Les États-Unis ont adopté des lois visant à réglementer les dépenses consacrées aux campagnes électorales à l'échelon fédéral, mais des questions restent posées. Dans une première partie, l'article ci-après brosse les grandes lignes du financement électoral ; dans une seconde partie, M. Jan Baran, avocat de métier, discute les changements apportés par la loi votée en 2002 et connue sous le nom de « Bipartisan Campaign Reform Act » (BCRA). M. Baran exerce sa profession dans l'étude Wiley, Rein & Feingold LLP sise à Washington et préside la société « Election Law and Government Ethics Practice ».

Le coût élevé des campagnes politiques aux États-Unis fait toujours couler beaucoup d'encre, mais les tentatives visant à le faire baisser en limitant le montant des dons offerts aux candidats ou aux partis, aussi bien que les moyens de dépenser ces sommes d'argent, ont connu des succès inégaux.

En 1971, le gouvernement créa un fonds de financement public à l'intention des candidats à la présidence des États-Unis, lequel est alimenté par un prélèvement volontaire sur une partie des impôts des contribuables. Tout candidat qui accepte des fonds publics s'engage à respecter le plafonnement fixé des dépenses et il lui est interdit de solliciter ou de dépenser des fonds privés une fois qu'il a reçu l'investiture de son parti. À l'instar de tous les principaux candidats à la présidence depuis 1976, année de l'entrée en vigueur de ce fonds public, le président George W. Bush et le sénateur John Kerry ont décidé d'y recourir. Dès lors, ils devront chacun limiter leurs dépenses à environ 76 millions de dollars.

Ceci dit, le parti démocrate et le parti républicain peuvent dépenser chacun quelque 16 millions de dollars en coordination avec leur candidat, et des sommes illimitées au titre d'activités indépendantes. Par ailleurs, les groupes d'intérêt à but non lucratif peuvent acheter des espaces publicitaires visant à promouvoir des points de vue particuliers qui font directement référence à la position de tel ou tel candidat. Le plafonnement des dépenses n'empêchera donc pas la campagne présidentielle de 2004 d'être la plus coûteuse de l'histoire des États-Unis. Cette année, les experts chiffrent à environ un milliard de dollars le montant des sommes qui seront consacrées à la publicité par les candidats, les partis et les groupes d'intérêt.

Le débat sur le financement des campagnes électorales s'articule autour de deux questions fondamentales : la première, c'est l'idée que les particuliers et les organisations qui ont les moyens de faire des dons généreux ont accès aux candidats (accès dénié de facto au citoyen ordinaire) et, partant, qu'ils peuvent influencer les choix politiques ; la seconde, c'est la conviction que les contributions faites à l'appui d'une idéologie politique quelconque constituent une forme de liberté d'expression protégée par la constitution des États-Unis.

En 1974, une tentative de réforme de l'influence de l'argent sur la vie politique aboutit à la création de la Commission électorale fédérale (FEC), organisme public indépendant et apolitique. Celui-ci a pour mission de surveiller l'application des règles et de la réglementation relatives à la procédure électorale des États-Unis, notamment en ce qui concerne la gestion des caisses électorales et la divulgation de l'identité des grands bailleurs de fonds. En outre, la loi qui porta création de la FEC limitait les contributions versées par les simples particuliers aux candidats et elle interdisait que des fonds fussent octroyés à ces derniers par les syndicats et les entreprises.

Du coup, syndicats, sociétés et individus richissimes se mirent à faire des dons aux partis politiques. Ces fonds, auxquels les candidats n'ont pas accès mais qui servent aux campagnes de mobilisation des électeurs ou au soutien de causes particulières, portent le nom de « soft money ». Ils ne sont assujettis à aucune limitation, qu'il s'agisse des dons de simples citoyens ou de groupes.

En 2002, le président George W. Bush a donné force de loi, en le signant, au texte dit « BCRA » (Bipartisan Campaign Reform Act), lequel est également connu sous l'appellation de « loi McCain-Feingold », du nom de ses initiateurs au Sénat. Cette loi interdit la sollicitation et l'emploi de « soft money » sous toutes ses formes dans le cadre des campagnes électorales fédérales et elle prohibe la diffusion de spots publicitaires par des groupes extérieurs à l'appui de telle ou telle cause au cours des quelques semaines qui précèdent une élection fédérale.

La réaction des groupes d'intérêt ne se fit pas attendre : ils se mirent à acheminer leurs contributions par le biais des « comités 527 » et des « groupes 501c », ainsi nommés en raison de l'article de la loi fiscale de laquelle ils relèvent, et ils prirent en mains un bon nombre d'activités qui étaient jusqu'alors du ressort des partis politiques, à commencer par la diffusion de spots publicitaires pour défendre les causes qui leur sont chères.

Récemment, les tribunaux ont donné l'ordre à la FEC d'appliquer plus énergiquement les dispositions de la loi McCain-Feingold, et les législateurs acquis à la réforme ont promis d'introduire un nouveau texte de loi visant à responsabiliser les groupes politiques extérieurs ; mais ces changements ne surviendront pas à temps pour affecter les élections cette année.

La campagne présidentielle de 2004 est la première depuis l'adoption de la loi McCain-Feingold, également connue sous le nom de « Bipartisan Campaign Reform Act » (BCRA). Le BCRA a changé les règles du financement des campagnes électorales à plusieurs égards. Avant tout, il interdit les contributions financières importantes ainsi que les dons des entreprises et des syndicats aux partis politiques nationaux : c'est ce qu'on appelle « soft money » aux États-Unis. Lors de la campagne présidentielle de 2000, les comités des partis républicain et démocrate avaient ainsi mobilisé et dépensé près de 500 millions de dollars.

