Apesar da expansão da economia global, trabalhadores e governos que os representam mostram uma preocupação crescente com o comércio. A maioria das mudanças no local de trabalho que levam ao desemprego pode ser atribuída aos avanços tecnológicos, mas é o aumento das importações que leva a culpa. Protecionismo é a resposta errada. Melhores soluções têm sido propostas aos governos para diminuir a preocupação dos trabalhadores.

David H. Feldman é professor de economia na Faculdade de William and Mary em Williamsburg, Virgínia.

Pascal Lamy, diretor-geral da Organização Mundial do Comércio, tem apelado à comunidade internacional para revigorar a moribunda Rodada Doha porque receia que seu fracasso possa por em risco o regime multilateral de comércio baseado em regras. A verdadeira dificuldade está além das questões especificas de negociação em Doha. Tanto nos países desenvolvidos quanto naqueles em desenvolvimento, a idéia de que a integração econômica global traz benefícios sociais está ficando cada vez mais controversa. O resultado é que muitos países mostram um apetite cada vez maior para o uso de práticas comerciais discriminatórias e distorcidas como ferramentas políticas discricionárias.

Ações antidumping, tarifas temporárias ou estabelecimento de quotas em reação a surtos de importação, subsídios à produção e regulamentos que distorcem o comércio são fáceis de entender quando o crescimento econômico está estagnado. A menos que uma economia em crescimento possa criar oportunidades para outros setores absorverem mão-de-obra rapidamente, as concessões comerciais e os choques econômicos, ou ambos, podem gerar perdas claras em segmentos importadores competitivos, especialmente para trabalhadores cuja capacitação e experiência estão ligadas ao seu emprego atual. Essas políticas podem ser usadas para preservar o status quo.

A rápida contração em qualquer setor importante da economia exige uma ação política. Mas a erosão da fé em mercados globais abertos, com regras multilaterais, parece surpreendente em uma era de forte crescimento econômico global. A resposta para essa charada reside no passo acelerado da mudança tecnológica.

Mudança tecnológica e preocupação com o emprego

Somos testemunhas da mudança tecnológica significativa que reduziu a demanda de mão-de-obra na produção nos últimos 60 anos. Na maioria das economias desenvolvidas, o crescimento médio da produtividade na indústria tem sido de 3% a 5% ao ano desde 1950. Ao mesmo tempo, o emprego na indústria tem crescido pouco ou até mesmo diminuído. Isso reduziu a participação do emprego na indústria e levou a um crescimento correspondente no setor de serviços.

Ao mesmo tempo, a queda nos custos do transporte global contribuiu para o aumento da participação dos produtos manufaturados no comércio internacional. Mais recentemente, a terceirização do setor de serviços levou empresas em muitos países a reestruturar a maneira de fazer negócios.

A mudança estrutural é igualmente rápida em muitos países em desenvolvimento à medida que as cidades crescem e a agricultura e a indústria de pequena escala dão espaço a uma maior especialização para o mercado global.

Todos esses choques significam que mais setores da economia sentem-se ameaçados pela concorrência internacional, real ou potencial, e essa visão é a mesma em países com diferentes níveis de desenvolvimento econômico.

Um outro problema relacionado é o medo de que o comércio crescente entre regiões mais desenvolvidas e outras menos desenvolvidas do mundo seja a causa principal do aumento da desigualdade de renda nos Estados Unidos e do alto desemprego na Europa. No entanto, como o professor de economia da Universidade de Princeton, Paul Krugman, e outros argumentaram, a causa deve ser a queda na demanda interna de mão-de-obra não qualificada, provavelmente gerada pela mudança tecnológica que está voltada para trabalhadores altamente qualificados. Pode ter sido pequena a influência da integração econômica internacional no ritmo dessas mudanças no mercado de mão-de-obra, mas de qualquer forma isso teria ocorrido.

Entretanto, a preocupação pública com a perda do emprego está focada na liberalização do comércio, em parte porque o desemprego é bastante oneroso em setores que enfrentam forte concorrência das importações. Mas os governos não devem reagir a este sentimento de insegurança abandonando um compromisso baseado em princípios de engajamento aberto com o mercado mundial ou confiando mais fortemente na proteção administrativa e outras políticas que favorecem determinadas empresas nacionais ou certos setores da economia.

Os problemas de uma medida protecionista

A concorrência mais importante que ocorre em um país não se dá entre empresas nacionais e seus rivais estrangeiros, mas internamente, entre as empresas nacionais, por mão-de-obra e capital escassos. As barreiras comerciais e os subsídios internos podem elevar a produção, a taxa de emprego e o lucro de alguns setores nacionais, mas só conseguem isso às custas de outras empresas nacionais não beneficiadas por subsídios ou proteção. E, se a fonte de lucro nos setores beneficiados vem de preços internos mais altos em vez de maior produtividade, esse lucro representa então uma perda de receita para alguém mais nesse país. Não há ganho na receita nacional.

