В партнерстве со всем миром: краткий очерк о Международной ассоциации управления хозяйством городов и округов
Дебора М.С. Браун
Город Нью-Амстердам, Гайана, расположенный в одной из беднейших стран в Западном полушарии, стал партнером г. Хантсвилла, входящего в число старейших городов штата Техас. Цель этого партнерства состоит в том, чтобы превратить Нью-Амстердам в "здоровую муниципальную и социальную общность людей". Выполнение этой задачи представляет собой часть подхода, направленного на создание консенсуса граждан и их вовлечения в работу по повышению качества жизни посредством налаживания партнерства с местными властями, национальным правительством, неправительственными организациями (НПО), отдельными группами граждан и частным сектором.
Город Габрово в Болгарии, расположенный у подножия Балканских гор, стал действовать сообща с г. Портеджем, штат Мичиган, находящимся в южной части этого штата, расширяя масштабы гражданского участия, экономического развития и налаживая партнерства между государственным и частным секторами с тем, чтобы население было лучше осведомлено о муниципальных услугах.
Хайфон, Вьетнам, третий по величине город этой страны и столица провинции Хайфон, и Сиэтл, штат Вашингтон, где базируется компания "Майкрософт" - крупнейший производитель программного обеспечения, работают вместе над созданием и реализацией стратегий инвестирования в индустрию туризма и другие виды деловой деятельности. К этому партнерству также подключился широкий спектр организаций, работающих в Сиэтле в области образования. Кроме того, в этом партнерстве принимают участие организация "Партнерство США-Азия по охране окружающей среды" и Всемирный банк.
Вступив в партнерские отношения с Национальным форумом афро-американских руководителей в области государственного управления США, Ассоциация городских советов Зимбабве стремится к обучению, получению информации и установлению контактов для объединения усилий местных властей. Эти усилия направлены на то, чтобы представители следующего поколения администраторов могли стать ответственными руководителями и сумели подготовить граждан к реорганизации экономических и правительственных инфраструктур.
Все эти города имеют нечто общее: они стали действовать сообща под руководством Международной ассоциации управления хозяйством городов и округов (МАУХГО). Это профессиональная и просветительская организация представителей местных властей, местных администраторов и их помощников в больших и малых городах, округах и других территориально-административных единицах по всему миру.
Созданная в 1914 году МАУХГО сначала оказывала своим членам и представителям местных властей на всей территории Соединенных Штатов техническую помощь и помощь в области управления, обучения и подготовки местных управленческих кадров и получения информации. В своей деятельности МАУХГО опиралась на идеалы Прогрессивного движения, выступавшего за социально-политические изменения в масштабах всей страны. Эти изменения, часто приобретавшие силу закона, находя отражение в федеральном законодательстве по таким вопросам как заработная плата и труд, техника безопасности и охрана здоровья на предприятиях, применение женского и детского труда, стали реакцией на формы местного самоуправления в США, сложившиеся в конце девятнадцатого и начале двадцатого веков. В эту эпоху большие города обычно находились под контролем коррумпированных политиков, называвшихся "боссами", которые правили городом как своей вотчиной.
"В период с восьмидесятых годов девятнадцатого столетия по двадцатые годы двадцатого столетия муниципалитеты в США часто носили децентрализованный и фрагментарный характер. Эти муниципалитеты не имели ничего общего с теми объединенными структурами управления городов, которые мы представляем себе, когда речь заходит о современных системах городского управления, - отмечает директор международных программ МАУХГО Деннис Тейлор. - Эти системы городского управления стали основными объектами господства со стороны тех видов централизованного политического аппарата, которые помогали заполнять вакуум и обеспечивали предоставление услуг. Цель движения за проведение муниципальных реформ состояла в обеспечении "добросовестного управления", то есть больших городов, свободных от взяток, подкупа, незаконных доходов, прочих форм коррупции, покровительства и пороков, ассоциирующихся с боссами и политическим аппаратом".
МАУХГО уже имела семидесятилетнюю историю успешной деятельности, когда пришла к выводу о том, что большие города и другие территориальные административные единицы за рубежом могут извлечь выгоду из программ этой ассоциации. "Международная программа МАУХГО была разработана после того, как в 1989 году была разрушена Берлинская стена и стала более открытой Восточная Европа, - считает Тейлор. - Тогда МАУХГО приняла решение об организации программ развития партнерских отношений между городами, округами, регионами и организациями в США с городами, органами местного самоуправления, регионами и организациями в других странах". "Несмотря на то, что мы работаем во многих странах мира, именно тогда возник импульс для нашего выхода на международную арену", - добавляет Тейлор.
