La primauté du droit constitue l'une des marques de la démocratie constitutionnelle, et l'une des composantes fondamentales de la primauté du droit dans une démocratie constitutionnelle est la neutralité. À l'occasion d'une téléconférence à laquelle assistaient des juges slovènes, M. Anthony Kennedy, membre de la Cour suprême des États- Unis, explique comment le pouvoir judiciaire doit garantir la neutralité de la primauté du droit tout en maintenant un équilibre délicat entre l'éthique et l'indépendance judiciaires.

La déontologie et l'indépendance de l'appareil judiciaire s'imbriquent étroitement l'une dans l'autre de sorte qu'il est malaisé de parler de la première sans évoquer la seconde.

Le droit est le gage d'une promesse : celle de la neutralité. Si cette promesse n'est pas tenue, si les lois ne sont plus appliquées, administrées ni interprétées dans un souci de neutralité, le droit tel que nous le connaissons cesse d'exister (...)

Dans l'appareil judiciaire, indépendance et neutralité vont de pair. C'est à la justice qu'il incombe d'insister pour que les autres pouvoirs lui octroient les ressources, l'appui et les moyens de défense dont elle a besoin afin de s'acquitter de sa mission. Mais ceux-ci se révèlent difficiles à convaincre, en partie parce que certains législateurs s'imaginent que la tâche des juges est aisée. Dès lors, ils rechignent à augmenter leur traitement ou à nommer davantage de magistrats. Qui plus est, les ressources ont tendance à manquer, et les législateurs sont bien obligés de se soucier des hôpitaux, des écoles et des routes qu'il faut construire (...) Pourtant, un dispositif juridique qui fonctionne bien s'avère tout aussi important que les hôpitaux, les écoles et les routes si l'on veut encourager la croissance économique et l'épanouissement de la société. C'est pourquoi il appartient au juge d'expliquer que les tribunaux et le droit forment une part importante de l'infrastructure fondamentale de toute société.

Le concept de la déontologie judiciaire

Le concept de l'indépendance judiciaire s'imbrique dans celui de la déontologie judiciaire. Si l'on demandait à l'un d'entre vous de conférer avec vos collègues des préceptes éthiques qui sous-tendent l'administration de la justice, vous hésiteriez sans doute et vous vous sentiriez gêné. Pourtant, c'est un sujet dont il faut impérativement parler. Cela ne veut pas dire que la personne qui le soulève est nécessairement parfaite. Mais c'est le moyen pour nous de veiller à conserver l'intégrité et la neutralité de la justice, dans les apparences comme dans les faits. De fait, la déontologie judiciaire, à l'image de l'indépendance du pouvoir judiciaire, ne doit sacrifier ni les apparences ni la réalité. Que l'on conçoive le moindre soupçon de partialité, et c'est l'intégrité de l'appareil judiciaire tout entier qui se trouve mise en cause.

En gros, on pourrait considérer que le code de déontologie des juges répond à trois grandes préoccupations. La première, c'est que tout juge doit s'astreindre à suivre le code de conduite le plus rigoureux qui soit, dans sa vie tant professionnelle que privée. Comme son comportement envers sa famille et la société se trouve tôt ou tard connu du public, il doit se conduire avec toute l'impartialité, l'intégrité et la rectitude que l'on attend des citoyens auxquels sont confiées les plus hautes responsabilités.

Sur le plan professionnel, le juge doit épouser la conduite qui sied à un magistrat de haut rang. Son comportement et son tempérament revêtent une grande importance. Par exemple, il peut avoir du mal à se contenir face aux avocats qui prennent plaisir à ergoter (...) Mais il doit insister pour que l'avocat respecte la dignité non pas de la personne du juge, mais de la fonction qu'il occupe. C'est tout un art que d'apprendre à faire marcher les avocats au pas dans une salle de tribunal.

Certains des juges fédéraux les plus éminents que je connaisse n'ont jamais eu à sanctionner un avocat pour outrage à magistrat et ils n'en ont puni aucun. Leurs manières, leur carrure, leur comportement, tout en eux inspire un tel respect que pas un avocat n'oserait se rendre coupable d'un comportement fautif envers eux (...) Tout plaideur attend un procès loyal. Ce procès doit non seulement donner l'apparence de la neutralité, mais aussi l'être dans la pratique (...) Le juge doit veiller à ce qu'il se déroule de manière équitable à de multiples égards (...) Il doit accorder un temps de parole égal aux deux parties. Il doit faire preuve de diligence dans ses affaires.

