L'indépendance du pouvoir judiciaire est nécessaire pour assurer l'accès de tous les citoyens à la justice, affirme l'auteur de cet article, la juge Vicki Miles-Lagrange. Mme Miles-Lagrange relate son expérience au Rwanda où, après le génocide, elle a aidé les magistrats à réformer le système judiciaire du pays pour faciliter l'accès des Rwandais à la justice. Mme Miles-Lagrange est juge au tribunal fédéral de l'ouest de l'Oklahoma, ancien membre de la Commission des relations judiciaires internationales au sein de la Conférence judiciaire des États-Unis et présidente du groupe de travail de cette commission sur l'Afrique. (1999-2005).

La devise « Justice égale devant la loi » est gravée au fronton de la Cour suprême des États-Unis à Washington. Ces paroles représentent la promesse de l'Amérique à son peuple. Sans accès libre et illimité de tous les citoyens, indépendamment de leur rang ou de leur classe sociale, à notre système judiciaire, la promesse américaine d'égalité devant la justice ne saurait être tenue.

Indépendance du pouvoir judiciaire et accès à la justice

L'une des principales conditions de l'accès de tous à la justice est l'existence d'un pouvoir judiciaire indépendant. Dans le système américain d'administration de la justice, personne, indépendamment de sa situation, de son pouvoir ou de son influence, ne peut dire à un juge comment statuer. La décision d'un juge doit se fonder sur le droit et elle ne peut être modifiée que par un tribunal supérieur dont la décision doit également être fondée sur la législation applicable.

L'indépendance du pouvoir judiciaire fait partie du régime d'État de droit qui existe aux États-Unis et dans les autres pays démocratiques. Selon la Banque mondiale, l'État de droit prévaut là où (1) le gouvernement lui-même est tenu de respecter la loi (2 )tous les membres de la société sont traités de la même façon selon la loi (3) la dignité de chaque individu est reconnue et protégée par la loi et (4) la justice est accessible à tous. En conséquence, l'État de droit exige un système judiciaire indépendant dans lequel les tribunaux peuvent interpréter et appliquer les lois et règlements de façon impartiale, prévisible, efficace et transparente. L'application systématique des lois assure à son tour un climat institutionnel stable dans lequel les conséquences à long terme des décisions économiques peuvent être évaluées.

Certains maintiennent que l'indépendance de l'appareil judiciaire a pour but de limiter le pouvoir de l'exécutif et de protéger les droits de l'individu. Des mesures de sauvegarde doivent être en place pour qu'un tribunal puisse fonctionner en toute indépendance. Sur le plan logistique, la transparence du processus de nomination des juges et la possibilité qu'ont ensuite ces derniers d'être à l'abri de menaces concernant la sécurité de leur emploi ou de leur rémunération, renforcent la possibilité qu'a l'appareil judiciaire d'interpréter les lois sans ingérence inutile des autres organes de l'État ou de qui que ce soit. Par exemple, la Constitution des États-Unis stipule que les juges fédéraux « conserveront leurs charges aussi longtemps qu'ils en seront dignes et percevront, à échéances fixes, une indemnité qui ne sera pas diminuée tant qu'ils resteront en fonctions  ». Sur le plan administratif, l'indépendance du budget de la justice vis-à-vis des autres organes du gouvernement et la transparence des procédures utilisées pour discipliner les juges et les démettre de leurs fonctions renforce également l'indépendance du pouvoir judiciaire. De plus, les codes de conduite des magistrats et avocats américains assurent des normes minimales uniformes de déontologie. Enfin, le pouvoir qu'ont les juges de faire appliquer leurs décisions en poursuivant les contrevenants pour outrage à magistrat renforce l'indépendance du pouvoir judiciaire.

Un exemple : la réforme judiciaire au Rwanda

En théorie, la plupart de ces mesures de sauvegarde ont été adoptées au Rwanda par la Constitution et par la promulgation de lois durant le processus de réforme judiciaire et de révision des lois. Le modèle mis au point par ce petit pays africain visait à répondre à la nécessité urgente qui s'imposait de réformer le système judiciaire et d'assurer que les procès des milliers de personnes soupçonnées de génocide puissent se dérouler dans le respect de la légalité. L'état de l'appareil judiciaire rwandais en 2001 était le reflet de l'histoire du pays. Les institutions judiciaires étaient caractérisées par l'esprit de parti et par la corruption et leur personnel se composait essentiellement de politiciens dont l'objectif était d'exercer leur pouvoir de nomination au lieu de respecter la loi. L'absence d'organes judiciaires compétents après l'accession du Rwanda à l'indépendance avait été l'un des principaux facteurs de la culture d'impunité ayant mené au génocide de 1994 dans lequel plus d'un million de Rwandais ont été massacrés.

