En avril l999, un juge fédéral a approuvé un règlement dans l'affaire la plus importante qui ait jamais fait l'objet d'une médiation, aux États-Unis, dans le domaine des droits civiques. Il concernait un groupe d'agriculteurs afro-américains qui soutenaient que, depuis plus de dix ans, le ministère américain de l'agriculture faisait preuve de discrimination à leur égard. David Pitts retrace les origines de cette médiation qui fera date et établit peut-être un précédent qui permettra, à l'avenir, d'éviter des procès longs et coûteux dans les affaires de droits civiques et autres procès civils. (Le fait que le gouvernement des Etats-Unis ait annoncé, le 19 novembre, que l'affaire antitrust l'opposant à Microsoft sera soumise à la médiation, illustre ce phénomène.)

John Newkirt est profondément enraciné dans la Géorgie rurale. Il avait hérité de son père une exploitation de 140 hectares à Garfield, à une soixantaine de kilomètres de Savannah et y avait ajouté, par la suite, 60 hectares. Selon lui, ses ennuis ont commencé en 1984 lorsque les agents locaux du ministère américain de l'agriculture lui ont refusé un prêt pour son exploitation, pour des raisons qu'il jugeait discriminatoires. En 1990, il perdit ses terres, après la saisie de son exploitation par le gouvernement. Il parvint à les racheter par la suite, mais décida de les louer plutôt que de les exploiter lui-même. « On m'a pris mes terres », dit-il. « J'aurai toujours le souvenir de la peine et des souffrances causées par cette saisie. »

John Newkirt dans son exploitation agricole de Garfield, en Géorgie.

L'histoire de James Beverly, de Burkeville (Virginie), est encore plus triste. Il a perdu son gagne-pain il y a quinze ans et travaille actuellement comme conseiller dans une prison fédérale située à Petersburg, non loin de l'exploitation agricole dont il était autrefois le propriétaire.« J'ai été ruiné parce que je n'ai pas pu obtenir l'aide dont j'avais besoin », explique-t-il. « J'avais reçu un premier prêt pour l'achat de porcs pour la reproduction, mais on m'en a refusé un second pour la construction d'une porcherie, alors que j'avais déjà acheté le bétail. Pour rembourser l'argent que je devais au gouvernement, j'ai dû vendre ma propriété et renoncer complètement au métier d'éleveur. »

L'expérience de ces deux agriculteurs n'a rien d'exceptionnel. On a assisté, au cours des dernières décennies, à une nette diminution du nombre d'exploitations agricoles appartenant à des Afro-Américains et gérées par eux. On en comptait 925.000 en 1920 alors qu'en 1992, selon les statistiques du ministère de l'agriculture, leur nombre était tombé à moins de 18.000, leur proportion passant de 14 % à 1 % du total. La plupart d'entre elles étaient situées dans le Sud. Les raisons de cette diminution font l'objet d'une controverse, mais pour la plupart des observateurs, la discrimination du ministère américain de l'agriculture en a été l'une des causes principales, surtout durant ces vingt dernières années. L'un des effets salutaires du règlement de l'affaire serait le renouvellement de la détermination d'éliminer toute trace de racisme des programmes de ce ministère.

Les enquêtes auxquelles a procédé ce dernier confirment en effet l'existence du racisme. Un audit interne a permis d'établir que, dans plusieurs États du Sud, dont la Géorgie, les bureaux locaux du ministère de l'agriculture prenaient trois fois plus de temps pour donner suite à une demande de prêt émanant d'un agriculteur afro-américain qu'à une demande d'un exploitant blanc. L'Associated Press signale qu'entre 1980 et l992, pour chaque dollar prêté à des agriculteurs blancs, les fermiers afro-américains n'ont reçu que 51 cents. En 1982, la Commission fédérale des droits civiques déclarait en outre que « si la politique gouvernementale de négligence et de discrimination ne changeait pas, il n'y aurait peut-être plus d'agriculteurs afro-américains en l'an 2000. »

À la fin des années 1990, les exploitants afro-américains décidèrent de passer à l'action. En décembre 1997, ils procédèrent au recours collectif en justice le plus vaste de l'histoire des États-Unis. Ils accusaient le ministère de l'agriculture d'appliquer une discrimination systématique à leur égard en retardant l'octroi de prêts, en rejétant purement et simplement leurs demandes de prêt et en refusant l'assistance technique dont ils avaient besoin pour assurer leur revenu. Ils ajoutaient que de nombreux Afro-Américains étaient appauvris par la négligence et la discrimination du ministère de l'agriculture tandis que d'autres allaient jusqu'à perdre leur exploitation, parfois même leurs terres.

