虽然腐败在美国不可能完全被根除，但是，反对腐败行为的法规以及增加政府透明度的 立法导致了对政府的严格监督，铲除了浪费、欺诈与滥权，从而减少了腐败。《信息自 由法案》和“阳光”法律就是两个重要的反腐败工具。本文作者是宾夕法尼亚大学费尔 斯政府研究所（Fels Institute of Government）主任，也是《压力下的系统：国土安全与美 国政治》（System under Stress: Homeland Security and American Politics, second edition, 2007)一书的作者。

长期以来，美国人采取两种迥然不同的方法反对腐败。第一种方法是监管，这种方法源 流远长。如果公民与民选官员认为某种行为不明智或不道德，那么他们就本能地制定一 个规则来抑制它。这导致规则的泛滥，有时建立一整套规则系统只不过是为了防止一个 问题的再度发生。

1970年代，水门事件调查是针对尼克松行政当局所行使的总统权力，该项调查推动了第 二种反腐败方法的广泛应用。事实证明，仅有规则是不够的，它未能防范行政当局的广 泛滥权。更让许多改革者深感忧虑的是，一方面行政权力集中，另一方面该权力的使用 常常被蒙上一层神秘的面纱。因此，国会试图通过一系列项目来增加透明度，抑制腐败。

毫无疑问，腐败不可能完全根除。有许多影响政府运作的机会可用来扭曲其公共目标而 达到私人谋利的目的，而以规则根除之是不可能的。但是，正如七十年代美国人的反腐 败方法所示，减少腐败仍然是可能的，通过敞开政府的门户，让阳光进入密室，允许调 查人员严密审查政府行为，就可以清除腐败、诈欺以及滥权。这种方法在美国的政治传 统中根深蒂固，正如美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊于1882年所言：“如果一个大众政 府没有大众信息，如果大众没有获得信息的手段，那么这个政府就只能是一场闹剧或 悲剧或两者兼而有之的前奏曲。知识永远管理着无知，人民若真要自我管理，就必须用 知情权来武装自己。”

信息自由

信息自由策略最重要的要素之一是《信息自由法案》（Freedom of Information Act）。 1966年，该法案首次获得通过，确立政府文件最终属于人民所有的理念，明确 规定人民具有查阅这些文件的权利。这个法案取消了有关传统举证责任的假设，即政府 文件是不公开的，公民希望查阅文件必须提出理由，而代之以新的假设，即文件属公众 所有，除非政府提出保密的理由（如为保护国家安全或个人隐私）。或许更重要的是， 《信息自由法案》为后续改革奠定了基础：公民对政府及其所从事的活动具有知情权。

另一个相关法案是《1974年隐私权法案》（Privacy Act of 1974），它确立公民有权查阅政 府所收集的公民信息。例如，联邦调查局保存着大量有关某些个人的资料。批评者认为， 联邦调查局在收集这些信息时违反了个人的权利，这些信息可能不实，政府可能在 本人不知情的情况下以对其不利的方式使用这些信息。根据《隐私权法案》，公民可以 获取这些政府文件的副本，如认为有必要，还可以对文件所含信息的准确性提出质疑。 此外，该法案对政府公开公民个人信息的能力作了限制。《信息自由法案》与《隐私权 法案》共同发挥作用，不但确立了政府政策透明化的法律基础，而且要求政府部门制定 明确的指导原则，规范如何落实，从而使透明化政策本身也具有透明度。

政府透明度

1976年，美国国会又制定了《政府阳光法案》（Government in the Sunshine Act）。除几 种特殊情况之外(这些情况主要涉及保障国家安全与个人隐私权)，该法案要求政府会议均 向公众公开。政府部门必须事先公布会议及其议程，必须保存会议结果的公共档案。此 外，该法案对“会议”作了审慎界定，以防政府官员聚集一处作出决策，但声称该聚会 不属于正式会议。

两年之后，国会通过了《总检查长法案》（Inspector General Act），该法案在联邦政府各 部门设立高层官员，从事独立审计与调查。各部门的总检查长对该部门的运作具有广泛 的调查权力，并对总检察长办公室的预算与人事具有支配权。卡特总统行政当局曾大力 推动这项法案。在里根总统继任时，他撤销了所有的16个总检查长职位，导致很多人担 心里根将不会对政府浪费采取强硬态度。里根的回应是重新任命5个原先的总检查长，又 任命11个新手，并且声称，他们每一个人都比“垃圾场的狗还要凶”。总检查长常常就 重大问题提出措辞严厉的报告，如联邦政府的管理失职以及合同管理不善的问题等。他 们用词尖锐，常常挑起大的政治冲突，但是，尽管反复出现削弱其作用的企图，他们仍 然是联邦政府透明政策的重要组成部份。

上述法案均为联邦政府采取的措施，仅适用于联邦机构。但是，美国大多数州政府也制 订了类似法律(州规章通常适用于下级地方政府)。自从1970年代以来，透明化已经成为美 国减少腐败行为的重要监管方法。

其他问题

当然，坚定的政策并不一定确保理想成为现实。仍然有政府官员因利用职务之便谋私 而被定罪，如有的官员在与公司进行合同谈判时试图为自己谋取未来的职位，或接受生 意上的回扣等。就其负责监督的活动规模而言，总检察长手下的工作班子相对较小。这 意味着他们只能选择性地处理问题，因此有人批评说，他们对某些问题视而不见，并且 有时出于政治原因有选择地办案。

另外，这些透明化措施是有代价的，因为它们使行政程序更加复杂。政府部门必须增添 雇员来审批公民查阅文件及信息的申请。这些部门必须制订新的程序，对外公布其工作 与结果，而《阳光法案》有关事先公告的要求使政府部门很难快速行动，因为每一次会 议都必须事先向公众公布。而且，并非所有政府部门都充份实现了透明化。司法部门， 特别是联邦司法部门，一直在抵制某些透明化运动的要求，如对口头辩论与决策进行电 视广播。

尽管如此，总体而言促使美国政府透明化的运动产生了很多正面结果。在经历了1970年 代初期水门事件调查的混乱局面之后，它帮助人们重新建立了对政府及其运作程序的信 任。它促进了公民参与政府事务。即使它的批评者也不得不承认，尽管增加了诸多程序 性困难，增进透明度提高了议事程序的总体水平。透明化并没有取代监管而成为反腐败 的第一座堡垒，透明化也没有杜绝腐败，但不容否认的是，它使政府运作程序更加民主， 更有活力。

本文表达的意见不一定反映美国政府的观点或政策。