Как в рамках системы федеральных судов США, где рассматривается 10 процентов всех судебных дел в стране, так и в судебных системах 50 штатов США, где рассматривается 90 процентов судебных дел, выполнение повседневных внесудебных функций отдельных судов и судебных систем осуществляется главным образом специально обученными сотрудниками, так называемыми судебными администраторами. В приводимом ниже очерке об эволюции должности судебного администратора доктор права, профессор Джозеф А. Троттер, возглавляющий отдел программ в области правосудия на факультете государственного управления Американского университета, рассказывает о том, как судебные реформы обусловили спрос на администраторов нового типа, а также о современных возможностях обучения и подготовки таких специалистов.

Судебные администраторы назначаются либо главным судьей судебной системы, либо председательствующим или обладающим административными функциями судьей того суда, в котором они работают. Как и в случае с судьями, в США нет государственного учебного заведения, которое давало бы профессиональную подготовку судебным служащим, назначаемым на такие должности. К тому же, за исключением формальной процедуры сертификации, введенной в последние годы федеральными судами для немногочисленной категории должностных лиц федеральной судебной системы, не существует ни общенационального квалификационного экзамена, ни специальной процедуры сертификации применительно к лицам, выполняющим функции судебных администраторов. Наконец, эти сотрудники не обязаны быть дипломированными юристами (и большинство из них не имеет юридического образования), несмотря на то, что именно на них возложена задача управления той средой, в которой судьи и адвокаты выполняют главное предназначение суда. И тем не менее роль этих сотрудников имеет такое важное значение, с точки зрения возможностей и авторитета американской судебной системы, что их обучение и подготовка включены в общий обзор правового образования в США.

Подготовка администраторов к профессиональной работе в американских судах основана на использовании ряда образовательных ресурсов, которые были сформированы лишь за последние 30 лет. В их число входят несколько программ профессиональной подготовки на базе колледжей и университетов, несколько специализированных программ, проводимых неправительственными организациями, деятельность которых посвящена совершенствованию судебной системы, обучение в процессе работы, проводимое судебными системами штатов для своих работников, и, самое главное, постоянно усложняющиеся программы обучения, проводимые профессиональными ассоциациями судебных администраторов и специалистами смежных профессий в формате учебно-практических конференций на общенациональном, региональном уровнях и на уровне отдельных штатов. Такая система подготовки и обучения сложилась в значительной степени с учетом тех изменений, которые происходили в самой профессии судебного администратора, и растущего многообразия организационных структур судебной системы, с которыми приходится работать администратору.

Судебный администратор как профессия

Только через несколько десятилетий после окончания Второй мировой войны, когда страна стала более урбанизированной, а число поступавших в суды разного рода дел резко возросло, объем и сложность той работы, которую приходилось выполнять судам в Соединенных Штатах как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов, обусловили необходимость менять проверенные временем политику, процедуры и правила работы судов. И специалисты, и обращавшиеся в суды рядовые граждане стали все более активно бить тревогу по поводу недостатков и неэффективности судов, особенно в связи с раздробленностью судебных систем штатов.

В ответ на эту критику в середине 1960-х годов суды первой инстанции и верховные суды ряда штатов наняли на работу первых судебных администраторов. Широкое признание в качестве самостоятельной профессии эта специальность получила позднее. На первых порах лица, которые были приглашены на эти должности, имели самую разную подготовку, главным образом, в области местного управления и права, хотя некоторые из них уже получили управленческий опыт, работая в частном или государственном секторе. Поначалу эти сотрудники должны были оказывать помощь председателю суда в выполнении им административных функций, хотя их конкретные служебные обязанности не были четко определены.

К 1971 году во всей стране было всего 50 судебных администраторов. К 1980 году их число достигло 500, а к 1990 году выросло еще в два раза, главным образом, вследствие предпринятых в 70-е и 90-е годы общенациональных усилий по модернизации, деполитизации и реорганизации судебных систем штатов.

