Как реагируют на перемены органы власти в штатах и на местах: современные эксперименты в лабораториях демократии
Эллис Кац
"Органы управления" в Соединенных Штатах включают в себя не только федеральное правительство в г. Вашингтоне, но и администрации 50 американских штатов, а также 30 000 администраций городов и других населенных пунктов (не говоря уже об администрациях 3043 округов и почти 50 000 школьных и других специальных районов). При столь огромном числе управленческих структур - в общей сложности свыше 87 000 - не удивительно, что различий между ними больше, чем сходства.
Американские штаты сильно различаются по размеру. В Калифорнии почти 35 млн. жителей, а валовой внутренний продукт составляет 1,33 трлн. долларов. В 2001 году Калифорния превзошла Францию, выйдя на пятое место в мире по объему экономики. С другой стороны, в Северной Дакоте живет меньше 650 000 человек, а валовой внутренний продукт не достигает и 20 млрд. долларов. Некоторые штаты растут быстро. Так, в период с 1990 по 2000 год население Айдахо, Аризоны, Джорджии, Колорадо, Невады и Юты увеличилось в каждом случае более чем на 25 процентов. Напротив, в Западной Вирджинии, Коннектикуте, Мэне, Огайо, Пенсильвании, Род-Айленде и Северной Дакоте население за этот же период возросло менее чем на 5 процентов.
Столь же большие различия наблюдаются и среди американских городов и других населенных пунктов. В 2000 году в стране было девять городов с населением свыше 1 млн. человек во главе с Нью-Йорком, насчитывавшим более 8 млн. жителей. Одни города растут быстро, как Остин (штат Техас), выросший с 1990 по 2000 год на 41 процент, а в других крупных городах, в том числе в Балтиморе (штат Мэриленд) и Детройте (штат Мичиган), за этот же период времени численность населения сократилась.
Единственной неизменной особенностью американских органов власти в штатах и на местах стала их политическая, управленческая и финансовая модернизация, направленная на решение проблем 21-го века.
Модернизация органов управления в штатах и на местах
Конституционная модернизация. По Конституции США отдельные штаты вольны принимать собственные конституции. В последние годы штаты используют это конституционное право для модернизации своих законодательных, исполнительных и судебных органов.
В первую половину 20-го века легислатуры штатов обычно собирались раз в два года на ограниченное число законодательных дней. Законодателям мало платили и практически не предоставляли вспомогательного персонала. Однако с 1960-х годов многие штаты предусмотрели ежегодные законодательные сессии, повысили законодателям заработную плату, усилили профессиональную кадровую поддержку и оптимизировали законодательные процедуры.
Особого упоминания заслуживают два изменения, принятые под народным давлением. Во-первых, многие штаты ввели "инициативный референдум" - систему, по которой избиратели, собрав подписи под петицией, могут включить тот или иной вопрос непосредственно в бюллетень для голосования граждан на следующих выборах. По меньшей мере, 21 штат применяет систему прямого законодательства, и многие важные законы принимаются именно так. Во-вторых, в 17 штатах сейчас действуют "ограничения по срокам", в соответствии с которым строго ограничивается продолжительность работы в законодательном органе, обычно до восьми лет. 16 из этих 17 ограничений по срокам были приняты в результате инициативных референдумов.
Штаты также используют свое конституционное право модернизировать и усиливать главные исполнительные должности - губернаторские. Первые конституции штатов осторожно подходили к исполнительной власти и создавали очень слабые губернаторские институты. Начиная примерно с 1965 года, большинство штатов усилило позиции своих руководителей, позволив им осуществлять лидерство в общественной и законодательной деятельности. Губернаторам предоставили четырехлетние выборные сроки, укрепилось их право вето, были расширены их полномочия по назначениям и контролю над бюджетом штата.