Après le génocide, la société rwandaise était inévitablement traumatisée par l'absence de l'État de droit et accablée par la stagnation de l'économie et la faiblesse des institutions. Plus de deux millions de réfugiés hutus et de personnes déplacées à l'intérieur du pays émigrèrent dans les pays voisins, la République démocratique du Congo, le Burundi et la Tanzanie. L'appareil judiciaire rwandais était plongé, après le génocide, dans un état d'inertie. Un grand nombre de membres de la police et des forces de sécurité avaient fui le pays. Les prisons renfermaient plus de 100.000 personnes soupçonnées de génocide. Très peu de juges, de procureurs et d'avocats avaient survécu et il n'existait pas d'association de membres du barreau.

Face à cette situation, la Commission rwandaise de réforme judiciaire fut établie par une loi en juillet 2001. Elle se compose de Rwandais appartenant à diverses institutions professionnelles et judiciaires, notamment la Cour suprême, le ministère de la justice, le ministère public, l'université nationale et l'association des membres du barreau. Elle a pour mandat de proposer une loi régissant l'organisation et la juridiction des tribunaux judiciaires; une loi sur le code de déontologie du pouvoir judiciaire; une loi sur l'organisation, le fonctionnement et la juridiction du Conseil supérieur de la magistrature; une loi portant création d'un ministère public national; une loi de procédure criminelle et une loi sur le code de la preuve.

À partir de 2002, j'ai été la déléguée des États-Unis à une série d'initiatives sur la réforme judiciaire et la révision des lois au Rwanda. La première Conférence internationale sur la réforme judiciaire et la révision des lois tenue cette année-là avait pour but de promouvoir un échange d'informations. Elle avait lieu sous les auspices de la Commission rwandaise sur la réforme judiciaire et était financée par l'ambassade des États-Unis et par l'Agence américaine pour le développement international. Les participants étaient des juges, procureurs et avocats rwandais ainsi que des représentants des pays suivants : Afrique du Sud, Argentine, Burundi, Cameroun, Canada, États-Unis, Kenya, Maurice, Ouganda, Sénégal et Tanzanie.

La conférence de 2002 mettait l'accent sur la réforme judiciaire et la révision des lois, l'indépendance du pouvoir judiciaire et la primauté du droit. Les délégués présentaient des recommandations par le truchement de six groupes de travail sur l'indépendance du pouvoir judiciaire, la déontologie judiciaire, l'administration de la justice et le rôle des administrateurs de tribunal, la gestion de l'appareil judiciaire, le recrutement et la formation des juges et le budget de l'appareil judiciaire. Les résultats des délibérations de deux de ces groupes, le groupe de travail sur l'indépendance de l'appareil judiciaire et le groupe de travail sur la déontologie judiciaire, sont résumés dans l'encadré qui accompagne cet article.

Changements recommandés

La seconde Conférence sur la réforme judiciaire et la révision des lois a eu lieu en 2003. Elle avait pour but d'élaborer un schéma de réforme judiciaire qui serait compatible avec les normes universelles d'un appareil judiciaire rationnel et efficace. Elle a présenté des recommandations en vue de leur incorporation à la fois dans la Constitution et dans les lois organiques se rapportant aux questions traitées par les groupes de travail de 2002. Les participants étaient des délégués des États représentés à la conférence de 2002 ainsi que des délégués d'Allemagne, du Danemark, d'Éthiopie, de France, du Guatemala, du Malawi, du Mali, du Nigeria, des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de Zambie.