La plupart du temps, le plaideur dont l'affaire a été jugée loyalement considère que justice a été faite. La majorité des individus qui saisissent un tribunal sont convaincus que les intérêts de la justice seront servis si seulement la personne qui jugera leur cas se montre impartiale.

L'enjeu du combat : la neutralité

Le juge doit se défier des conflits d'intérêt, dans sa vie privée comme dans sa vie professionnelle. Des membres de sa famille sont peut-être employés dans l'agriculture, ou le monde des affaires, ou l'industrie. Cela influence-t-il son état d'esprit ? Son attitude ? Le fait qu'il soit originaire de telle région plutôt que de telle autre affecte-t- il son jugement ? Tous ces éléments laissent leur empreinte sur sa façon de voir les choses.

Le secret de l'intégrité quand on est juge, c'est de toujours se remettre en question. Cela fait plus de vingt ans que j'exerce mon métier, et je m'étonne encore de voir que je suis souvent amené à m'interroger comme je le faisais dans les premiers temps : « Ai-je un parti pris, une prédisposition, une prédilection ou un préjugé quelconques dont je ne suis même pas conscient ? Qu'est-ce qui me pousse à statuer comme ceci plutôt que comme cela ? » Je dois examiner ma situation personnelle et ma position intellectuelle pour veiller à être équitable.

La lutte pour la neutralité, la lutte pour l'équité ne cesse pas un instant dans l'esprit du juge. Il faut pouvoir s'appuyer sur des structures externes qui permettent de viser à la neutralité absolue (...) quand bien même il se pourrait qu'on ne l'atteigne jamais parce que nous sommes tous le produit de nos préjugés et de nos antécédents.

Préceptes de morale

Pour autant, on peut dégager certaines règles fondamentales qui forment la charpente d'un procès loyal. En premier lieu, il n'est pas question d'avoir un intérêt financier ou personnel dans l'affaire que l'on juge. Cela semble couler de source, mais comment réagiriez-vous si un membre de votre famille possédait des actions dans l'entreprise mise en cause ou que des amis vous laissaient entendre qu'ils aimeraient voir l'affaire tranchée de telle ou telle manière ? Il y a là conflit d'intérêt, et il faut se garder s'y succomber.

Aux États-Unis - et je parle de l'appareil judiciaire à l'échelon fédéral -, le code de conduite personnelle se double d'un ensemble de préceptes écrits de morale. Pour ma part, j'en conclus que le code de conduite personnelle devrait lui-même être consigné par écrit et que les juges devraient en discuter entre eux.

À la lecture, les préceptes fédéraux paraissent si simples, si fondamentaux, si élémentaires qu'ils devraient sans doute faire l'unanimité. On pourrait presque leur reprocher leur côté simpliste et les qualifier de platitude affligeante. Ces préceptes sont au nombre de sept. Personne ne peut y trouver à redire.

• Le juge doit maintenir l'intégrité et l'indépendance du pouvoir judiciaire.

• Le juge doit se garder de commettre la moindre inconvenance, voire d'en donner l'apparence, dans toutes ses activités.

• Le juge doit s'acquitter des devoirs de sa fonction de façon impartiale et avec diligence.

• Le juge peut participer à des activités extrajudiciaires qui visent à améliorer le droit, le système juridique et l'administration de la justice.

• Les activités extrajudiciaires doivent être supervisées par un juge de façon à atténuer le risque de conflit avec les devoirs propres à l'administration de la justice.

• Le juge doit déclarer régulièrement les rétributions qu'il touche pour ses activités d'ordre juridique et extrajudiciaire.

• Enfin, le juge doit s'abstenir de toute activité politique.

Certains de ces principes, notamment l'obligation de divulgation, reflètent la position officielle de l'appareil judiciaire des États-Unis en ce qui concerne principalement la nécessité d'éviter les conflits financiers. Nous avons l'obligation juridique de déclarer tous nos biens, tous nos avoirs, toutes nos participations et toutes nos sources de revenus (...) Nous attachons une telle importance à la neutralité, même dans les apparences, que nous insistons sur la divulgation des participations. Par exemple, un juge qui n'aurait ne serait-ce qu'une seule action dans une société impliquée dans une affaire entendue au tribunal, ou dont l'épouse ou un autre membre de la famille auraient une action dans cette société, est obligatoirement récusé (...) Le juge doit aussi se récuser, même si les avocats lui demandent de ne pas le faire, quand il pense avoir un intérêt personnel tel que l'obligation de neutralité ne serait pas respectée (...)