Используя свои новые конституционные полномочия, губернаторы штатов стали политическими лидерами и взяли на себя инициативу при выработке новых программ по образованию, социальному обеспечению, экономическому развитию, уголовному судопроизводству и даже внешней торговле. Например, будучи губернатором Техаса, Президент Джордж У. Буш придавал приоритетное значение образованию и успешно ратовал за повышение зарплаты учителям, чтобы привлечь более квалифицированных людей к преподаванию, и также за новую программу чтения, которая привела к значительному росту числа читателей. Бывшие губернаторы Ламар Александер в Теннесси, Уоллес Уилкинсон в Кентукки и Джеймс Б. Хант в Северной Каролине также сыграли руководящую роль в образовательной реформе в своих штатах. В Висконсине бывший губернатор Томми Томпсон возглавлял борьбу за серьезное реформирование системы социального обеспечения. Федеральный закон о поддержке семьи от 1988 года очень многое позаимствовал из опыта Висконсина.
Кроме того, штаты модернизировали свое судопроизводство. Исторически судебные системы штатов представляли собой смесь из местных судов, создаваемых и финансируемых местными властями. Многие штаты не имели промежуточных апелляционных судов, и верховные суды штатов нередко были завалены тысячами апелляций. В 1970-е и 1980-е годы многие штаты оптимизировали структуру своих судебных систем, создали единые кадровые системы, увеличили финансирование судов, ввели административные должности для судов под контролем верховного суда штата и централизовали полномочия создания норм в этом суде. Верховным судам штатов был дан больший контроль над слушаемыми делами, что позволило им рассматривать только самые важные дела, возбуждаемые по конституции или законам штата. Верховные суды многих штатов очень активно защищают личные права и свободы, нередко считая, что конституции их штатов защищают права, выходящие за рамки охраняемых Конституцией США.
Органы местного самоуправления также модернизируются и реформируются. Юридически органы местного самоуправления создаются и уполномочиваются штатами и могут осуществлять только те полномочия, которые в явном виде даны им легислатурой штата. Однако примерно половина штатов приняла положения об автономии местного самоуправления. В рамках этой автономии местные власти могут осуществлять все полномочия, которые им не запрещены. Это дало городам гораздо больше гибкости при решении насущных проблем. Вдобавок многие малые города нанимают профессиональных градоначальников, которые управляют повседневной деятельностью администрации на внепартийной основе.
К концу 1990-х годов большинство администраций штатов и органов местного самоуправления обладало, по крайней мере, организационным потенциалом для решения проблем 21-го века. Впрочем, эффективность их работы будет зависеть от модернизации их политических и бюджетных ресурсов одновременно с конституционной модернизацией.
Политическая модернизация. До 1962 года в легислатурах многих штатов доминировали интересы негородского населения и влияние белых граждан-мужчин, тесно связанных между собой. Это объяснялось тем, что в штатах законодательные округа были очерчены таким образом, что в выигрыше оказывались сельские избиратели, а жители городов и пригородов были представлены недостаточно. В 1962 году Верховный суд США постановил, что подобное непропорциональное распределение нарушает положение о равной защите из Четырнадцатой поправки к Конституции США, и указал, что законодательные округа штатов должны быть равными по численности населения (принцип "один человек - один голос").
Выполнение решения Верховного суда вызвало принципиальные изменения в политической жизни штатов. Избиратели в городах и пригородах теперь были лучше представлены в легислатурах штатов, и штаты были вынуждены заняться их проблемами. К тому же в результате произведенной территориальной перекройки региональная политика пополнилась новой плеядой активистов. Появились более молодые и образованные законодатели, значительно возросла доля женщин, афро-американцев и выходцев из Латинской Америки. В 2000 году среди 7424 членов легислатур 50 штатов было почти 1500 женщин, 520 афро-американцев и 150 латиноамериканцев.
Вторым важным политическим изменением с 1960-х годов стало усиление конкуренции между Демократической и Республиканской партиями почти во всех штатах. Почти целое столетие с 1860-х по 1960-е годы каждая партия имела свою региональную политическую базу: демократы на Юге, а республиканцы - в Новой Англии и на Среднем Западе. Соответствующие партии так сильно доминировали в штатах этих регионов, что это были фактически однопартийные штаты, и оппозиционная партия не имела реальных шансов выиграть выборы. Однако изменение границ округов усилило партийную конкуренцию, так что к 2000 году обе партии имели почти равные шансы выиграть любые выборы. Примером этого усилившегося партийного соперничества служит минимальный разрыв на президентских выборах 2000 года во Флориде.
