et d'autres réformes, les magistrats se sont vu attribuer de nouvelles fonctions administratives - relatives, par exemple, au budget, au personnel et à la sûreté des lieux - auxquelles leur formation ne les avait généralement pas préparés et pour lesquelles ils manifestaient souvent peu d'intérêt. Ces réformes ont également eu comme conséquence plus importante de remettre en cause l'indépendance administrative des tribunaux et des juges et d'accroître leur obligation de rendre compte de leurs activités. La nouvelle gestion centralisée des institutions judiciaires, dans le cadre de laquelle les services des administrateurs des tribunaux d'État aident la cour suprême à exercer sa tutelle sur l'ensemble de l'appareil judiciaire, a amené les tribunaux et les juges à rendre régulièrement compte de leur charge de travail et des décisions prises. Cela a permis de prendre les mesures administratives qui s'imposent pour remédier soit à un fonctionnement insatisfaisant du système soit aux ressources inadéquates de certains tribunaux et a mis en évidence la nécessité de disposer de professionnels de la gestion au niveau des collectivités locales et des États.

À mesure que la complexité et les fonctions administratives de l'organisation et du fonctionnement des institutions judiciaires sont allées en s'accroissant, au cours d'une période de 20 ans, comprise entre le milieu des années 1960 et le milieu des années 1980, il est devenu de plus en plus évident que les magistrats avaient besoin, pour administrer les tribunaux, d'être secondés par du personnel dûment formé. C'est dans ce contexte que s'est développé le secteur de la formation professionnelle des administrateurs de tribunal, qui vise à préparer des individus à jouer un rôle d'appui auprès d'un tribunal ou d'un juge en chef.

L'évolution de la formation des administrateurs de tribunal

À la fin des années 1960, une association nationale d'administrateurs de tribunal a vu le jour. Elle ne comprenait au départ qu'un nombre restreint de membres. Cette organisation avait pour vocation de promouvoir les qualifications professionnelles et le rôle des administrateurs de tribunal, en proposant des stages de formation sur des questions d'actualité et en facilitant les échanges et les contacts au sein de la profession. L'une des priorités de la profession à ses débuts a consisté à établir clairement que l'administrateur de tribunal n'était pas un « greffier en chef », car le poste de greffier était depuis longtemps clairement défini. L'un des principaux objectifs de cette association nationale a donc été de mieux faire connaître les fonctions administratives dont devait s'acquitter un administrateur de tribunal et qui étaient différentes des fonctions spécialisées de greffier.

En 1971, à l'initiative du président de la Cour suprême de l'époque, Warren Burger, on a créé un institut (Institute for Court Mangagement ou ICM) chargé d'offrir un programme de formation des administrateurs de tribunal. Son premier directeur, le doyen Ernest Friesen, avait contribué de façon décisive à la création du Collège judiciaire national (National Judicial College), qui centralise les possibilités de formation interne proposées aux magistrats de tous les États.

Cet institut a réussi à attirer des participants de haut niveau, ayant à leur actif une formation et une expérience diverses, souvent dans les domaines scientifique et technique. Tous étaient animés d'une même volonté : mettre à profit leurs capacités d'analyse, ainsi que leurs connaissances des techniques et de la gestion de projet, afin de se spécialiser dans le nouveau secteur de l'administration des tribunaux.

Les premiers diplômés de l'ICM - les premiers administrateurs de tribunal ayant suivi une formation structurée - sont allés travailler dans des tribunaux de différentes régions des États-Unis. Ils ont contribué à faire reconnaître leur profession au sein du système judiciaire et auprès des autres membres du personnel des États et des municipalités, grâce à leur professionnalisme, à leurs compétences, à leur vision d'ensemble du système et à un réseau national d'organisations et de consultants travaillant auprès des tribunaux.

Le Centre national des tribunaux d'État (National Center for State Courts ou NCSC) a été créé à peu près à la même époque que l'ICM, également sous l'impulsion du président de la Cour suprême, Warren Burger. Il s'agit du premier centre de recherche, d'information, de diffusion et d'assistance technique de portée nationale qui soit spécifiquement destiné aux magistrats et aux administrateurs de tribunal. Le NCSC est un établissement indépendant qui s'adresse à l'ensemble des tribunaux d'État et dont le conseil d'administration se compose de magistrats et d'administrateurs de tribunaux d'État.

C'est également pendant les années 1970 qu'une autre association nationale (National Association of State Judicial Educators ou NASJE) a vu le jour. Au fil des ans, cette association a joué un rôle de plus en plus important et est venue compléter les organismes exclusivement consacrés à la formation d'administrateurs, en intégrant des modules d'administration à ses programmes de formation des magistrats et du personnel non judiciaire. Elle compte parmi ses membres des employés des services administratifs des tribunaux d'État qui sont chargés d'élaborer et de proposer, avec le concours des autorités judiciaires d'un État, des programmes de formation continue des juges et des autres employés des tribunaux.

En 1979, le premier programme commun de formation des administrateurs de tribunaux et des préposés aux greffes a été dispensé à Sarasota (Floride) et, peu après, les associations nationales d'administrateurs de tribunal et de greffiers ont fusionné pour former l'Association nationale de l'administration des tribunaux (National Association for Court Management ou NACM) que nous connaissons actuellement. À l'époque de la création de cette association, l'administration des tribunaux se faisait principalement à l'échelon des États ou des collectivités locales, dont les membres étaient issus. À la suite de l'essor qu'a connu la profession d'administrateur de tribunal et de la place croissante des administrateurs de tribunal au sein de l'appareil judiciaire fédéral, bon nombre de ces administrateurs professionnels sont devenus membres de l'association. Aujourd'hui, la NACM, qui comporte des sections représentant des États et des régions, dispense toute l'année durant des programmes de formation à l'administration des tribunaux.