La deuxième grande disposition du BCRA relève le plafond des contributions que les simples particuliers peuvent verser aux candidats et aux partis politiques de leur choix : ces fonds portent le sobriquet de « hard money ». Certains plafonds passent du simple au double par rapport à ceux qui avaient été établis en 1974. Par exemple, le BCRA fait passer de 1.000 à 2.000 dollars la contribution maximale des particuliers à un candidat à la fonction de président, de sénateur ou de député. Cette limite s'applique à chaque élection, ce qui signifie que les primaires et les élections générales sont traitées indépendamment les unes des autres. En d'autres termes, un particulier peut verser jusqu'à 4.000 dollars à un candidat au cours d'une année électorale.

L'interdiction des contributions des groupes d'intérêt et le relèvement du plafond des donations individuelles ont profondément affecté le rôle de l'argent pendant les campagnes électorales de 2004. Les candidats ont constaté qu'ils pouvaient mobiliser beaucoup plus de capitaux qu'autrefois. Le président Bush et le sénateur Kerry, par exemple, ont battu des records en la matière. En 2000, M. Bush, alors gouverneur, avait collecté environ 100 millions de dollars pendant les primaires - du jamais vu à l'époque. Avec le BCRA et le relèvement des plafonds, le comité Bush-Cheney a recueilli la somme étonnante de 260 millions de dollars. La prestation du sénateur Kerry, lequel a mobilisé plus de 230 millions de dollars, force elle aussi le respect. Toutefois, pendant la campagne électorale générale, ces deux candidats ne recevront et ne dépenseront que des fonds remis par le Trésor en vertu du système de financement public et ils ne solliciteront pas de fonds privés supplémentaires.

De même, les comités des partis politiques, qui sont assujettis à un plafond plus généreux en ce qui concerne les contributions des particuliers, ont mobilisé des sommes plus importantes que jamais. En fait, certains ont même recueilli plus de « hard money » qu'ils n'avaient collecté de « hard » et de « soft money » en 2000. Il leur est interdit d'accepter des contributions qualifiées de « soft money ». Mais alors, où est passé cet argent ? Un grand nombre d'observateurs font remarquer que les particuliers richissimes, les entreprises et les syndicats versent aujourd'hui des dons aux « comités 527 », lesquels tirent leur nom de l'article d'une loi fiscale qui reconnaît l'exonération d'impôts aux organisations politiques. Un comité 527 peut échapper au plafonnement des contributions et il n'est donc pas tenu de se conformer aux restrictions juridiques visant le financement des campagnes fédérales, à partir du moment où il s'abstient de verser des fonds à un candidat, qu'il restreint ses activités à la défense de diverses causes ou qu'il intervient dans des élections non fédérales. À ce jour, dans le cadre du cycle électoral 2004, les comités 527 ont recueilli environ 300 millions de dollars. Ce sont les simples particuliers qui comptent parmi leurs plus gros donateurs. Deux personnes ont versé au total plus de 27 millions de dollars à des organismes de cette nature en vue de financer l'achat d'espaces publicitaires défavorables au président Bush. Le lecteur désireux d'obtenir des renseignements supplémentaires sur ces comités 527 peut consulter divers sites à l'internet, tel www.opensecrets.org.

Certains de ces comités exercent une influence considérable sur l'élection présidentielle. Par exemple, le groupe Swiftboat Veterans for Truth a parrainé la diffusion de spots publicitaires à la télévision qui attaquaient le sénateur Kerry pour ses activités pacifistes datant de l'époque de la guerre du Vietnam et qui mettaient en question certaines distinctions militaires qui lui avaient été décernées. Ces messages, à l'origine de toute une polémique, ont été contestés par les responsables de la campagne du sénateur Kerry. Des semaines durant, ils ont alimenté des débats sur les états de service du sénateur pendant la guerre du Vietnam et détourné l'attention du public d'autres dossiers d'actualité, tels le terrorisme, la guerre en Irak et l'économie.

Ce même groupe a suscité une autre controverse, en rapport celle-là avec le BCRA. Début septembre, il a été révélé que l'avocat des Swiftboat Veterans travaillait aussi pour le compte du comité Bush-Cheney. Or le BCRA interdit la coordination des dépenses entre la campagne d'un candidat et un comité 527. Reste à savoir si le fait qu'un avocat offre ses services aux uns et aux autres constitue un exemple de coordination. Dans ce cas précis, l'avocat a démissionné des fonctions qu'il occupait pour la campagne de M. Bush, et les responsables de la campagne du sénateur Kerry ont porté plainte devant la FEC.

La progression des comités 527 a incité les sénateurs John McCain et Russ Feingold à prôner le renforcement de la réforme électorale. Ils ont présenté une proposition de loi qui vise à interdire les dons de « soft money » en provenance de ces organisations ainsi qu'un autre texte destiné à modifier la composition de la FEC et à renforcer son pouvoir de contrainte. L'issue des élections de 2004 reste à déterminer, mais il semble probable que d'autres réformes continueront de voir le jour et que les élections de 2008 seront régies par de nouvelles règles de financement.

Les opinions exprimées dans cet article ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.