Today, the concept of professional court administrators managing the operations of a court or court system to implement the policy directions of the chief judicial authority is universally accepted. All 50 state court systems and all 11 circuits of the federal court system are being served at the system-wide level and in individual courts by approximately 2,500 court administrators and many thousands of specialist staff under their supervision.

Эпоха судебной реформы

Эпоха судебной реформы 60-х и 70-х годов разворачивалась на волне финансовой помощи, которую федеральное правительство оказывало штатам в 70-е годы в целях совершенствования системы уголовного судопроизводства, а также на фоне докладов, которые поступали от различных национальных комиссий, целевых групп и гражданских объединений, специально занимавшихся проблемой совершенствования судебной системы. Кульминацией всех этих усилий стало принятие Ассоциацией американских юристов целого ряда стандартов, целевых показателей и критериев качества работы применительно к организации и деятельности судебной системы в 70-е, 80-е и 90-е годы. Наличие стандартов и критериев качества обусловило необходимость привлечения к работе в судах людей, обладающих профессиональными управленческими навыками. Понимание этой необходимости усиливалось потребностью во внедрении современных технологий, особенно автоматизированных систем и компьютеров, микрофильмирования и других методов хранения архивной информации, а также новых методов судебной отчетности и связи в деятельность судебной системы, которая до сих пор считалась анклавом традиционных и по преимуществу трудоемких методов работы.

В течение этого периода довольно большое число штатов провело реорганизацию своих судебных систем посредством внесения поправок в Конституцию и принятия соответствующих законов. Среди наиболее фундаментальных изменений, ставших результатом этой реорганизации, можно назвать четыре, имевших наиболее значительные последствия для определения тех навыков, которыми обязаны обладать судебные администраторы:

• объединение обособленных местных судов с особой юрисдикцией в единые суды первой инстанции с отдельными подразделениями и общим председателем, несущим административную ответственность за все виды судопроизводства;

• создание централизованной системы управления судами, начиная от Верховного суда США до самого низшего суда первой инстанции;

• создание системы кадрового обеспечения судов несудейским персоналом, работавшим под управлением самой судебной системы, а не ведомства исполнительной ветви власти;

• принятие на себя штатами материальных издержек, связанных с работой судебной системы. Раньше финансирование осуществлялось из более скудных средств округов и городов, в которых находятся эти суды.

В течение 20-летнего периода с середины 60-х до середины 80-х годов по мере усложнения деятельности судебных систем и роста спроса на работников, владеющих административными навыками, потребность в специально обученных сотрудниках, способных помогать судьям в управлении судами, становилась все более очевидной. В этих условиях возникла целая система профессиональной подготовки судебных администраторов, на поддержку которых могли опираться суды или руководители судебных систем.

Становление системы профессиональной подготовки судебных администраторов

В конце 60-х годов была создана добровольная общенациональная ассоциация судебных администраторов, правда, на первых порах весьма немногочисленная. Эта организация сформулировала профессиональные задачи и роль судебного администратора, а также организовала обучение по актуальным вопросам и взяла на себя функции координатора в рамках новой профессии. Важный момент, с которым столкнулись эти работники на ранней стадии становления профессии, состоял в необходимости разъяснять, что судебный администратор не является неким "суперсекретарем", поскольку должность "секретаря суда" была учреждена задолго до этого. Поэтому одна из важнейших целей, которую ставила перед собой общенациональная ассоциация, заключалась в том, чтобы вести работу по разъяснению характера тех управленческих функций, которые отныне возлагались на судебных администраторов и которые не совпадали с особыми функциями судебных секретарей.

