Les enjeux de l'adhésion de la Chine à l'OMC

James Zumwalt, conseiller économique
de l'ambassade des États-Unis à Pékin

Le conseiller économique de l'ambassade des États-Unis à Pékin, M. James Zumwalt, se félicite de l'adhésion de la Chine à l'OMC, tant pour la Chine elle- même que pour le système économique mondial.

L'admission de la Chine au sein de l'OMC devrait aider ce pays à soutenir son expansion économique tandis qu'il poursuit son programme de réformes structurelles, indique-t-il. Les autres pays asiatiques doivent s'attendre à une concurrence plus soutenue de sa part, mais, en contrepartie, ils peuvent espérer voir leurs exportations progresser.

Selon toute probabilité, poursuit M. Zumwalt, les litiges commerciaux entre les États-Unis et la Chine vont augmenter, car Pékin aura des difficultés à s'acquitter de ses obligations, mais les deux pays auront accès à la procédure de règlement des différends prévue par l'OMC.

Le conseiller économique rappelle cependant que divers pays, dont les États- Unis, s'emploient actuellement à atténuer les litiges d'ordre commercial au moyen de l'octroi d'une assistance technique, notamment en matière de formation.

Le 11 décembre 2001, la Chine est devenue l'une des dernières grandes puissances commerciales à adhérer à l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Le message transmis au monde est clair : la Chine est prête à assumer pleinement son rôle de partenaire dans l'économie mondiale. Elle retirera des avantages considérables de son admission à l'OMC : expansion commerciale, stimulation des réformes économiques, accroissement des investissements étrangers et renforcement de l'État de droit.

En Chine, cette nouvelle donne entraînera assurément des obligations et des défis considérables pour les dirigeants et le peuple chinois. À l'étranger, elle redéfinira de manière fondamentale les relations de la Chine avec d'autres pays, en particulier les États- Unis qui représentent son plus gros marché d'exportation, et les autres pays asiatiques.

Une chose est certaine : les changements nés de l'adhésion de la Chine à l'OMC dépasseront largement le cadre des aspects commerciaux de ses relations avec d'autres pays et ils s'accompagneront d'avantages multiples aussi bien que de défis. Reste à savoir quel est le meilleur moyen de favoriser les premiers et d'atténuer les seconds : la question continue d'être longuement débattue par les responsables politiques, les hommes d'affaires et les consommateurs.

Pourquoi la Chine a besoin de l'OMC

Personne n'ignore l'extraordinaire expansion économique que la Chine connaît depuis vingt ans. Favorisée par un programme robuste de réformes et progressant à un rythme d'environ 10 % par an, la croissance a créé une multitude d'emplois et de possibilités d'investissement, et c'est ce qui explique la prospérité du pays. La transformation de la Chine, qui a délaissé une économie planifiée et repliée sur elle- même pour devenir un véritable pôle commercial, plus axé sur le marché, s'est fait sentir sur l'ensemble de l'économie mondiale, et rien n'a échappé à son influence, qu'il s'agisse de l'ampleur des choix offerts aux consommateurs ou des flux d'investissement.

Pour autant, cette remarquable expansion n'a pas eu que des aspects positifs. En particulier, elle a mis en relief les faiblesses structurelles du régime économique de la Chine, surtout dans les secteurs agricole et financier et dans les entreprises publiques. Le dilemme qui se pose à la Chine demeure inchangé : comment maintenir la croissance économique et poursuivre les réformes structurelles ? Car si l'une devait prendre fin, les autres risqueraient fort de trébucher, ce qui déclencherait toutes sortes de difficultés économiques supplémentaires.

À de nombreux égards, l'adhésion de la Chine à l'OMC constitue le meilleur moyen d'assurer le maintien de la croissance économique et du mouvement de réforme. À mesure que l'économie mondiale devient beaucoup plus complexe et interdépendante, la participation de la Chine, conformément aux règles du commerce international, y revêt une dimension plus importante que jamais non seulement pour la Chine, mais aussi pour les États-Unis, l'Asie et le reste du monde. En sa qualité de membre de l'OMC, la Chine sera en mesure de participer à l'élaboration des règles qui régissent le commerce international et les investissements.