Программа "СитиЛинкс"
Для того чтобы сблизить людей, МАУХГО, прежде всего, сотрудничает с Агентством США по международному развитию (АМР США), участвуя в целом ряде программ, которые используют контракты, соглашения о совместной деятельности или гранты для налаживания партнерских отношений между городами. Одна из таких программ носит название "СитиЛинкс". Ранее она называлась "Ресорс ситиз". Основное внимание в этой программе уделяется совершенствованию работы по предоставлению различных общественных услуг, включая меры по охране и рациональному использованию окружающей среды, управление финансовой деятельностью, экономическое развитие и здравоохранение. Практический опыт должностных лиц местных органов власти США оказывает неоценимую помощь их зарубежным коллегам, многие из которых имеют ограниченный опыт работы в децентрализованных местных органах власти, поскольку условия подобной работы требуют проявления ответственности и инициативы, а также наличия подотчетности.
МАУХГО способствует деятельности этих партнерств путем предоставления технического содействия городам развивающихся стран в рамках товарищеской помощи, при участии миссий АМР США. "Миссии АМР США во всем мире обращаются к нам с просьбой о предоставлении помощи в тех случаях, когда они находят тот или иной орган местного самоуправления, а, может быть, два или три таких органа за рубежом, которым может принести пользу прямое общение каким-либо городом США аналогичных масштабов, - поясняет Тейлор. - Тогда они спрашивают нас: есть ли у вас администраторы, руководители служб, начальники сметных отделов и города подходящих масштабов, которые имеют опыт работы по этой проблеме? Мы стараемся связать сходные по размеру города со сходными проблемами".
Однако прежде, чем МАУХГО согласится взять на себя осуществление того или иного проекта, она направляет в запрашивающий помощь город или страну специальную группу для оценки ситуации. "Мы это делаем, в первую очередь, для того, чтобы на месте выяснить характер проблем и возможности работать с людьми, - отмечает Тейлор. - Мы исходим из того, что миссия АМР США уже до некоторой степени изучила имеющиеся проблемы, но, возможно, не углублялась в выяснение конкретных деталей решения основных вопросов. Поэтому наши эксперты оценивают перспективность работы и прикидывают, какой город окажется наиболее подходящим в этом случае".
После первой поездки оценочная группа возвращается в США и решает, какие два города смогут успешно работать сообща над решением стоящих задач. Затем мы связываемся с городом в США и организовываем приезд туда группы должностных лиц из зарубежного города, запрашивающего помощь. Позже должностные лица из зарубежного города посещают Соединенные Штаты и встречаются со своими коллегами в городе-партнере. Может состояться несколько подобных поездок и встреч с тем, чтобы выяснить все детали работы, но, по словам Тейлора, "главное состоит в том, чтобы найти людей, которые имеют опыт решения подобной проблемы". Так, например, в марте и мае 2003 года должностные лица из Джабалпура, Индия, встретились со своими коллегами в Сакраменто, штат Калифорния. В октябре состоится еще одна встреча в Индии, на которой обе стороны закончат разработку ранее согласованного рабочего плана по управлению транспортом, ликвидацией твердых отходов и вовлечению населения в управление городом.
Программа "СИЭУ"
Другая реализуемая МАУХГО программа носит название "Создание институтов добросовестного управления" или "СИДУ", в которой ведущее место отводится созданию ассоциаций. "Разумеется, сама по себе МАУХГО представляет собой ассоциацию руководителей городов и округов, и, следовательно, одно из главных направлений ее деятельности состоит в работе с органами местного самоуправления в странах всего мира для усиления их влияния по мере децентрализации органов управления", - поясняет Тейлор.
"Центральные правительства во всем мире - в странах, где господствовали коммунистически или автократические режимы - не спешат приступать к своей децентрализации, - продолжает он, - поскольку они считают, и иногда справедливо, что органы местного самоуправления на самом деле не готовы взять на себя ответственность за предоставление услуг, которыми ныне занимаются центральные правительства. Поэтому мы планируем заняться созданием ассоциаций органов местного самоуправления в таких странах. Когда созревают подходящие условия для децентрализации, органы местного самоуправления оказываются способными оказывать влияние на центральное правительство"
С помощью СИДУ ассоциации могут способствовать обеспечению устойчивого положения, помогая органам местного самоуправления делиться друг с другом опытом, профессионально укреплять финансовую базу управления с помощью введения более строгой подотчетности и достижения большей прозрачности и привлекать граждан к участию в принятии решений органами местного самоуправления.
