Il faut des sommes d'argent considérables pour se présenter aux élections nationales aux États-Unis. L'une des principales fonctions de la Commission électorale fédérale (FEC) est de contrôler le financement des campagnes électorales pour éviter que les donateurs privés, particuliers ou organismes, n'exercent une influence excessive sur le mécanisme politique. William Kimberling, directeur adjoint de l'Office de l'administration des élections de la FEC, parle des fonctions et des responsabilités de son service à Paul Malamud, rédacteur de l'USIA.

Question - L'une des principales fonctions de la Commission électorale fédérale est de surveiller les contributions faites par les entreprises, les syndicats, les particuliers et divers organismes aux partis politiques et aux candidats. En quoi cette surveillance est-elle utile pour assurer des élections libres et régulières ?

M. Kimberling - Ce n'est pas simplement la surveillance de la source des contributions aux campagnes qui est importante. La surveillance sert surtout à assurer l'application des lois qui limitent le montant des contributions versées à un candidat à partir d'une source quelconque. Le principe de la loi est d'empêcher toute domination qui existe dans le secteur économique de s'étendre au secteur politique. Donc, pour limiter les contributions provenant des grandes fortunes, nous surveillons les donateurs et les bénéficiaires.

Le but est d'empêcher, par exemple, que de riches particuliers ne puisent dans leur fortune personnelle pour faire des dons à des candidats à des fonctions publiques. Pour cela, nous limitons simplement le montant que les particuliers sont autorisés à verser à un candidat à un poste fédéral, la limite étant de mille dollars par élection. Quant aux entreprises et aux syndicats, qui disposent eux aussi de sommes d'argent considérables, il leur est absolument interdit de faire des contributions quelconques, en numéraire ou en services, à des candidats à des fonctions fédérales. Ils sont autorisés, en revanche, à former des associations dénommées Comités d'action politique (PAC).

Avant la Loi sur les campagnes électorales fédérales, votée par le Congrès en 1971 et amendée ultérieurement pour créer la Commission électorale fédérale, on soupçonnait dans le pays qu'il se passait en politique un certain nombre de choses occultes et qu'en fait, l'argent avait une influence injustifiée sur les hommes politiques élus grâce aux contributions aux campagnes électorales.

La Loi sur les campagnes électorales a pour but de remédier à cette situation. Elle ne limite pas les dépenses que les candidats peuvent effectuer pour leur campagne, mais les sommes qu'ils peuvent recevoir d'une même source.

Question - Pourriez-vous nous parler des Comités d'action politique (PAC) ?

M. Kimberling - Quand je parle de la trésorerie d'un PAC, je parle de la caisse spéciale, des sommes dont dispose le PAC. Nous devons être informés de la manière dont ces sommes sont versées au PAC. Tout PAC doit fournir une déclaration lors de sa formation, et des rapports périodiques sur tous les cotisants. Dans le cas d'une entreprise, il ne peut s'agir que des cadres, des propriétaires et des actionnaires de la société à titre individuel. Les bénéfices de la société, les actifs de l'entreprise ne peuvent pas être versés au PAC.

En revanche, pour permettre au PAC ou à l'entreprise de faire représenter leurs intérêts, les cotisants individuels peuvent constituer un petit pécule, qui est la caisse du PAC. Mais les contributions effectuées par le PAC sont plafonnées à cinq mille dollars par candidat.

De même, pour les syndicats, la caisse de leur PAC est constituée par les contributions individuelles de leurs membres. Il en est ainsi de la caisse de tout organisme, par exemple, une association de défense de l'environnement telle que le Sierra Club, ou les PAC à tendance conservatrice ou libérale : elle doit être alimentée par des contributions individuelles, qui doivent nous être déclarées. De cette manière, la Commission électorale fédérale peut connaître la provenance des fonds de toutes les donations politiques. Nous avons ainsi mis en place un dispositif de sécurité qui empêche les entreprises, les syndicats, ou les autres groupes d'intérêts d'utiliser les actifs de l'organisme pour soutenir des candidats à des fonctions fédérales ou s'opposer à eux.

Question - Pourquoi l'impact des contributions politiques sur des élections libres et régulières est-il devenu un problème au cours de l'histoire des États-Unis ?