De même, elle pourra défendre ses intérêts commerciaux en ayant recours à la procédure de règlement des différends de l'OMC. Les exportateurs chinois auront la certitude que leurs partenaires commerciaux devront se plier aux règles de cette institution. Cela signifie, entre autres, que les États membres n'auront pas le droit de traiter de manière discriminatoire les produits chinois vendus sur leur marché. De surcroît, la Chine attirera davantage les investisseurs étrangers. Plus le volume des investissements étrangers augmentera, plus la Chine sera en mesure d'offrir de meilleurs salaires, d'augmenter ses recettes fiscales et de bénéficier de transferts de technologie.

Les engagements de la Chine vis-à-vis de l'OMC faciliteront le jeu de la concurrence dans tous les secteurs de l'économie. Les consommateurs chinois en seront les bénéficiaires directs, dans la mesure où la concurrence favorise la multiplicité des choix, la baisse des prix et le relèvement de la qualité et que les droits de propriété intellectuelle et ceux des consommateurs sont mieux compris et davantage respectés. En outre, la concurrence aura des effets bénéfiques sur l'efficacité et la productivité, avec à la clé le renforcement progressif de l'économie de la Chine et de la compétitivité des entreprises chinoises face aux grandes multinationales, sur quelque marché que ce soit.

Par ailleurs, l'élargissement des services (dans les secteurs de l'assurance, de la finance et de la distribution), consécutivement à la pénétration de sociétés étrangères sur le marché chinois attendue dans la foulée de l'admission de la Chine à l'OMC, exercera un effet favorable sur l'économie du pays. Qui plus est, le jeu de la concurrence stimulera le secteur chinois des services, ce qui augmentera d'autant la gamme des choix offerts aux entreprises et aux consommateurs.

Chose peut-être plus importante encore, les consommateurs et les entreprises tireront parti du renforcement de la primauté du droit, conséquence directe de l'application par la Chine de ses engagements vis-à-vis de l'OMC, en particulier ceux qui sont destinés à encourager au maximum la transparence et la non-discrimination dans les échanges.

Les obligations de la Chine découlant de son adhésion à l'OMC

Si la Chine est sur le point de retirer de gros avantages de son adhésion à l'OMC, elle ne doit pas oublier non plus que cette adhésion à cette institution confère non seulement des droits, mais aussi des obligations particulières. Il aura fallu quinze années d'âpres négociations, particulièrement avec les États-Unis et l'Union européenne, pour que la Chine soit admise. Les engagements qu'elle a pris ont de profondes répercussions. Pour les comprendre dans le détail, il faudrait se pencher sur les 1.500 pages que comptent l'accord relatif à son adhésion, le rapport du groupe de travail ainsi que le calendrier des engagements relatifs aux biens et aux services. Dans un souci de simplification, je propose le récapitulatif ci-après des principaux engagements de la Chine :

La réduction des droits de douane
• Les droits de douane applicables aux produits industriels les plus importants pour les entreprises des États-Unis seront ramenés de 25 à 7 %.
• Les droits de douane applicables aux produits agricoles les plus importants pour les agriculteurs des États-Unis passeront de 31 à 14 %.

Les engagements relatifs au commerce des services

• L'ouverture substantielle d'une vaste gamme de services, notamment dans des secteurs importants pour les États-Unis, tels les banques, les assurances, les télécommunications et les services professionnels.

Les réformes systémiques

• Des réformes de grande ampleur dans le domaine de la transparence et de la notification, de l'application uniforme des lois et du contrôle judiciaire contribueront à déjouer les obstacles que rencontrent les sociétés étrangères désireuses de s’implanter en Chine.

L'adhésion aux accords en vigueur de l'OMC

• La Chine sera assujettie aux obligations des nombreux accords en vigueur de l'OMC qui couvrent tous les aspects du commerce, tels l'agriculture, les licences d'importation, les aspects des droits de propriété intellectuelle liés au commerce, les obstacles techniques au commerce et les mesures d'investissement liées au commerce.