В 1971 году под руководством тогдашнего председателя Верховного суда Уоррена Бергера была учреждена неправительственная организация, получившая название Институт судебного менеджмента (ИСМ) , на которую была возложена задача создания программы профессионального обучения и сертификации судебных администраторов. Первым директором этой программы стал Дин Эрнест Фризен, в свое время создавший Национальный судебный колледж - централизованное учебное заведение для повышения квалификации и дальнейшего образования судей из всех штатов страны.

Организаторы программы сумели привлечь к участию в ней в качестве слушателей большое число людей с различным опытом работы, многие из которых были заняты в научно-технической области. Все они были заинтересованы в том, чтобы, опираясь на свои аналитические навыки, а также на познания в области технологий и управления проектами, развить в себе и навыки в нарождающейся профессии судебного администратора.

Первые выпускники ИСМ разъехались по судам страны уже в качестве профессионально подготовленных судебных администраторов. Они утверждали свой профессиональный статус в глазах других работников судебной системы, а также должностных лиц в штатах и на местах на основе своих знаний, навыков, своей полезности для системы в целом, а также развивая связи со многими обслуживающими суды организациями и консультантами.

Примерно в то же время, когда был учрежден ИСМ, был создан и Национальный центр штатских судов (НЦШС) - также под руководством председателя Верховного суда Бергера. С созданием этого центра именно судьи и судебные менеджеры получили в свое распоряжение общенациональный исследовательский, информационный и технический ресурс. НЦШС имеет статус неправительственной организации, и его деятельность целиком посвящена оказанию содействия и помощи судам штатов; центром руководит совет директоров, в состав которого входят судьи и судебные администраторы, работающие в судах штатов.

Тогда же, в 70-е годы была учреждена и Национальная ассоциация органов образования судебных работников. С годами эта добровольная ассоциация стала играть все более заметную роль в содействии организациям, специализирующимся на профессиональной подготовке администраторов, за счет включения менеджмента в свои программы подготовки и обучения судей и несудейского персонала. Членами ассоциации стали работники административных отделов судов штатов, занимающиеся планированием и проведением (во взаимодействии с руководством судебной системы штата) программ дальнейшего юридического образования для судей и несудейского персонала судов штата.

В 1979 году в Сарасоте, штат Флорида, была проведена первая совместная общенациональная программа обучения судебных администраторов и технического персонала судов, а вскоре после этого национальные ассоциации судебных администраторов и судебных секретарей влились в состав существующей в наши дни Национальной ассоциации судебного менеджмента (НАСМ). На момент формирования этой организации значительная доля административной деятельности в судах осуществлялась на уровне штатов или местном уровне, где собственно и работали ее члены. По мере становления профессии и прихода профессионально подготовленных судебных администраторов в федеральную судебную систему, многие из них вступали в эту организацию. Сегодня НАСМ, имеющая отделения во всех штатах и регионах страны, осуществляет подготовку судебных администраторов на круглогодичной основе.

В начале 80-х годов произошло слияние НЦШС и ИСМ, и сегодня отделение ИСМ в составе НЦШС по-прежнему предлагает широкий набор программ обучения для управленческого персонала судов, причем упор делается на применение технологий в работе судебной системы. Такие традиционные предметы, как управление потоком дел, финансами, кадровыми и материально-техническими ресурсами, планирование, а также межведомственные и общественные связи по-прежнему входят в программы обучения.

Еще до этого некоторые университеты США также ввели в свои учебные планы программы подготовки в области административного управления судами. Среди них можно назвать Американский университет в г. Вашингтоне, Денверский университет в Денвере, штат Колорадо, и Южнокалифорнийский университет в Лос-Анджелесе. Эти программы были главным образом ориентированы на получение степени магистра, хотя курсы по административному управлению судами читались также и для студентов четырехгодичных колледжей. В Денверском университете программа проводилась на базе факультета права, а в других университетах - на факультетах государственного управления. В настоящее время, однако, программы обучения по предмету административного управления судами в этих учебных заведениях либо в большинстве своем приостановлены, либо вообще прекращены, хотя в некоторых из них все еще можно прослушать ряд специальных курсов.