M. Kimberling - Certaines des difficultés sont apparues vers la fin du XIXe siècle, époque où les grandes fortunes ont commencé à jouer un rôle dans la politique. On considérait alors que cela faisait tout simplement partie « des règles du jeu ». C'était aussi une époque où les campagnes n'étaient pas aussi onéreuses. Les candidats pouvaient se contenter de discours électoraux sur les places publiques, de se déplacer à cheval, ou plus tard par chemin de fer dans le cadre de campagnes dites « d'arrêts de gare ». Ces pratiques n'étaient pas très coûteuses. Le vrai problème s'est manifesté dans les années 1960, avec l'arrivée de l'avion à réaction, qui est très coûteux, et surtout avec l'avènement de la télévision. La publicité télévisée coûte des sommes immenses et dans notre système de gouvernement, on ne peut pas obliger les stations de télévision à accorder du temps d'antenne gratuit aux candidats ou aux partis politiques. Et même si c'était possible, je ne vois pas très bien comment nous pourrions organiser cela. Donc nous avons essentiellement un régimel de libre marché pour les campagnes électorales : vous achetez le temps d'antenne à la mesure de vos moyens.

Si vous additionnez les frais énormes du transport par avion dans un pays qui s'étend sur près de cinq mille kilomètres d'est en ouest, le coût astronomique des publicités télévisées, en particulier sur les grands marchés des médias que sont Los Angeles, San-Francisco et Chicago, le coût des campagnes électorales est devenu forcément très élevé.

Donc les candidats aux élections fédérales ne peuvent plus couvrir les frais de leur campagne de leurs propres deniers ; ils sont obligés d'aller quémander auprès des grandes fortunes. C'est à ce moment-là que nous avons commencé à craindre que ces grandes fortunes, particuliers, entreprises et syndicats, ne versent leurs contributions non pas par altruisme, mais en vue d'exercer une influence par l'intermédiaire du candidat une fois celui-ci élu. Tout le monde s'en doutait, et nous en avons eu une ample confirmation lors du scandale de Watergate sous la présidence de Nixon dans les années 1970. L'enquête a révélé, entre autres choses, que des entreprises avaient « blanchi » de l'argent par l'intermédiaire de diverses banques des Antilles et du Mexique pour faire des contributions à des hommes politiques, en violation d'une loi de 1912 interdisant ces pratiques. Cette découverte embarrassante n'a fait que confirmer ce que tout le monde soupçonnait depuis longtemps. Les gens se sont insurgés contre le fait de ne pas savoir qui finançait les campagnes électorales et quelles faveurs étaient attendues en retour. C'est à Watergate qu'est due l'adoption des amendements à la Loi sur les campagnes électorales fédérales visant à limiter, des diverses manières que j'ai décrites, l'influence exercée par les grandes fortunes.

En un premier temps, les chambres du Congrès tenaient la comptabilité des contributions, mais cette méthode s'est révélée peu efficace et la Commission électorale fédérale a été fondée pour s'acquitter de cette tâche pour toutes les fonctions fédérales, à savoir les sièges aux deux chambres parlementaires et la présidence.

Question - Quelles ont été, selon vous, les succès enregistrés au cours des vingt-cinq dernières années ?

M. Kimberling - On peut dire, je crois, que la loi a été généralement efficace. La plupart des politiciens, si étonnant que cela puisse paraître, sont relativement honnêtes et respectueux des lois. Et puis aussi, il est extrêmement préjudiciable à un candidat que la Commission électorale fédérale enquête sur les activités de sa campagne. Ainsi, dans la plupart des cas, la loi a imposé la discipline nécessaire, et l'influence des grandes fortunes a été limitée.

Une fois que la gent politique eut compris le mécanisme en place, c'était inévitable, on a assisté à des tentatives ingénieuses de contourner la loi ; et c'est contre cela que nous nous battons. On a affaire à des personnes très habiles, qui essaient par exemple de créer des fondations, ou de faire de contributions aux partis politiques plutôt qu'à un candidat donné, pour exercer une influence indirecte. C'est une bataille continuelle : rien n'est permanent ; la situation évolue constamment.

Question - On a parlé de « fonds souples », des sommes non réglementées par la FEC, versées directement aux partis, en principe pour encourager l'inscription des électeurs ou des activités analogues dans l'intérêt du public, mais qui en fait sont utilisées à des fins politiques partisanes. Pourriez-vous nous en parler ?

M. Kimberling - Je ne suis pas sûr au fond qu'il soit mauvais de verser de l'argent aux partis politiques. Je préfère cela à le voir arriver directement dans les poches des candidats. Je suis moins préoccupé par le risque qu'un parti politique puisse être acheté ou illégalement influencé par les grandes fortunes, plutôt qu'un individu, et je ne partage pas l'inquiétude manifestée par certains journalistes commentateurs. Si le Congrès veut y faire quelque chose, il le fera. La Commission électorale fédérale n'a pas le pouvoir de légiférer : c'est du côté du Congrès que nous devons chercher les remèdes aux problèmes.

Question - Est-ce qu'une institution peut réglementer les élections si elle est financée par le Congrès des États-Unis ?