Изменение территориальных границ округов - не единственная причина возросшей партийной конкуренции в штатах. Федеральный закон о правах избирателей от 1965 года привел к тому, что увеличилась явка афро-американских и латиноамериканских избирателей, и благодаря их возросшей активности выборы стали чаще выигрывать кандидаты, представляющие меньшинства. К 1992 году, например, на выборных должностях в городских советах и окружных администрациях по всей стране работали 4557 афро-американцев и 1908 выходцев из Латинской Америки. Кроме того, на местные должности стало избираться больше женщин. В 1975 году в крупных американских городах было всего 35 женщин-мэров, а к 1995 году их число возросло до 178.
Усилившаяся партийная конкуренция выдвинула на передний план новые проблемы, поскольку двум ведущим политическим партиям приходится соперничать за голоса беспартийных, независимых избирателей. Такие вопросы, как охрана окружающей среды, честность и прозрачность во властных структурах, редко поднимались при старых однопартийных системах, существовавших до 1960-х годов.
Изменилась политическая жизнь и в больших городах. Исторически местную политику определяли политические боссы, используя "политические машины" и раздавая должности и правительственные контракты в обмен на политическую поддержку. Постепенно на смену политическим боссам пришли реформаторски настроенные лидеры, которые успешно боролись с политической коррупцией и заменяли политические механизмы старого образца внепартийностью и гражданской службой. Последние "политические машины" Чикаго (штат Иллинойс) и Олбани (штат Нью-Йорк) перестали действовать после смерти их руководителей - мэра Чикаго Ричарда Дж. Дейли в 1976 и мэра Олбани Эрастуса Корнинга в 1983 году.
Бюджетная модернизация. В течение 19-го и в начале 20-го века органы власти в штатах и на местах полагались на имущественные налоги, приносившие наибольшую часть их доходов. Поскольку вырос спрос граждан на муниципальные услуги, большинство штатов ввело повсеместные налоги с продаж и подоходный налог. К 1990-м годам налоги с продаж и подоходные налоги обеспечивали свыше 70 процентов собираемых налогов в штатах. Налоги на продажи и доходы обладают тем преимуществом, что автоматически увеличиваются с экономическим ростом. При расширении экономики растут продажи и личные доходы, так что соответственно увеличиваются и собираемые в штатах налоги. С другой стороны, в трудные для экономики времена, такие, как начало 2000-х годов, многие штаты испытывают бюджетный дефицит. Например, огромному штату Калифорния в 2003 году грозит дефицит в 35 млрд. долларов. Эта проблема встречается повсеместно: в 2003 финансовом году дефицита ожидают 47 из 50 штатов.
Местное самоуправление в Соединенных Штатах по-прежнему сильно зависит от налогов на имущество, на долю которых приходится приблизительно 75 процентов всех налоговых поступлений. Финансовый потенциал местных органов самоуправления подорван ограничениями на имущественные налоги, часто обязательными по конституционным поправкам, принятым на инициативных референдумах в 1980-е и 1990-е годы. Возникшая в результате этого проблема решалась тремя способами. Во-первых, пока в штатах росли налоговые поступления, штаты могли увеличивать помощь местным властям. Во-вторых, несколько штатов разрешили органам местного самоуправления вводить новые налоги. Пенсильвания, например, предоставила городу Филадельфии право ввести однопроцентный налог с продаж и ограниченный налог на заработную плату своих граждан. Однако главным ответом на трудности с местными бюджетами стали инновации и экономия затрат на услуги. Во имя "реформирования власти" были приватизированы многие местные службы, заключены новые трудовые договоры, повышены тарифы на общественные услуги для покрытия реальных затрат.
Введение широких систем налогообложения в штатах и бюджетная напряженность в местном самоуправлении повлияли на механизмы оказания муниципальных услуг в США. Например, в Калифорнии, когда принятая на референдуме инициатива снизила местные налоги на имущество, сократив возможности населенных пунктов финансировать свои школы, штат увеличил свой взнос в образование. В итоге всего за несколько лет структура финансирования образования в Калифорнии изменилась: если раньше на долю местного самоуправления приходилось примерно 70 процентов, а на долю штата - 30, то теперь соотношение стало обратным. Бюджетная напряженность на местах заставила местные власти пойти на инновации. Когда Эдвард Ренделл был избран мэром Филадельфии (штат Пенсильвания), дефицит городского бюджета составлял 250 млн. долларов. Ренделл обратился за идеями, как сократить затраты, к местным руководителям частного сектора, и через два года бюджет вновь стал сбалансированным, отчасти благодаря ориентированным на бизнес рекомендациям из частного сектора. Подобных успехов во внедрении предпринимательских методов частного сектора добился и г. Бостон (штат Массачусетс).