Les recommandations officielles présentées à l'unanimité par les délégués étrangers à la conférence étaient les suivantes :

1. Le rang des juges sera équivalent à celui des membres supérieurs des autres organes du gouvernement et devra être garanti dans une loi organique.
2. La rémunération et les privilèges d'un juge ne seront pas réduits tant qu'il sera en fonctions.
3. L'appareil judiciaire sera doté d'un département des finances et de l'administration .
4. Un personnel judiciaire permanent dont les conditions d'emploi seront déterminées par le pouvoir judiciaire sera créé.
5. Le ministère public sera doté d'un département des finances et de l'administration
6. Une loi organique sera promulguée pour établir une Commission permanente et indépendante de la réforme juridique dont elle précisera la composition, les pouvoirs et les fonctions.
7. L'appareil judiciaire se verra accorder le pouvoir de rédiger tous les règlements liés aux procédures et activités des tribunaux, sous réserve de la seule approbation du Parlement.
8. Les juges de la Cour suprême et de la Haute Cour ne pourront être révoqués que pour incompétence ou faute grave.
9. Un juge sera démis de ses fonctions à la suite d'une résolution du Sénat votée au moins à une majorité des deux tiers sur la recommandation du Conseil supérieur de la magistrature.
10. Le pouvoir judiciaire connaîtra de toutes les questions de caractère judiciaire et aura le pouvoir exclusif de décider si une question soumise à sa décision entre dans ses compétences conformément à la loi.

Il était clair, à la clôture de la conférence de 2003, que la formation des juges et des procureurs revêtait une importance primordiale pour leur permettre de s'acquitter convenablement de leurs nouvelles responsabilités. Un éminent juriste rwandais a qualifié l'appareil judiciaire rwandais d'« apathique » et déclaré craindre que le juge rwandais typique ne soit passif et dépourvu de confiance en soi. Avant les réformes constitutionnelle et législative, les juges de première instance siégeaient par groupes de trois. Ils sont maintenant tenus de siéger individuellement, ce qui exige d'eux davantage de confiance en soi et une aptitude à exercer de l'influence et à inspirer le respect. Les juges doivent maintenant faire preuve de davantage de compétence, de productivité et de moralité en raison des nouveaux pouvoirs dévolus à un appareil judiciaire indépendant. Pour qu'un appareil judiciaire véritablement indépendant soit établi et maintenu au Rwanda, une formation et une éducation judiciaires accélérées du personnel judiciaire devront avoir lieu dans de nombreux domaines.

Dans le cadre d'une autre visite au Rwanda faite en 2002, j'ai fait partie d'un groupe qui a mis au point une Évaluation des besoins en matière d'éducation et de formation judiciaires et un Projet de plan de formation et de stratégie d'application. Le but de cette mission était de réunir des renseignements sur la formation du personnel judiciaire rwandais et d'établir un plan pour la création et la mise en œuvre d'un programme de formation juridique utilisant ces ressources. Ce plan proposait un processus grâce auquel les juges rwandais des tribunaux ordinaires pourraient être le mieux préparés à s'acquitter efficacement de leur tâche dans le nouveau climat prévu par la législation proposée. Cette préparation impliquait un engagement beaucoup plus important en faveur de l'éducation judiciaire que celui qui existait auparavant. Dans la mesure où tous les postes de juges du système actuel seraient abolis et où un système composé des nouveaux postes de juges serait créé avec l'adoption de la loi, le gouvernement rwandais aurait une occasion sans précédent d'évaluer et de choisir objectivement les candidats les plus qualifiés qui pourraient transformer l'appareil judiciaire en un corps indépendant et compétent dans lequel le peuple rwandais mettrait sa confiance pour l'établissement, la préservation et l'application de la primauté du droit.

Un autre résultat intéressant du modèle rwandais est une clause de la Constitution qui rend obligatoire l'attribution à des femmes de 30 % au moins des postes dans les organes de prise de décision, ce qui comprend vraisemblablement les postes de juge.

Conclusion

La réforme judiciaire vise en définitive à accroître l'indépendance, l'efficacité et l'équité du système juridique ainsi que l'accès à la justice; il est impératif que les tribunaux se comportent avec compétence et probité sur le plan opérationnel et administratif pour que la justice égale pour tous soit une réalité partout dans le monde.

Si un système judiciaire ne fonctionne pas correctement, il n'y a ni application ni administration de la justice. Si les tribunaux ne font pas convenablement leur travail, il ne peut y avoir d'égalité d'accès à la justice.

Les opinions exprimées dans cet article ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.