Un comité de juges

À l'échelon fédéral, l'appareil judiciaire est doté d'un comité de juges dont la mission consiste à répondre aux questions de tous les magistrats qui s'interrogent sur des points de déontologie (...) Chargé de conseiller les juges et de leur rappeler des principes pertinents en la matière, ce comité leur confère aussi une certaine mesure de protection. Le juge auquel on reprocherait ultérieurement d'avoir présidé un procès pourrait se retrancher derrière l'avis du comité.

Considérez l'exemple suivant. Il y avait un juge qui avait passé beaucoup de temps sur un dossier très complexe concernant la législation antitrust. Pendant qu'il travaillait sur cette question, il a fait la connaissance d'une femme qu'il a ensuite épousée. Après coup, il a appris qu'elle possédait une quantité importante d'actions dans les sociétés auxquelles il avait affaire. Il a donc écrit au comité pour solliciter son opinion sur ce qu'il devait faire (...)

Le code déontologique doit donc comporter deux dimensions, l'une personnelle et l'autre professionnelle ; il doit se présenter sous forme écrite et prévoir un mécanisme d'application.

La reconnaissance d'un code judiciaire

De temps à autre, il arrive qu'un juge commette une faute professionnelle grave et qu'il déshonore la magistrature. C'est alors la justice tout entière qui est profanée. C'est évidemment tragique, mais les juges sont humains, et à ce titre faillibles (...)

Dans le système fédéral des États-Unis, un juge ne peut être destitué que si le Sénat en décide ainsi à l'issue d'une procédure de mise en accusation. Ceci ne s'est produit que sept fois tout au long de nos deux cents ans d'histoire. D'autres juges, cédant aux pressions faites sur eux, ont démissionné pour des histoires de corruption, de pots-de-vin, d'alcoolisme ou d'instabilité mentale.

Indépendamment de la procédure de mise en accusation par le Sénat, il existe un mécanisme de discipline qui est invoqué pour sanctionner ou réprimander les juges dont le comportement laisse à désirer. Ce mécanisme est entre les mains de l'appareil judiciaire lui- même, et il me semble très important que tout dispositif de censure ou de réprimande des juges, sans aller jusqu'à la révocation, relève du pouvoir judiciaire. Bien sûr, il faut que ce pouvoir possède un sens de la déontologie suffisamment poussé, une tradition d'impartialité et d'indépendance suffisamment robuste pour assumer pleinement ses responsabilités.

Cela fait partie de l'indépendance du pouvoir judiciaire. Cela ne veut pas dire que nous devons protéger les membres de notre profession ou dissimuler leurs défauts ; cela veut dire que nous devons reconnaître sans la moindre ambiguïté la nécessité d'un code déontologique, que celui-ci doit être précis, que nous devons en comprendre la teneur et que nous devons l'appliquer.

J'ai beaucoup parlé, maintenant j'aimerais répondre à vos questions.

Question - La constitution de la Slovénie dispose qu'un juge peut être membre d'un parti politique, mais qu'il ne doit occuper aucun poste dans une organisation politique. Pendant les campagnes électorales à l'échelon local et régional, on s'est longuement interrogé sur la question de savoir si un juge pouvait s'identifier en tant qu'adhérent à un parti politique et s'il pouvait soutenir publiquement la candidature d'un individu qui briguerait une fonction publique en dehors du pouvoir judiciaire. Les activités politiques de cette nature vous paraissent-elles inconvenantes ?

M. Kennedy - Aux États-Unis, nous avons un appareil judiciaire fédéral, dont je suis membre, et un appareil judiciaire distinct dans chacun des cinquante États qui forment notre pays. Une partie des réponses que je vais vous donner reflètent la tradition fédérale, qui est plus rigoureuse, plus détachée et plus tatillonne sur la question de la séparation des pouvoirs. Je vais donc vous donner deux réponses, l'une du point de vue des États et l'autre du point de vue fédéral.

Au niveau de l'État fédéral, nous serions horrifiés si un juge soutenait un candidat politique. Une telle action nous paraît incompatible avec la séparation des pouvoirs qui s'applique à notre système constitutionnel. Nous considérons qu'il n'appartient pas aux juges de posséder une identité politique.

Dans les États, un certain nombre de juges sont élus. Cette particularité amène nos amis de plusieurs pays européens à se demander si les juges peuvent véritablement être indépendants lorsqu'ils occupent des postes électifs. C'est un point qui commence à alimenter de très nombreuses discussions aux États-Unis à cause des sommes considérables qui sont affectées aux campagnes télévisées, parfois pour les juges. La question que vous posez sur les juges et la politique touche une corde sensible aux États-Unis aussi.