Сотрудник программы СИДУ Жами Закс говорит, что эта программа реализуется на двух уровнях. Каждая программа по зарубежной стране разделяется на два проекта. Первый представляет собой контракт, заключаемый через АМР США. "По этому контракту проводится обучение работников местных органов операциям, связанным с бюджетом, и другим финансовым видам деятельности, - поясняет Закс. - Второй представляет собой соглашение о сотрудничестве и воплощает поддерживаемую органом местного самоуправления программу партнерства, которая также состоит из двух компонентов. В одном из них основное внимание уделяется расширению потенциала ассоциаций, и в этом плане включает в себя работу с ассоциациями органов местного самоуправления в том или ином конкретном городе, которые предоставляют услуги другим органам местного самоуправления в масштабах всей страны. Эти три ассоциации работают на уровне штата, на уровне города и на региональном уровне".
В настоящее время СИДУ проводит работу в Индонезии по выполнению программы, начатой в сентябре 2000 года, которая, по всей вероятности, продлится до конца июня 2004 года. Совместное соглашение, поясняет Закс, "предусматривает установление партнерских отношений одного из органов местного самоуправления в Соединенных Штатах с одним из органов местного самоуправления в Индонезии и предоставление технической помощи этому индонезийскому органу местного самоуправления в ходе программы поездок должностных лиц с визитами друг к другу".
Продолжительность программы партнерства обычно составляет 18 месяцев, и она проходит по определенной теме. "Мы работали по очень разным темам, таким как туризм, планирование, планирование новых городов, развитие новых городов, вопросы охраны окружающей среды", - говорит Закс.
Программа "ИСМС"
Третья международная программа МАУХГО называется "Информационная сеть местного самоуправления" или "ИСМС". Эта программа в основном реализуется в Восточной Европе, начиная 1990-х годов. Деннис Тейлор поясняет, что программа начала работать в Венгрии, а затем распространилась на большую часть Восточной Европы, позволяя распространять электронным путем информацию о деятельности на местах, чтобы страны бывшего Советского Союза могли перенимать друг у друга полезный опыт.
ИСМС также применяется в Карибском бассейне и Латинской Америке. Так, в Боливии "она, в основном, направлена на совершенствование компьютерной инфраструктуры и потенциальных возможностей электронных средств, - отмечает Тейлор. - Мы работаем над созданием портала в Интернете, который свяжет девять ассоциаций органов местного самоуправления в Боливии, ассоциацию женских советов, с которой также налажена связь в рамках этого проекта, и всеобщую федерацию органов местного самоуправления Боливии - своего рода зонтичную организацию для ассоциации органов местного самоуправления". Цель этого проекта состоит в том, чтобы через Интернет создать систему связи, с помощью которой можно будет проводить такие операции, как электронные закупки и материально-техническое снабжение, что позволит разработать стандартные бланки закупок и другие процессы, предназначенные для местного самоуправления.
Объединение усилий органов местного самоуправления
В первые годы работы МАУХГО местное американское самоуправление часто состояло из непрофессионалов, которые объединяли свои усилия для создания и поддержания местной инфраструктуры на базе своих нередко ограниченных возможностей и незначительного опыта работы. Однако в современном мире такие руководители должны хорошо владеть наукой управления, чтобы строить нормально функционирующие города. Многие из сегодняшних руководителей городов имеют высшее образование в таких областях, как государственное управление, политология и предпринимательство. Часто эти руководители имеют также и опыт практической работы. Они широко подходят к решению перспективных задач, и не концентрируются на решении мелких проблем.
Таким широким всесторонним подходом к городскому сообществу объясняется и популярность программ МАУХГО. Особенно ярко это проявляется в зарубежных странах, где децентрализованное национальное правительство часто возлагает большую ответственность на местные муниципалитеты. Органы местного самоуправления должны предоставлять услуги своим гражданам, одновременно создавая прозрачные и подотчетные структуры управления. "Сила в численности, - отмечает Тейлор, - и если один орган местного самоуправления работает по соседству с 2000 других, но не поддерживает с ними связей, то ему трудно вести переговоры с центральным правительством".
Вот где на помощь приходят партнерства "СитиЛинкс", "СИДУ" и "ИСМС". Создавая партнерства между городами и ассоциациями органов местного самоуправления, МАУХГО объединяет американских профессионалов, которые могут передать своим зарубежным коллегам технические методы управления, практические навыки и концепции.
"Значительная часть того, чем мы занимаемся, связана с децентрализацией, - говорит Тейлор. - Поэтому вопрос децентрализации властных полномочий неизбежно должен тем или иным образом затрагиваться. Будет ли он решаться на уровне регионов? Или на уровне органов местного самоуправления городов и округов в пределах каждого региона? Как это нужно делать? Если говорить коротко, - да, отношения между органами местного самоуправления представляют собой один из основных вопросов при распределении полномочий".
Интервью у Денниса Тейлора и Жами Закс брала Дебора М.С. Браун, редактор электронного журнала "Вопросы демократии".