Essas políticas penalizam tanto consumidores internos quanto empresas que usam insumos intermediários importados e geralmente favorecem produtores de similares nacionais com bons contatos políticos. Como as políticas protecionistas são muitas vezes obscuras e o processo que leva a elas não é transparente, elas aumentam a possibilidade de lobby de interesses específicos. Essa procura por lucros excessivos sem interesse social freqüentemente redistribui a renda fora do alcance dos cidadãos mais necessitados e desvia os recursos escassos de setores que poderiam gerar um alto nível de crescimento.

Uma vantagem da abertura comercial é que os preços mundiais geralmente dão uma idéia melhor da escassez do que os preços distorcidos por pressão de grupos de interesse. Os preços mundiais são o melhor incentivo para que consumidores e empresas nacionais usem seus recursos de modo a maximizar o valor da renda nacional. Empresas e consumidores em economias mais abertas têm geralmente um leque maior de opções de produtos de alta qualidade, e essas economias podem obter uma taxa de difusão tecnológica mais rápida se a tecnologia estiver incorporada a produtos importados ou investimento estrangeiro.

Uma outra vantagem da abertura comercial é que ela diminui a concentração de poder de mercado em determinados segmentos internos. A abertura é uma política competitiva muito eficaz. Isto é ainda mais verdadeiro nas economias em desenvolvimento menores, nas quais muitos segmentos internos têm apenas uma ou duas empresas importantes.

Qual é a melhor maneira de reagir?

Em nações com o setor público bem desenvolvido, a insegurança dos trabalhadores com relação ao emprego pode ser tratada usando uma variedade de programas. Velhas ferramentas, como o Auxílio para Ajuste Comercial (TAA) ampliado, que investe na reciclagem de trabalhadores despedidos em função do comércio, podem ajudar a tornar os acordos comerciais mais aceitáveis para legisladores céticos. Infelizmente, os sistemas TAA são complexos do ponto de vista administrativo e não atingem sempre os trabalhadores que mais precisam de ajuda ou que foram mais adversamente afetados pelo comércio. Programas que têm mais chance de restaurar a vitalidade da liberalização do comércio são os que tratam diretamente das causas da ansiedade do trabalhador e que atingem mais pessoas.

Em um estudo de política para o Instituto Peterson de Economia Internacional, o membro sênior da instituição, Lori Kletzer, e o membro sênior do Instituto Brookings, Robert Litan, defendem uma nova rede de segurança para todos os trabalhadores desempregados. Os dois pilares da proposta são seguro-salário e subsídios de seguro-saúde para trabalhadores qualificados no novo emprego. Embora seus argumentos sejam voltados para a experiência americana, a idéia de prover seguro social contra aquilo que as pessoas mais temem com a perda do emprego tem um apelo muito grande. O seguro-desemprego existente nada faz para aliviar o temor da perda salarial no reemprego, e pagar o benefício somente no novo emprego tenderia a encurtar a duração do desemprego e acelerar o desenvolvimento de novas qualificações no trabalho.

Um outro enfoque envolve a ampliação do uso de benefícios fiscais para reciclagem. As empresas poderiam diluir seus custos durante anos em formas qualificadas de treinamento do trabalhador, e as pessoas receberiam deduções no imposto ou créditos para despesas individuais de treinamento em programas de qualificação.

Em muitas economias desenvolvidas, o alcance efetivo do setor público é muito menor, e há prioridades governamentais claras muito mais prementes que a política industrial ou a administração do comércio. Uma dessas prioridades deve ser a construção de uma arquitetura fiscal sólida de códigos fiscais claros, impostos por judiciários independentes e imparciais, de modo que a receita possa ser arrecadada de forma eficiente e justa. Além disso, a ampliação da base fiscal pode permitir aos governos aumentar a receita e, ao mesmo tempo, reduzir as altas alíquotas de impostos — inclusive os altos impostos sobre importação e renda — que geram evasão fiscal e corrupção pública.

Uma base de receita sadia deve permitir aos governos de economias em desenvolvimento fazer muitas coisas que só eles podem fazer. Jovens precisam de uma estrutura básica para o progresso educacional, especialmente nos níveis fundamental e médio. Vantagem comparativa é uma meta dinâmica e, dada a rapidez das mudanças no passado recente, os trabalhadores precisarão de habilidades que lhes permitam trabalhar em muitos segmentos durante sua vida profissional. A assistência básica à saúde deve ser estendida a mais pessoas, para que vidas produtivas não sejam comprometidas por doenças crônicas de fácil prevenção. Finalmente, cada cidadão deve ser capaz de confiar em uma rede básica de segurança social para que a ansiedade com relação ao emprego não se traduza em fobia das mudanças que o mercado mundial está trazendo.

Pascal Lamy pode ter razão. Existe o risco de que uma negociação fracassada em Doha possa disparar uma rodada de políticas voltadas para o mercado interno ou mesmo táticas de “empobrecer o vizinho”, tais como desvalorizações da moeda e aumento das barreiras protecionistas. Por outro lado, o futuro real da integração econômica global pode ser decidido menos na mesa de negociação e mais na maneira como os países reagem à preocupação interna com o emprego.

As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos Estados Unidos.