Pour être indépendant, l'appareil judiciaire doit se dissocier des activités politiques. Il ne peut pas se trouver pris dans les disputes de la politique politicienne qui caractérise nécessairement un système politique vigoureux. Voilà pourquoi il ne me semble pas raisonnable de coller une étiquette politique aux juges. De même, il me paraît hors de question qu'un juge soutienne un candidat politique. L'un des sacrifices auxquels il faut consentir lorsqu'on fait carrière dans le pouvoir judiciaire, c'est d'accepter que l'on ne pourra plus participer à certains aspects de la vie publique et de la vie privée. Au bout du compte, on compromet la neutralité du pouvoir judiciaire lorsqu'on se lance dans la politique.

Pour ma part, j'estime qu'un juge doit être évalué et promu en fonction de ses mérites intellectuels et de son attachement aux principes de neutralité du droit. Dans la mesure où votre culture et votre système politique vous le permettent, je prendrais toutes les mesures possibles pour dissocier le juge des activités politiques et de soutien des candidats politiques.

Question - La question des changements à apporter à la Constitution suscite en ce moment bien des débats en Slovénie. Voyez-vous des obstacles à ce qu'une association de juges contribue à l'amélioration du droit constitutionnel en organisant des discussions ou en participant à la formulation d'un projet de constitution ?

M. Kennedy - Les juges exercent leur pouvoir dans le cadre de l'appareil gouvernemental. Dès lors, il est nécessaire que les juges - forts de leur expérience professionnelle et de leur attachement à la neutralité - participent aux discussions et aux activités qui sont destinées à améliorer la justice.

Aux États-Unis, nous avons des règles spécifiques qui autorisent les juges à enseigner et à prendre part à des activités propres à améliorer le droit, et qui vont même plus loin encore puisqu'elles les encouragent en ce sens (...)

Quand les juges américains cherchent des alliés, ils se tournent souvent vers leurs amis et anciens collègues (...) Nous agissons ouvertement, en expliquant nos sujets d'inquiétude dans une lettre publique. Nous ne pouvons pas nous détacher du monde au point d'ignorer les questions, les lois et les politiques qui affectent le pouvoir judiciaire, et je ne vois rien d'inconvenant à ce qu'un juge intervienne dans les activités et les discussions de cette nature.

Cela dit, le juge doit prendre grand soin d'indiquer qu'il agit à titre extrajudiciaire, qu'il ne reprendra pas ces discussions au tribunal et qu'il sera muet sur ces sujets dans ses arrêts ou autres écrits.

Question - J'ai lu votre code de conduite judiciaire (...) et je voudrais un supplément d'informations quant aux dispositions relatives à l'application de ces règles. Quelles sont les conséquences des transgressions et qui est chargé de les appliquer ?

M. Kennedy - L'appareil judiciaire des États-Unis est divisé en un certain nombre de juridictions, dites « districts », qui recouvrent tous les États et la ville de Washington. En fait, il y en a douze. Chaque « district » est présidé par un juge, lequel a à sa disposition un comité composé pour moitié de juges de première instance et pour moitié de juges de la cour d'appel. Tout citoyen peut déposer une plainte contre un juge, tout comme un juge peut porter plainte contre un de ses collègues.

Certaines des plaintes sont dénuées de fondement. Elles sont le fait d'un plaideur déçu qui porte des accusations sans mérite contre le juge. Elles font l'objet d'une enquête rapide, et le plaideur est débouté. Lorsque les allégations portées sont plus graves, plusieurs mesures sont possibles. Dans certains cas, le président du « district » et le comité se bornent à convoquer le juge pour le remettre dans le droit chemin, en privé (...) Aucun procès-verbal n'est rédigé, la seule indication écrite étant que la plainte a été reçue et traitée (...) Le comité exhorte le juge à ne plus se comporter de la sorte, il fait ressortir les infractions au code de déontologie et souligne le dommage causé au pouvoir judiciaire.

Si la transgression se répète ou qu'elle est plus sérieuse, le juge peut être frappé d'une censure publique et le président de la juridiction peut lui interdire de s'occuper de certains dossiers. Le calendrier du juge sera limité ou les affaires qu'il a mal traitées pourront lui être retirées.

En cas d'infraction très grave, c'est-à-dire en cas de violation flagrante de la déontologie judiciaire, le président du « district » réfère le cas du juge au Sénat aux fins de mise en accusation. Je crois me souvenir que cela s'est produit deux fois au cours des dix dernières années, et dans ces deux cas le juge a été mis en accusation.