Инновации властей штатов и органов местного самоуправления в государственной политике
Образование. Хорошим примером возрастающей роли штатов в государственной политике служит образование. В среднем американские штаты выделяют на него почти 30 процентов своих бюджетов, так что в большинстве штатов именно образование представляет собой главную статью расходов. Поскольку штаты стали больше тратить на образование, они начали играть в нем более весомую роль, обязывая местные школьные округа соблюдать общие стандарты в обеспечении успеваемости. Сейчас большинство штатов требует периодически экзаменовать учащихся, оценивая их успехи в учебе. Когда учащиеся не выполняют действующие в штате стандарты, штаты в обязательном порядке вводят специальные исправительные программы, а если все остальные меры не дают результата, штат может даже взять на себя организацию повседневной деятельности отстающего школьного округа. Многие штаты требуют также экзаменовать учителей. Исторически учителя аттестовались для преподавательской работы, оканчивая университеты по утвержденным штатом учебным программам. Реагируя на мнение общественности о том, что было слишком много некомпетентных учителей, многие штаты теперь обязывают будущих педагогов демонстрировать свою компетентность, сдавая экзамены на получение права на преподавательскую работу. Несколько штатов пошли еще дальше и обязывают учителей проходить учебные программы по месту работы и продолжать образование, чтобы подтвердить свою аттестацию.
Тестирование - не единственное нововведение штатов по совершенствованию образования. Многие штаты экспериментируют с ограниченной приватизацией в области образования. Несколько штатов, к примеру, предоставляют талоны для платы за учебу или налоговые льготы, чтобы ученики могли учиться в частных школах. Например, в Пенсильвании ограниченное число муниципальных школ Филадельфии работает сейчас под руководством частных агентств. Многие штаты разрешили также "чартерные школы", руководимые родительскими объединениями и другими структурами в рамках муниципальной школьной системы. Однако результаты этих экспериментов с приватизацией еще недостаточно оценены.
Штаты инициировали и многие другие новшества в образовании, в том числе в сфере управления. Например, Кентукки обязал закрепить за каждым школьным зданием родительско-учительские советы. Эти советы наделены значительными полномочиями по решениям о бюджете и учебном плане. Другие реформы проводятся с целью повышения качества образования по конкретным предметам. Северная Каролина, например, пытаясь улучшить преподавание естествознания, дает самым одаренным учащимся возможность изучать естественные науки в местных колледжах и университетах. Чтобы соединить учебу с практическим опытом, штат Нью-Джерси разрешает лицам, ушедшим на пенсию из вооруженных сил, бизнеса и управленческих структур, преподавать в учебных заведениях, не проходя обычную процедуру аттестации учителей. Несколько штатов ввели системы "оплаты по заслугам", повышая зарплату учителям в зависимости от результатов, а не стажа работы.
То, что воспринималось как кризис в образовании, вызвало к жизни во многих населенных пунктах новые "государственно-частные партнерства". В большинстве случаев такие партнерства создаются между частными компаниями и местными школами. Например, в г. Бирмингеме (штат Алабама) юридическая фирма "Брэдли Арант" вступила в партнерские отношения с начальной школой Пауэлла и организует дополнительные занятия для неуспевающих учеников, приобретает некоторые школьные пособия и материалы, предоставляет в распоряжение учителей свою копировальную технику для размножения учебных материалов. В Эри (штат Пенсильвания) страховая группа "Эри иншуранс" работает с начальной школой Пфайфера-Берли, организуя индивидуальные занятия и экскурсии для учащихся, а также приобретая книги и компьютеры для школьной библиотеки. Подобные отношения существуют и между компанией Липпмана, занимающейся мебелью и интерьерами, и средней школой Вудраффа в Пеории (штат Иллинойс), а также между местной газовой и коммунальной компанией "Амерен-СИЛКО" и школами Спрингфилда и Пеории.