M. Kimberling - Dans la mesure où je crois qu'en démocratie, le pouvoir législatif devrait toujours contrôler le financement, je ne vois pas d'autres solutions. Mais il faut se rappeler pour commencer, que la Commission est un organe de réglementation indépendant. Nous n'avons pas à répondre de nos actions spécifiquement devant le Congrès. La Commission est composée de six membres, tous nommés par le président avec l'approbation du Sénat à la majorité. Et la loi précise qu'il ne peut y avoir plus de trois membres du même parti politique, ce qui signifie automatiquement aux États-Unis qu'il y aura toujours trois Démocrates et trois Républicains.

Comme il faut quatre voix pour que la Commission puisse agir, cela oblige les partis à coopérer pour assurer l'application de la loi, pour adopter des règlements et pour punir les contrevenants. Je trouve la formule très bonne. Elle assure une administration bipartite du processus décisionnel. Quant aux membres de la Commission, ce sont des fonctionnaires qui ont été affectés à leur poste et ils doivent rester politiquement neutres. Nous devons nous abstenir de toute activité politique. En échange, nous sommes protégés par le règlement de la fonction publique et nous ne pouvons pas être destitués pour des motifs politiques. Il est exact que c'est le Congrès qui nous alloue notre budget et que nous nous exposons, si nous le dérangeons suffisamment, à ce qu'il nous punisse par des réductions budgétaires. Cela peut très bien nous arriver. Vous noterez que l'État de Californie, qui a un organisme semblable au nôtre, a eu l'intelligence de préciser que le budget de la Commission électorale de Californie ne pouvait pas être réduit par le pouvoir législatif. Augmenté, oui, mais réduit non. Et cela empêche la législature de punir la commission électorale d'avoir fait son travail. La solution est intelligente.

Question - Pourriez-vous comparer la solution des États-Unis à celles qui ont été retenues par les autres pays pour s'assurer de la régularité de leurs élections ?

M. Kimberling - En fait, j'ai visité vingt pays, pour comparer leurs systèmes au nôtre. Il est difficile de transplanter des idées. Un mécanisme efficace dans un environnement donné ne l'est pas nécessairement dans un autre. En fait, quand j'essaie d'expliquer notre processus électoral et nos structures constitutionnelles aux visiteurs des autres pays, je souligne que ce qui marche bien aux États-Unis peut ne pas être approprié dans d'autres pays. Il y a des techniques qui sont peut-être transférables, mais la transplantation de systèmes entiers et de concepts ne réussit pas toujours. Il y a parfois des pays qui se trouvent en difficulté parce qu'ils ont emprunté une idée à un pays A, une autre idée à un pays B et une autre à un pays C, pour découvrir ensuite que ces idées ne sont pas compatibles.

Le dispositif doit être conçu en tenant compte spécifiquement de la réalité, et les démocraties sont différentes les unes des autres. La démocratie britannique est différente de la démocratie américaine, de la démocratie française, ou de la démocratie allemande. C'est comme des vêtements : ils se ressemblent, mais ils doivent être taillés sur mesure pour être bien ajustés. Donc j'encourage toujours les visiteurs étrangers à analyser les choix et à s'efforcer d'adopter les solutions qui répondent le mieux à leurs besoins.

Question - Certains spécialistes du droit constitutionnel soutiennent qu'en régime démocratique, la liberté de donner des sommes illimitées à un parti ou à une cause de notre choix est un élément essentiel de la liberté d'expression. Qu'en pensez-vous ?

M. Kimberling - Dans des doctrines récentes, la Cour suprême des États-Unis a hésité devant le principe de limiter le montant des contributions. Elle considère effectivement l'utilisation de l'argent comme un moyen d'expression.

Mais elle a également reconnu l'intérêt qu'a l'État à limiter l'influence des grandes fortunes. Il faut que les gens décident d'eux-mêmes et qu'ils décident s'ils veulent ou non se doter du meilleur gouvernement possible. La question est de savoir si un gouvernement librement élu va servir les électeurs, ou si ses services vont être limités par ceux qui ont versé des fonds à un parti donné ou à une campagne électorale. Si les gens veulent un gouvernement qui réponde à ses électeurs plutôt qu'à ceux qui ont financé les campagnes électorales, ils doivent veiller à ce que les mesures nécessaires soient prises.

Question - L'une des fonctions de la Commission électorale fédérale est d'assurer la publicité des données qu'elle recueille sur les contributions électorales. Quelle est l'importance de cet aspect de vos travaux ?

M. Kimberling - Pour certains membres de la Commission, cette fonction est absolument essentielle, peut-être la plus importante de toutes. Au rez-de-chaussée de ce bâtiment, il y a nos archives qui sont complètement ouvertes au public et à la presse, avec tous les renseignements sur les contributions effectuées, les donateurs, leur but et leur montant. Nous nous efforçons d'aider les médias en publiant des données agrégées ; nous tenons également des renseignements sur quelque quatre mille PAC et sur leurs intérêts particuliers. Le principe est que tous les renseignements sont disponibles et que toute contribution politique, qu'elle soit faite directement à un PAC ou directement à un candidat, est un renseignement d'intérêt général accessible à tous, en fait accessible sur notre site du WEB. Vous trouvez sur notre site WEB les contributions reçues par chaque candidat et l'identité des donateurs.