L'affaire fait l'objet d'une médiation

Mais l'affaire ne passa pas en jugement. Sur les instances du juge fédéral Paul Friedman, les parties optèrent pour la médiation. « Il n'est pas rare que la médiation soit utilisée dans de nombreuses affaires relevant du droit civil », déclare Michael Lewis, qui fait œuvre de pionnier dans le recours aux méthodes amiables de règlement des conflits (Alternative Dispute Resolution, ou ADR) et qui avait été choisi comme médiateur par les parties. « La question à se poser est la suivante : quelle est la meilleure façon de régler de tels conflits ? La médiation prend moins de temps que le recours au prétoire, surtout s'il y a appel, ce qui se serait probablement passé dans cette affaire. Elle est aussi moins coûteuse et, avec elle, on évite le risque de perdre complètement. »

« Les agriculteurs optèrent pour la médiation parce que la discrimination sévissait depuis une vingtaine d'années, déclare Alexander Pires, principal avocat des plaignants. Cela durait depuis trop longtemps et ils voulaient que cela cesse. » Michael Sitcov, principal avocat du gouvernement, s'est refusé à tout commentaire à ce sujet mais Andrew Solomon, porte-parole du ministère américain de l'agriculture, declare  :« Je pense que la raison pour laquelle nous avons accepté la médiation est évidente. Il y avait un problème flagrant de discrimination. Nous voulions le régler et aller de l'avant. » C'est aussi ce que pense M. Lewis. « Le ministère de l'agriculture voulait clore une fois pour toutes un chapitre regrettable de ses relations avec les agriculteurs afro-américains », dit-il.

Le président Clinton a également exercé une influence dans cette affaire. Lors d'une réunion avec des agriculteurs afro-américains tenue à la Maison-Blanche, le Président a clairement fait part de son désir de trouver rapidement une solution à ce conflit impliquant un organe de l'exécutif. « Je ferai tout ce que je peux, dans les limites de mon pouvoir, pour accélérer le règlement de cette affaire, leur a-t-il affirmé. Je ferai mon possible pour exercer des pressions morales et politiques. »

Le 19 décembre 1997, soit deux jours après l'entrevue de la Maison-Blanche, le ministère de l'agriculture et les services juridiques du ministère de la justice des États-Unis acceptaient de recourir à la médiation. Ni M. Pires ni M. Lewis ne pensent que la déclaration du Président a joué un rôle capital dans cette décision, mais elle a, selon eux, contribué au règlement final. « Elle était importante pour les agriculteurs parce qu'elle leur montrait que le Président prenait leurs préoccupations au sérieux, dit M. Lewis. Mais elle n'a pas eu d'effet magique et n'a pas affecté le cours de la médiation. »

Un processus échelonné sur une année

Il fut décidé que la médiation durerait six mois. En réalité, « il a fallu pratiquement un an pour qu'elle aboutisse », indique M. Lewis. Mon travail consistait à amener les parties en présence à un accord. Le fait que les avocats des plaignants représentaient non pas une ou deux personnes, mais des milliers d'agriculteurs, compliquait les choses. Il est difficile, en effet, de savoir ce que veulent 10 ou 20.000 personnes. Il était très important, à mes yeux, que les agriculteurs soient considérés non pas en tant qu'individus, mais en tant que groupe. Nous devions trouver le moyen de résoudre d'un seul bloc toutes leurs revendications. Ce fut l'une des difficultés initiales.

Michael Lewis à son bureau de Washington, D.C.

« J'ai organisé un grand nombre de réunions avec les deux camps et tenu beaucoup de réunions séparées », poursuit-il. « C'était surtout les avocats de chaque partie qui y assistaient. Mais des représentants des agriculteurs prenaient également part à certaines d'entre elles. Leurs avocats avaient fait du bon travail en parcourant le pays et en s'entretenant avec eux de leurs besoins ». Au début, les négociations furent laborieuses. Huit tentatives de médiation échouèrent. Les divergences avec le gouvernement étaient trop profondes.

Mais, à l'automne 1998, un événement joua un rôle déterminant en faveur des plaignants. Le Congrès adopta, et le président Clinton signa, une loi qui fixait à 17 ans le délai de prescription, le faisant remonter à 1981. « Personne, au Congrès, ne s'opposait au prolongement du délai de prescription », déclare M. Pires. Qui aurait voulu adopter une attitude hostile aux agriculteurs ? » Cet événement fut considéré comme capital parce que, sans ce prolongement, plus de 90 % des plaignants n'auraient pu recevoir de dommages-intérêts, la discrimination dont ils se plaignaient remontant à un passé trop lointain.