Parfois, les difficultés procèdent de l'indifférence du juge, de son insensibilité ou encore de sa paresse (...) Un magistrat doit être un érudit. Il y a des juges qui se croient dispensés de tout apprentissage supplémentaire une fois qu'ils font partie de la magistrature. Ils ont tort. C'est précisément lorsqu'on devient magistrat que l'on commence à apprendre. Cela fait partie des obligations morales. Parfois aussi, il arrive que des juges - qui ont tous beaucoup trop de travail - deviennent négligents et insensibles. C'est pour cela que notre meilleure technique consiste à leur accorder une aide individualisée par le biais de leurs collègues, ce qui donne de bons résultats la plupart du temps.

Je tiens à dire simplement que dans certains États des États-Unis, il y a des commissions judiciaires habilitées à destituer les juges et qui sont composées de simples citoyens, et non pas de juges. Le système fédéral ne fonctionne pas comme cela. Les mécanismes en place dans les États sont très différents de ceux que je viens de décrire.

Question - Je voudrais vous poser une question concernant l'indépendance des juges par le biais de l'exemple suivant. Un procès a été ouvert contre une société qui a fait faillite après avoir émis des obligations à haut risque. Une enquête parlementaire est en cours concernant la responsabilité des hommes politiques qui sont intervenus dans ces émissions. Le juge qui serait chargé de l'affaire de banqueroute pourrait-il être appelé comme témoin dans le cadre de l'enquête ? Et, si la réponse est affirmative, quels sont les mécanismes à la disposition du juge pour se prémunir contre les questions qui pourraient lui être posées par les enquêteurs sur les décisions prises à l'égard de l'affaire en instance ?

M. Kennedy - J'hésite à faire des commentaires sur une affaire précise dont je connais pas tous les détails, mais votre question soulève certains grands principes que je peux discuter. Dans la majorité des cas, nos règles interdisent spécifiquement aux juges d'être des témoins de moralité. Toutefois, si un juge possède des informations sur des activités qui font l'objet d'une enquête, il doit, comme tout autre témoin, communiquer aux autorités pertinentes les faits dont il a connaissance. Il doit s'agir des connaissances qu'il a acquises avant de présider l'audience. Et si un juge se livrait à certaines activités financières à titre privé, ou qu'il avait des connaissances acquises à titre privé, il pourrait bien évidemment être appelé comme témoin.

Question - Votre code de conduite judiciaire stipule que « le juge peut rédiger des articles, faire des exposés, enseigner des cours et faire des conférences sur des sujets non juridiques et participer à des activités artistiques, sportives, ou à caractère social et récréatif, mais sans qu'il y ait conflit avec ses devoirs judiciaires. » Je voudrais savoir, premièrement, si les juges ont besoin d'un consentement quelconque. Dans notre pays, par exemple, nous devons avoir le consentement du président du tribunal si nous voulons nous livrer à toute activité extrajudiciaire. Deuxièmement, peuvent-ils être rémunérés financièrement pour ce genre d'activités ? Et troisièmement, ces rémunérations sont-elles plafonnées ? Par exemple, un juge peut-il gagner de l'argent en se livrant à des activités extrajudiciaires ?

M. Kennedy - Dans le système fédéral, les juges peuvent gagner de l'argent en enseignant des cours et en écrivant des articles. Leur salaire est limité par la loi fédérale et elle correspond à environ dix pour cent de leur traitement. Mais il faut avoir la permission préalable du président du tribunal où l'on siège pour garantir l'absence de conflit avec les activités judiciaires (...) Nous ne pouvons jamais accepter d'argent de la part d'un groupe dont les intérêts sont en jeu au tribunal. Et nous ne pouvons faire des conférences que dans les facultés de droit ou devant les associations professionnelles. En revanche, il est tout à fait exclu que les juges participent à des manifestations, des rassemblements, etc.

Pour conclure, je tiens à dire que je viens de passer une heure absolument fascinante. Il existe une parenté, un lien, une marque d'affection entre les juges du monde entier. Nous avons tous les mêmes aspirations, les mêmes convictions, les mêmes difficultés et tribulations, le même sentiment d'accomplissement et de stimulation à promouvoir la primauté du droit. Maintenant que le siècle tire à sa fin, les historiens diront, je le sens, que l'un des plus grands progrès de notre civilisation au cours des cent dernières années a été le don du droit aux peuples du monde entier. On reconnaît que la primauté du droit est un droit que chaque homme, chaque femme, acquiert en naissant, et les juges symbolisent à la fois la réalité et les aspirations de ce concept.

Je vous remercie infiniment.