Les dispositions relatives à la libéralisation des échanges propres à la Chine

• Le droit d'importer et d'exporter des marchandises directement sur le marché chinois, dans un délai de trois ans suivant l'adhésion à l'OMC.
• Le droit de commercialiser tous les produits en Chine dans un délai de trois ans (exception faite des engrais chimiques, du pétrole brut et raffiné, qui pourront être distribués par des grossistes cinq ans après l'adhésion ; les engrais chimiques pourront être mis en vente dans le commerce du détail dans un délai de cinq ans).
• L'approbation des investissements et des importations ne sera plus assujettie à des conditions relatives aux effets perturbateurs sur le commerce, qu'il s'agisse, par exemple, des transferts de technologie, de la performance des exportations ou des exigences relatives à la teneur locale.
• Le droit d'exporter en Chine sans être obligé d'y avoir une représentation.
• La suppression progressive des mesures non tarifaires, tels les contingents et les licences visant des centaines de produits, toutes ces mesures incompatibles avec les règles de l'OMC devant être abrogées d'ici au 1er janvier 2005.
• La suppression des monopoles d'État relatifs à l'importation de produits agricoles et industriels.
• L'obligation faite aux entreprises publiques d'effectuer des achats et des ventes en fonction de considérations exclusivement commerciales.
• La suppression des subventions à l'exportation des produits agricoles et la suppression de la substitution des importations et des subventions à l'exportation sur les biens industriels
.

Les mécanismes de sauvegarde

• Pendant une période de quinze ans, les États-Unis et les autres membres de l'OMC pourront mesurer le dumping pratiqué par la Chine en continuant d'utiliser une méthode spécifique aux pays non dotés d'une économie de marché lorsqu'ils invoqueront des mesures antidumping.
• En vertu d'un mécanisme de sauvegarde spécifique à la Chine, les États-Unis et les autres membres de l'OMC sont autorisés, pendant une période de douze ans, à freiner l'accroissement des importations en provenance de la Chine qui auraient un effet perturbateur sur leur marché.

Le temps et l'énergie qu'il a fallu consentir à la négociation de ces engagements attestent la détermination de la Chine à s'intégrer pleinement au régime commercial international, qui repose sur des règles. Toutefois, même après l'âpre combat qui a débouché sur son admission à l'OMC, la Chine n'est pas au bout de ses peines : une autre gageure, d'une importance et d'une complexité égales, se présente à elle. Comme l'indique le récapitulatif ci-dessus, la Chine procède à des changements considérables de façon à pouvoir s'acquitter des obligations découlant de son adhésion à l'OMC : restructuration de ses entreprises, publication de lois et règlements naguère internes, établissement de procédures formelles de règlement des différends et uniformisation des règles de jeu pour les sociétés étrangères. Elle accepte de diminuer considérablement ses droits de douane et de supprimer le contingentement des importations, de démanteler les subventions à l'exportation et d'ouvrir le secteur des services à la concurrence étrangère. Certains de ces changements entreront immédiatement en vigueur, tandis que d'autres seront étalés sur plusieurs années.

La Chine et les autres pays asiatiques

L'adhésion de la Chine (conjuguée à celle de Taïwan) à l'OMC modifie de manière inextricable la composition et le caractère de cette institution commerciale, et elle aura un effet direct sur les relations de la Chine avec d'autres pays, en particulier des autres pays asiatiques. Il faut s'y attendre, au vu de son importance démographique (1,3 milliard d'habitants) ainsi que de la nature toujours plus diversifiée et dynamique de son économie. Traversant une période de récession, de nombreux pays asiatiques comptent sur l'accroissement de leurs exportations pour donner un coup de fouet à leur économie. D'un côté, la Chine représente un défi sur le plan de la concurrence, mais, de l'autre, ses robustes résultats économiques font miroiter bien des avantages.

Entre 1995 et 2001, la part de la Chine dans les exportations mondiales est passée de 2,9 à 3,9 %, tandis que les exportations de la Thaïlande et de l'Indonésie sont restées inchangées pendant la même période. Au cours des quatre dernières années, la Chine a devancé la Malaisie et Singapour dans les exportations de produits électroniques aux États-Unis.

Par ailleurs, l'adhésion de la Chine à l'OMC pourrait se traduire par le renforcement de la croissance du produit intérieur brut (PIB) des pays aux exportations de haute valeur. D'ici à 2005, selon une étude récente de la banque d'investissements UBS Warburg, elle permettra à l'économie taïwanaise de faire un bond équivalent à 1,7 % du PIB enregistré par Taïwan en 2000. On prévoit que ce pourcentage sera de 1,1 % dans les autres pays asiatiques nouvellement industrialisés, à mesure que la Chine fera plus largement appel à leurs exportations.