Question - Comme vous l'avez noté, l'une des raisons pour lesquelles les candidats ont besoin de tant d'argent est le coût du temps d'antenne à la télévision. Pourquoi ne pas obliger les chaînes de télévision à accorder du temps d'antenne, pour diminuer le coût des campagnes électorales et la nécessité de grosses donations ?

M. Kimberling - C'est effectivement la manière dont les pays européens procèdent. Mais les Européens ne sont pas soumis à notre Constitution. La difficulté que nous avons, c'est qu'aux termes de celle-ci, il est excessivement difficile d'imposer aux médias ce service public. Le gouvernement n'en a pas le pouvoir. Ce n'est plus une question pratique, mais une question de constitutionnalité. Je ne vois pas de solution au problème. L'une des raisons pour lesquelles nous avons adopté la loi de financement des campagnes électorales avec toutes ses dispositions, dont procède notre organisme, est simplement le fait que nous ne pouvons pas réglementer les médias. Il faut bien le dire, sur les fonds dépensés en politique, il y en a sans doute quatre-vingts pour cent qui le sont en publicités télévisées et radiodiffusées ; mais avec notre Constitution, et les interdits imposés à un gouvernement qui prétendrait vouloir contrôler les médias, idée dangereuse selon nous, il n'y a pas d'autre solution.

Question - La FEC fait davantage que de surveiller les financements politiques. Quelles autres mesures prenez-vous pour assurer la régularité des élections ?

M. Kimberling - Nous intervenons également dans l'administration des élections, et c'est là un aspect vital de nos fonctions. Selon notre Constitution, les élections ne relèvent pas du gouvernement fédéral, mais du gouvernement des États. Il n'y a pas de loi fédérale qui régit la conduite des élections dans tous les États-Unis, même pour les élections à des fonctions fédérales, telles que la présidence ou les sièges au Congrès. Nous avons cinquante États et cinquante lois différentes. En fait, les États n'administrent pas non plus le processus électoral au jour le jour. Cette tâche incombe à l'échelon inférieur, qui est le comté. Donc nous n'avons pas de haute autorité électorale aux États-Unis, ni même cinquante autorités électorales : nous avons trois mille deux cents autorités électorales dans l'ensemble du pays qui sont chargées d'organiser toutes les élections dans leurs comtés respectifs, que ce soit pour les élections à la présidence du pays ou à des fonctions strictement locales de portée infiniment plus modeste.

Mon travail consiste à aider les États à améliorer les lois électorales dont ils se dotent et les responsables électoraux locaux à améliorer leur administration du processus électoral, en adoptant de nouvelles techniques et des procédures pour empêcher la fraude, ou pour rendre l'opération plus efficace et plus économique.

Question - Pouvez-vous citer une ou deux manières dont vous avez amélioré l'administration électorale à l'échelon local ?

M. Kimberling - Eh bien, nous avons fourni un gros effort pour l'informatisation des listes électorales. C'est une tâche énorme de tenir les listes électorales dans toutes les localités, mais le problème est compliqué par le fait que si l'on veut truquer une élection, c'est au niveau de la liste électorale que se situent le plus souvent les irrégularités. On peut, en faussant les listes électorales, permettre à des gens qui n'ont pas le droit de vote de voter ; on peut faire voter des morts ou des gens qui ont déménagé ; on peut faire voter la même personne plusieurs fois, sous le même nom, dans différents bureaux de vote. Un grand nombre de ces difficultés, en fait la plupart, peuvent être résolues par une bonne informatisation de la liste électorale.

Je connais un grand nombre de pays qu'intéresse vivement l'automatisation du scrutin et de son dépouillement, au moyen de machines à voter, en s'imaginant à tort que, de par son impartialité inhérente, la machine à voter éliminera les fraudes. Mais la réalité est que si les machines à voter ne créent pas la fraude, elles ne peuvent pas non plus l'empêcher. Les gens qui apprennent à manipuler les bulletins de vote peuvent apprendre à manipuler les machines. Je ne crois pas que la solution soit à rechercher au niveau du matériel. Je crois fermement en revanche aux ressources techniques qui permettent de dresser d'excellentes listes électorales.

Question - À votre avis, quelle est la règle fondamentale qui permet d'assurer des élections libres et honnêtes ?

M. Kimberling - Celle de l'égalité des électeurs : une personne, une voix.

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Adresse électronique de M. William Kimberling : bkimberling@fec.gov

Démocratie et droits de l'homme
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 13, septembre 1996