Au début des années 1980, le NCSC et l'ICM ont fusionné et, aujourd'hui, le département ICM du NCSC continue de proposer une vaste gamme de programmes de formation destinés au personnel des services administratifs des tribunaux, en accordant une place importante au rôle de la technologie dans le fonctionnement des institutions judiciaires. Des formations sont également proposées sur les sujets classiques de la gestion des dossiers, de la gestion financière, de la gestion des ressources humaines, de la gestion des locaux, de la planification et des relations entre administrations et avec le public.

Auparavant, plusieurs universités américaines avaient également inscrit à leur programme des cours d'administration des tribunaux. Il s'agit notamment de l'American University de Washington, de l'université de Denver (Colorado) et de l'université de Californie du Sud (Los Angeles). Ces programmes étaient généralement proposés au niveau de la maîtrise, bien que des cours d'administration des tribunaux soient également dispensés dans le cadre des premiers cycles universitaires. Le programme de l'université de Denver faisait partie de la faculté de droit de l'université ; les autres universités dispensaient leurs programmes d'administration des tribunaux dans le cadre de leurs écoles d'administration publique. Mais, à l'heure actuelle, les programmes d'administration des tribunaux de ces institutions ont pour la plupart été suspendus ou fermés, bien que certains cours continuent parfois d'être offerts dans ce domaine.

L'évolution dans d'autres domaines

Depuis le début des années 1980, les fonctions administratives des tribunaux non fédéraux ont connu un développement considérable, en ce qui concerne aussi bien la diversité que la complexité des tâches à accomplir. La nécessité de disposer d'administrateurs de tribunal professionnels ne fait plus aucun doute et les fonctions dont ils s'acquittent font appel à un grand nombre de compétences et de spécialités variées, qui nécessitent généralement un personnel de plus en plus nombreux.

Comme dans toutes les disciplines, la technologie a eu d'énormes répercussions sur les institutions judiciaires, et en particulier sur l'ensemble des méthodes de gestion de la charge de travail et des dossiers, y compris la façon dont sont déposés et suivis les dossiers, la tenue des archives et des registres des tribunaux et la nature du matériel à acheter. À la révolution technologique s'ajoutent d'autres facteurs ayant des répercussions sur les institutions judiciaires des États, les questions de sécurité, les besoins de locaux, les fonctions de gestion du budget et du personnel, les nouvelles lois qui ont une incidence sur les services des tribunaux, comme la loi sur les personnes handicapées, les fonctions accrues que prennent en charge de nombreux tribunaux de première instance dans des domaines comme la protection contre la violence familiale et les litiges relatifs à la garde d'enfants et l'obligation de répondre aux besoins d'usagers de plus en plus divers, dont beaucoup plaident eux-mêmes sans faire appel aux services d'un avocat ou ne parlent pas anglais. Les obligations que doivent satisfaire les administrateurs de tribunal en matière d'études et de formation n'en sont donc que plus complexes.

L'adaptation de la formation

La formation structurée des administrateurs de tribunaux de première instance passe de plus en plus souvent par des programmes de formation interne dispensés par les services de l'administrateur du tribunal d'État ou par des programmes de formation interne locaux proposés par le tribunal. Le NCSC/ICM continue de former un nombre restreint de membres du personnel administratif des tribunaux et les réunions de l'association nationale sont presque exclusivement consacrées à des questions très « pointues ».

Depuis plusieurs années, la NACM organise également des réunions régionales visant à accroître la participation à ses programmes et à proposer une formation mieux adaptée aux besoins régionaux. À l'échelle des États, des associations d'administrateurs de tribunal ont également mis au point des programmes de formation spécialisés portant sur des questions présentant une importance particulière pour le personnel administratif des tribunaux de la région.

Étant donné les connaissances spécialisées qu'il faut maintenant posséder pour s'acquitter efficacement des fonctions d'administrateur des tribunaux de première instance des États, la formation préparatoire et l'orientation qui étaient au départ assurées par les divers organismes précédemment mentionnés doivent maintenant être obtenues en grande partie par l'administrateur au cours de ses études ou de son expérience professionnelle précédentes. Récemment, la formation à l'administration des tribunaux a donc surtout consisté à appliquer ces connaissances et cette expérience nécessaires au cadre et aux méthodes particulières d'un appareil judiciaire donné. En outre, puisque l'administration des tribunaux a gagné en importance et que les services des administrateurs se sont développés en conséquence, la gestion des ressources humaines, le travail d'équipe, le perfectionnement des connaissances du personnel sont devenus des éléments de base de la formation de tout administrateur de tribunal.

En conclusion, les services de formation des administrateurs des tribunaux d'État et locaux ont évolué à mesure que se sont développées, au cours des dernières décennies, les fonctions et les compétences qui caractérisent ce métier. S'appuyant sur un partenariat peu structuré de ressources publiques et privées offertes à l'échelle nationale, des États et des collectivités locales, la formation des administrateurs de tribunal, qui était au départ principalement axée sur les composantes de base de la fonction d'administrateur de tribunal, est maintenant devenue plus complexe et consiste en grande partie à appliquer au cadre judiciaire des compétences et des connaissances spécialisées dans un grand nombre de domaines technique, administratif et relationnel.