En revanche, les perspectives ne sont pas aussi bonnes pour la plus grande partie du Sud-Est asiatique. Selon la banque UBS Warburg, les pays sud-asiatiques auront perdu d'ici à 2005 l'équivalent de 0,1 à 0,2 % de leur PIB de l'an 2000 Dans le cas de l'Inde, ce pourcentage pourrait atteindre 0,7 %. C'est l'une des raisons pour lesquelles les États membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud- Est (ANASE) et la Chine sont convenus de tenter de libérer leurs échanges entre eux.

Les relations sino-américaines

Le degré auquel la Chine s'acquittera de ses obligations nées de son admission à l'OMC aura une influence directe sur l'avenir des relations sino-américaines. Les dirigeants chinois ont maintes fois affirmé leur détermination de respecter les engagements pris par leur pays. Il est dans l'intérêt des États-Unis et de la Chine d'éviter un scénario dans lequel les frictions d'ordre commercial seraient exacerbées parce que la Chine se révélerait incapable de tenir ses promesses ou peu disposée à le faire.

Cela dit, ces frictions entre les États-Unis et la Chine ne vont pas disparaître uniquement parce que cette dernière a rejoint les rangs de l'OMC, de même qu'elles n'ont pas disparu entre les États-Unis et nombre de leurs partenaires commerciaux qui appartiennent depuis longtemps à cette institution. Je dirais même qu'elles pourraient s'intensifier, tout au moins au début, le temps que nos relations commerciales prennent une nouvelle ampleur. La Chine jouit déjà d'une balance commerciale excédentaire vis-à- vis des États-Unis, et le déséquilibre va croissant. Si les entreprises américaines constatent que l'ouverture promise du marché chinois ne se matérialise pas aussi vite que prévu, on peut craindre le ralentissement de la croissance des exportations des États-Unis, un déséquilibre de la balance commerciale qui soit politiquement insoutenable et l'intensification des tensions commerciales.

Les États-Unis et les autres membres de l'OMC s'évertuent à éviter un tel scénario en offrant à la Chine l'assistance dont elle a besoin pour s'acquitter de ses engagements. Ainsi notre consulat à Shangaï a-t-il prêté son concours à l'« U.S-China Business Council » en vue de la mise en place d'un système de vidéoconférences dans le cadre duquel des spécialistes américains du droit commercial peuvent s'entretenir directement avec de hauts responsables chinois. De même, notre ambassade à Pékin s'emploie, de concert avec l'université de Pékin et un établissement de télé-enseignement, à installer un dispositif de formation aux règles de l'OMC auquel les personnes intéressées sur l'ensemble du territoire chinois pourront avoir accès en temps réel. Notre section commerciale organise actuellement une série de séminaires destinés à faire connaître les principes de l'OMC à des responsables locaux. Pour sa part, l'Union européenne a affecté environ 23 millions de dollars aux efforts visant à familiariser les responsables chinois avec les règles de l'OMC, notamment en matière de protection de la propriété intellectuelle.

Malgré les pressions considérables qui s'exercent sur la Chine pour qu'elle se conforme aux règles internationales et qu'elle s'acquitte de l'intégralité de ses engagements, il faut se rappeler que les différends commerciaux ne sont pas à sens unique. La Chine, elle aussi, aura recours aux mécanismes de l'OMC pour faire valoir ses griefs contre d'autres membres de cette institution.

En dépit des embûches qui se dressent devant la Chine, le fait est que son admission à l'OMC est avantageuse tant pour elle que pour le système économique mondial. La présence de la Chine dans cette organisation va lier inextricablement ce pays à la communauté économique mondiale, ce qui aura pour effet, à terme, de multiplier les possibilités d'emploi et d'investissement et de renforcer la stabilité sociale, au fur et à mesure que l'État de droit régira les transactions économiques en Chine. Les Américains en retireront eux aussi des avantages du point de vue de l'accroissement des possibilités d'exporter en Chine, de la création d'emplois aux États-Unis et de la diversification de leurs choix en ce qui concerne les investissements à l'étranger. À mesure que nos deux pays verront leurs relations progresser dans le monde du commerce et des affaires, les contacts directs entre leurs citoyens, l’échange d’idées et les transferts de technologie prendront eux aussi de l'ampleur. De même, le sentiment croissant d'interdépendance que suscite l'OMC devrait encourager la Chine et les États-Unis à envisager dans un esprit commun une vaste gamme de questions touchant à la stabilité économique, à la sécurité et à la prospérité, ainsi qu'à œuvrer en étroite collaboration en ce sens.

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