M. Lewis reconnaît que cette extension a facilité le règlement du conflit, mais il souligne l'importance du rôle joué par le tribunal tout au long de ce processus. « Le tribunal a été très actif et a tenu des réunions périodiques pour suivre la façon dont les pourparlers évoluaient. C'est ainsi qu'il a tranché une question juridique très importante en permettant aux procès intentés par les agriculteurs d'être considérés en bloc. Une fois cette décision prise, les progrès ont été beaucoup plus rapides », dit-il.

La fin d'un chapitre pénible

Le 14 avril 1999, le juge Paul Friedman a approuvé un règlement portant sur des millions de dollars. Le ministère de l'agriculture« s'est livré à une discrimination généralisée contre les agriculteurs afro-américains », affirmait-il dans un jugement de 65 pages rendu public après le règlement. Son refus de prêts et d'assistance technique avait eu « un effet désastreux » sur les agriculteurs afro-américains à travers le pays. Le juge précisait qu'il restait encore beaucoup à faire pour effacer complètement les effets de cette discrimination historique, mais que le protocole d'accord représentait un premier pas important.

Dans son jugement, le juge Friedman citait le cas de James Beverly comme exemple de l'injustice perpétrée contre les agriculteurs afro-américains. Il ne mâchait pas ses mots  :« Le ministère de l'agriculture a failli à ses promesses envers M. James Beverly. On lui avait promis un prêt pour la construction d'une porcherie. Parce qu'il était afro-américain, il n'a jamais reçu ce prêt et a perdu son exploitation. Rien ne saurait effacer complètement la discrimination du passé ou rendre à M. Beverly et à tous les autres Afro-Américains dont les représentants ont comparu devant ce tribunal les terres et les possibilités qu'ils ont ainsi perdues. »

S'exprimant au nom du gouvernement, le ministre américain de l'agriculture, M. Dan Glickman, a loué le règlement, reconnaissant que la discrimination avait été un problème dans son ministère. « Avec ce règlement, le ministère de l'agriculture peut enfin reléguer dans le passé un chapitre pénible de son histoire », a-t-il dit à un journaliste de CBS. « Il ne fait aucun doute que, dans beaucoup d'endroits, les agriculteurs afro-américains ne bénéficiaient pas de prêts semblables à ceux qu'obtenaient les autres agriculteurs », a-t-il reconnu. Le ministre de l'agriculture s'est engagé à supprimer le racisme dans ses services. Il avait déjà pris des mesures pour rétablir le Bureau des droits civiques qui avait été éliminé en 1983 par le gouvernement Reagan.

La réaction des avocats des plaignants fut enthousiaste. « C'est le plus grand redressement de torts obtenu dans une affaire de droits civiques de l'histoire des États-Unis. Les règlements portant sur des milliards de dollars sont en effet très rares », déclara M. Pires à l'époque. Comme on lui demandait pourquoi le gouvernement avait accepté un tel règlement, il a répondu :« Je pense que les responsables du gouvernement ont décidé qu'ils ne pourraient pas obtenir gain de cause devant un tribunal. Je crois également que de nombreux fonctionnaires savaient que la discrimination existait, ils le reconnaissaient et voulaient parvenir à un règlement et aller de l'avant. »

John Conyers, député démocrate du Michigan et doyen du Congressional Black Caucus (groupe des membres afro-américains de la Chambre des Représentants), s'est également félicité de ce règlement, le qualifiant d'événement determinant  :« Je félicite de tout cœur les agriculteurs afro-américains qui ont travaillé avec tant d'acharnement et si longtemps pour faire valoir leur cause et obtenir des compensations économiques. »

En vertu de cet accord, les demandeurs n'ont à fournir qu'un minimum de justifications pour avoir droit chacun à un versement en espèces, exempt d'impôt, d'un montant de 50.000 dollars, ainsi qu'à l'annulation de leur dette envers le ministère de l'agriculture - dette qui se situe en moyenne entre 75.000 et 100.000 dollars. Ils peuvent tenter d'obtenir davantage en recourant à l'arbitrage, ce dont Michael Lewis s'occupera également, mais ils doivent alors produire une documentation plus abondante à l'appui de leur revendication. Comme on lui demandait comment le montant des dommages-intérêts avait été déterminé, M. Lewis a répondu : « La meilleure réponse que je puisse vous donner est que cela s'est fait par la négociation. Je pense que les avocats des plaignants ont pris en considération l'endettement moyen des agriculteurs et d'autres facteurs pertinents mais, en définitive, c'est par la négociation qu'on y est parvenu. »