Дополнительные факторы

С начала 80-х годов штатские и местные суды испытали взрывной рост управленческих функций - с точки зрения как диапазона задач, которые требовали своего решения, так и их сложности. Потребность в профессионально подготовленных судебных администраторах сейчас уже признается со всей очевидностью, поскольку возлагаемые на них функции основаны на владении широким диапазоном навыков и знаний, для привнесения которых в деятельность судов, как правило, требуется увеличения численности персонала.

Как и все остальные сферы, судебные системы в чрезвычайной степени подвержены влиянию технологий, которые затрагивают весь поток рассматриваемых судами дел и весь процесс управления этими делами, в том числе способы поступления дел в суды, их архивирования, представления судами отчетов о своей работе и специфику оборудования, которым должны оснащаться суды. Вопрос о подготовке профессиональных судебных администраторов становится еще труднее, если соединить вместе технологическую революцию с другими факторами, такими как безопасность местных судебных систем, их материально-технические потребности, задачи управления фискальными и кадровыми ресурсами, а также такими, как законодательные акты, затрагивающие работу судов, например, Закон об инвалидах, и дополнительные функции, которые приходится брать на себя многим судам первой инстанции в таких вопросах, как защита от бытового насилия и споры об опеке, равно как и необходимость обслуживать все более разнообразный круг обращающихся в суд лиц, многие из которых не имеют адвокатов и/или не владеют английским языком.

Практическая ориентация обучения и подготовки

Во все возрастающей степени основой формального обучения и подготовки администраторов судов первой инстанции становятся проводимые без отрыва от работы программы, в роли организаторов которых выступают отделы судебных администраторов штатов, и/или аналогичные местные программы, проводимые силами самих судов. Выдающая сертификаты своим выпускникам программа НЦШС/ИСМ по-прежнему обслуживает лишь небольшой контингент судебных администраторов, а на заседаниях национальной ассоциации обсуждаются почти исключительно самые насущные вопросы.

На протяжении последних нескольких лет НАСМ тоже начала проводить региональные конференции в целях увеличения числа слушателей своих программ, а также ориентации предлагаемого ею обучения на существующие в регионах потребности. Действующие в штатах ассоциации судебных администраторов тоже разрабатывают и уже могут проводить более специализированные программы обучения, с учетом специфики работы судебных администраторов на местах.

Сегодня уже считается, что в свете того уровня подготовки, который теперь требуется для эффективного выполнения функций судебного администратора в судах первой инстанции на уровне штатов и местном уровне, значительный объем подготовительных и ознакомительных знаний, изначально распространявшихся посредством различных описанных выше механизмов, должен быть получен судебным администратором в ходе предыдущего обучения и/или в процессе работы. В последнее время обучение судебных администраторов ориентировано на применении этого необходимого объема знаний и навыков к реальной работе судов и специфике судебных процедур в условиях конкретной судебной системы. Кроме того, по мере возникновения функции судебного администратора и последующего формирования соответствующих структур, компетентность в вопросах управления кадрами, организации работы коллектива, повышения квалификации персонала и стратегического планирования стала определяющей задачей профессиональной подготовки судебных администраторов.

В заключение следует отметить, что развитие системы подготовки и обучения судебных администраторов для работы в судах штатов и судах местного уровня в США успевало за процессом появления новых функций и навыков, которые стали неотъемлемой частью этой работы в течение последних нескольких десятилетий. Опираясь на неформальное партнерство между общественным и частным секторами на всех уровнях, профессиональная подготовка судебных администраторов эволюционировала от первоначальной нацеленности на важнейшие элементы той роли, которая отводилась этим специалистам в судебной системе, в сторону более широкого применения их знаний и навыков в технологических, управленческих и кадровых областях этой системы.

К началу страницы | Вопросы Демократии, Август 2002 г. | Электронные журналы | Домашняя страница