Большие национальные и даже международные компании также участвуют в программах "шефской помощи" школам. Крупная телекоммуникационная компания "Верайзон коммьюникейшнз" взяла под свою опеку свыше 100 школ в Мэриленде, Массачусетсе, Нью-Джерси, Нью-Йорке, Пенсильвании, Вирджинии и г. Вашингтоне. Химическая компания "Ром энд Хаас" опекает школы в Калифорнии, Пенсильвании и Техасе. По одной оценке, американские предприятия тратят более 225 млн. долларов на 140 000 подобных программ в разных районах Соединенных Штатов.
Услуги. Немало новшеств внедрили местные власти и в организацию услуг в США. Города и другие субъекты местного самоуправления оказывают большинство услуг, на которые привыкли рассчитывать американцы, от полиции и пожарной охраны до уборки мусора, водоснабжения, здравоохранения и социального обеспечения. Примерно шесть из каждых десяти государственных служащих в Соединенных Штатах работают в системе местного самоуправления и обычно непосредственно занимаются оказанием муниципальных услуг.
Инновации в оказании услуг местными органами самоуправления стимулировались бюджетными дефицитами 1980-х годов и проходили под влиянием книги Дэвида Осборна и Теда Геблера "Обновление власти". По всей стране органы местного самоуправления начали переосмысливать, как они обслуживают своих "клиентов", и думать о тех, кто пользуется муниципальными услугами, как о "потребителях". Властные структуры стали проявлять больше предприимчивости, руководствоваться своей миссией, ориентироваться на результаты, сосредоточиваться на нуждах своих потребителей и вообще добиваться большего меньшей ценой. На смену разросшейся муниципальной бюрократии во многих городах пришли приватизация и субподряды.
Заключение
Управленческая, политическая и бюджетная модернизация, ставшая характерной для американской системы власти в штатах и на местах, породила перемены не только в механизмах оказания муниципальных услуг, но и в самой организации деятельности этих органов. Они стали гораздо более представительными по отношению к обслуживаемому населению, более прозрачными в своих дебатах, более отзывчивыми к своим избирателям и более доступными рядовым гражданам.
Так, большинство органов власти в штатах и на местах действует по "законам солнечного света", которые обязывают делать заседания должностных лиц открытыми для прессы и общественности. Многие властные структуры действуют также по так называемым "законам заходящего солнца", согласно которым по истечении срока действия закона или нормативного акта перед его продлением должны проводиться публичные заседания. Большинство штатов приняло законы, регулирующие финансирование избирательных кампаний, обязывающие кандидатов отчитываться о размере и источниках финансирования своих кампаний. В некоторых штатах эти отчеты представляются в режиме онлайн и доступны прессе и рядовым гражданам.
В штатах и на местах органы власти теперь также общаются со своими гражданами в режиме онлайн. Во многих штатах, например, граждане могут продлевать регистрацию своих транспортных средств и водительские права через Интернет, используя кредитные карты для уплаты сборов. И вообще граждане могут получать в Интернете информацию обо всех учреждениях и направлениях деятельности органов власти своих штатов и населенных пунктов. Большинство ведомств разрешает загружать в компьютеры различные формы. Аризона даже позволяет гражданам голосовать на первичных выборах через свои компьютеры. "Электронное правительство", как его называют, только начинает формироваться, и штаты и отдельные населенные пункты идут в авангарде, обеспечивая своим гражданам доступ к нему.
В своем заключении по разбиравшемуся в 1932 году делу "Нью стейт айс компани" против Либманна" судья Верховного суда США Луис Д. Брандейс отметил: "Одна из счастливых особенностей федеральной системы заключается в том, что один смелый штат может, если так решат его граждане, служить лабораторией и проводить новаторские социально-экономические эксперименты без риска для остального общества". Замечание Брандейса было сделано в 1932 году и остается актуальным сегодня. Американские органы власти в штатах и на местах доказывают свою гибкость, новаторство и эффективность, преодолевая трудности и приспосабливаясь к переменам.
Эллис Кац - заслуженный профессор политологии и научный сотрудник Центра по изучению федерализма Университета Темпл в Филадельфии.
Мнения, выраженные в этой статье, принадлежат ее автору и не обязательно отражают точку зрения или политику правительства США.