Il est compréhensible qu'un avocat comme M. Lewis, l'un des fondateurs de ADR Associates, l'une des principales sociétés qui fournissent des services de médiation, loue les avantages de ce mécanisme. Il souligne toutefois que la médiation ne se prête pas à tous les cas, même dans les affaires civiles. « Il y a d'importantes affaires dans lesquelles on a réellement besoin que le tribunal déclare : C'est ce qu'exige la législation du pays. Ce fut le cas, par exemple, lors de la déségrégation scolaire, il y a de cela un demi siècle. Il s'agissait d'une question qui, pour être résolue, devait incontestablement être portée devant la Cour suprême des États-Unis, ce qui fut fait. Mais de telles affaires sont rares. »

« Le protocole d'accord précise qu'une personne rendant des comptes au juge Friedman sera nommée pour surveiller l'application du règlement. Le titulaire de ce poste n'a pas encore été choisi », indique M. Lewis. La date limite de soumission d'une demande d'indemnisation était le 1er octobre 1999, soit 180 jours après la publication du protocole d'accord. D'après M. Pires et selon des sources du ministère de l'agriculture, plus de 15.000 agriculteurs avaient présenté une demande d'indemnisation avant la date limite, soit beaucoup plus qu'on ne s'y attendait, et la plupart d'entre eux ont opté pour une compensation dans le cadre de la médiation au lieu de recourir à l'arbitrage. Les premiers chèques d'indemnisation devraient être postés en novembre.

La majorité des agriculteurs sont satisfaits du règlement obtenu par la médiation, dit-on, mais pas tous. John Boyd et Gary Grant, qui dirigeaient deux des principales organisations représentant les agriculteurs afro-américains et à qui beaucoup de gens reconnaissent le mérite d'avoir organisé cette campagne, estiment qu'il n'accorde pas assez d'argent aux demandeurs qui choisissent de ne pas recourir à l'arbitrage et qu'il n'exige pas assez de changements dans la façon dont le ministère de l'agriculture évalue les demandes de prêts. Mais pour M. Lewis, il importe de comprendre que, dans une médiation, aucune partie n'obtient tout ce qu'elle désire et que, pour éviter des procès longs et coûteux, chaque partie doit accepter un compromis.

« Nous nous sommes battus si longtemps »

James Beverly, qui est aussi le représentant, pour la Virginie, d'une association nationale d'agriculteurs afro-américains, se déclare fier que son cas soit mentionné par le juge Friedman dans son jugement pour illustrer les torts subis par des milliers d'agriculteurs afro-américains. Il se déclare satisfait du règlement, dans l'ensemble. « Nous n'avons pas obtenu tout ce que nous voulions. Mais je l'approuve », dit-il, précisant que la majorité des agriculteurs de sa région ont fait une demande d'indemnisation dans le cadre de la médiation et qu'ils commencent à recevoir des lettres d'approbation.

En ce qui concerne sa situation personnelle, M. James Beverly a cependant décidé de recourir à l'arbitrage car il estime que les pertes financières qu'il a subies avec la saisie de son exploitation sont bien supérieures aux conditions du règlement général. Quand on lui demande s'il pense qu'il va obtenir gain de cause, il répond  :« J'ai bon espoir de gagner. » Mais il tient a préciser que le plus important, pour lui, n'est pas l'argent. « C'est le fait que nous avons lutté pendant si longtemps pour qu'on nous écoute. Nous avons fini par nous faire entendre. »

Pour sa part, John Newkirt considère le règlement « comme un très bon geste, bien que personne ne soit complètement satisfait ». Il indique qu'il a choisi de déposer sa demande dans le cadre du règlement et a déjà reçu une lettre du gouvernement, mais pas encore de chèque. L'agriculteur de Géorgie ajoute que les pertes qu'il a subies sont supérieures à la compensation qu'il va recevoir. « Mais pour moi, l'importance du règlement ne tient pas au chèque qu'on va nous envoyer mais au respect qu'on nous témoigne maintenant. J'apprécie le fait que le gouvernement déclare aux agriculteurs afro-américains : "Vous avez été privés de vos droits économiques. Nous le reconnaissons et tenons à réparer le préjudice qui vous a été cause." »

John Newkirt, qui a maintenant près de 70 ans, est fier de la contribution apportée par sa famille à l'agriculture américaine et il se fait un plaisir d'emmener des visiteurs dans sa camionnette pour leur montrer le coton et les autres plantes qu'il cultive sur ses terres. La lutte menée par les agriculteurs afro-américains pour obtenir un traitement équitable a été longue et pénible, dit-il, mais elle témoigne de la grandeur des États-Unis, du fait que les injustices peuvent être réparées et que le progrès est possible. « C'est un pays dans lequel vous pouvez réussir, si on vous en donne la possibilité », affirme-t-il. « On nous avait privés de notre dignité, mais on nous l'a rendue. »