今天人们公认，腐败导致令人难以接受的破坏，而不解决腐败问题是不负责任的做法。 在非政府组织、非营利组织、独立组织等公民社会团体的压力下，各国政府与国际机构 达成了多项反腐败协议，并做出改进治理与问责的其他承诺。未来公民社会将继续发挥 核心作用，促使上述承诺得以兑现，而反腐败议程的未来也将取决于公民社会能否展开 深度对话以及能否确保其技术能力、财政资源、信息获取及受保护的政治空间等，从而 使之发挥监督与推动作用。南希·博斯威尔（Nancy Boswell）是透明国际 （Transparency International）的理事会成员，并兼任该组织美国分部主任与首席执行官。 透明国际是遍及90多个国家的公民社会组织的网络，该组织致力于与政府、国际机构以 及私有企业进行合作，以减少腐败与贿赂。

在1990年代初期，反对腐败政府与腐败公司的公民抗议活动激发了反腐败运动。当时人 们对腐败所造成的巨大危害知之甚少，很多人默认腐败是不可避免的。直至最近，大多 数人才了解到，腐败不但阻碍发展、扭曲竞争、剥夺穷人的基本服务，而且造成政治与 个人安全的风险。

例如，在经过了几十年的否认之后，世界银行在詹姆斯·沃尔芬森(James Wolfensohn)担任行长时终于承认，腐败是“经济与社会发展的最大障碍”，因此也是减 少贫困的最大障碍。今天，世界银行的治理及反腐败现行战略恰如其分地描绘出腐败对 经济、政治生活、尤其是贫困人口所造成的多重伤害：

在日常生活中，世界各国的穷人无法获取保健、教育等重要服务， 原因是政府系统不闻不问，或穷人无力或不愿意支付贿赂。腐败与治理不善常常意味着， 那些本应增进经济增长、创造穷人脱贫机会的资源被腐败官员据为己有。有些国家治理 极差，腐败盛行，从而引发金融与经济崩溃，公众疏离，乃至导致暴力与国家瘫痪，使 穷人遭受灾难后果。

致力于实际行动

因为有了对腐败危害的共识，各国政府采取了多种措施来改善治理。但是，这些政 府未能及时了解公民社会对保障上述措施的有效性起着关键作用，因此未能提供支持。

例如，美洲国家的政府1996年通过了地区反腐败公约，但直到数年之后，在以透明国际 为首的公民社会组织的大力督促下，《美洲反腐败公约》（Inter-American Convention Against Corruption）的成员国才就追踪机制（Follow-Up Mechanism）达成共识， 开始推动落实工作。追踪机制产生后，公民社会一直在争取更多表达意见的机会以及与 政府对话的机会，以便推动落实工作。公民社会利用这些机会为改革提供了关键的非 政府视角与推动力。公民社会还发挥了类似作用，敦促执行经济合作与发展组织《禁止 在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》（Convention on Bribery of Foreign Public Officials）以及欧洲理事会及其反腐败国家集团（Group of States Against Corruption）的多 个反腐败公约。

上述反腐败公约的经验表明，公民社会在推动实际行动方面发挥着关键作用。《联合国 反腐败公约》（UNCAC）现已为80个国家所批准，它具有开创全球及各国改革框架的 巨大潜力。然而，其他公约的经验显示，《联合国反腐败公约》必须伴随有效的追踪 程序来推动落实。正如透明国际在向缔约国会议（Conference of States Parties）提交的建 议中所指出，追踪程序的重要组成部份之一将是透明化以及为公民社会提供的广泛而可 靠的参与机会。

确保对政府问责

过去数年中，世界银行等开发银行一直致力于制定反腐败战略，它们认识到公民社会在 要求并确保对政府问责中的重要性。但是，由于这些银行的股东是政府，它们在推动政 府与公民社会进行更多、更积极的对话方面不无障碍。根据银行的现行策略：“第一优 先是支持公民组织与媒体进一步参与与监督，从而促使国家透明化。公民与媒体针对政 府机构的运行掌握更多信息对向政府问责至关重要。

虽然上述原则确定无疑且清楚明白，但是在许多国家，实现透明化与公民参与仍然遥不 可及。此外，多边机构的能力也受到成员国政治意愿的制约。例如，国际货币基金组织 发布的《财政透明度良好规范》（Code of Good Practices on Fiscal Transparency）(简称 《规范》)正确指出，政府有责任及时公布财政信息，包括预算与采购信息，并应当为公 众查阅此等信息提供便利。然而，并非所有政府都照章办事，而且每个政府都保留着拒 绝公布《规范》实施报告的权利，尽管它们也做出一些积极努力。

值得一提的是，《规范》认为，自然资源及采矿业的透明化尤其重要，因为这些方面很 容易发生腐败。在资源丰富的国家，岁入不必依靠公众；历史上，即使拥有丰富的自然 资源，那些最缺乏透明与问责意识的国家往往也是最贫困的。《规范》要求“合同安排 清晰透明”，这意味着需要公众监督政府行动及许可证批准等有关公共资源开发的事 宜。

上述原则是“采矿业透明行动计划”（Extractive Industries Transparency Initiative）的基础， 该计划寻求提高石油、天然气与采矿业付款与岁入的透明度。英国在2002年开始执行这 一计划，“提高透明度及更多了解政府收入情况将使公民与机构有能力对政府问责。管 理人员渎职或从可持续发展项目中挪用资金变得越来越困难”。

上述情况以及日益扩大的反腐败及透明化行动计划的前提在于英国认识到以下事实： “在运用公布的信息针对开支向政府问责时，公民社会的作用至关重要。”

实现诺言

虽然透明化以及公民社会参与监督的机会十分重要，但仍然存在着一种误解，以为 一旦有了上述机会，公民社会将具有能力发挥其重要功能。尽管各国为提高政府的技术 及财政能力做出了大量努力，但一般而言，为支持公民社会所付出的努力相形见绌，远 远不够。故在下列领域需采取进一步行动：

• 政府功能、决策以及支出的透明化；信息获取，包括不受限制的互联网信息来源； 参与及评论机会必须制度化，成为日常工作的一项内容。
• 需要进行培训，从而使公民社会──包括公民组织、专业协会、新闻媒体等──可 以有效利用信息。
• 培训对于促进公民组织内部的良治、透明与问责也很重要。
• 不附加政治条件的经济资源至关重要，它使公民社会有能力发挥其功能：收集信息，教 育公众，建立联合阵线，让有足够水平的专家从事信息分析，如分析有关采矿收入、国 家预算、政府采购等方面的信息。
• 负责任的公民社会组织必须享有结社自由与言论自由，必须解除法律禁令对其运作 能力以及从合法来源获得资金之能力的限制。
• 包括新闻媒体在内的公民社会活动家在行使监督职能时必须受到保护，免于诽谤诉 讼、暴力威胁以及拘捕。

重视上述问题将有助于确保公民社会发挥潜力。在腐败者以及制造与促成腐败的既得 利益者横行、公民社会难以参与的国家中，这一点更为重要，也更为困难。种种迹象表 明，在越来越多的国家里，出现了政府抵制乃至公然敌视基本民主权利的迹象。有鉴于 此，国际社会中的利益相关者必须立即行动起来，支持公民社会。这将有助于确保改革 保持必要的地方积极性，使改革卓有成效且得以持续。

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