Os países do Leste Asiático devastados pela guerra adotaram, por um curto período, políticas protecionistas para restabelecer sua economia. No entanto, os países em desenvolvimento hoje não deveriam interpretar mal a história. Somente quando abriram seus mercados às importações, o Japão, a Coréia do Sul e Taiwan tiveram expansão rápida e constante. As barreiras protecionistas remanescentes só ofuscaram esse estrondoso sucesso.

Gary Hufbauer é membro sênior da Cátedra Reginald Jones e Costantino Pischedda é assistente de pesquisa, ambos do Instituto Peterson de Economia Internacional, em Washington, D.C.

Após a Segunda Guerra Mundial, o Leste Asiático emergiu de uma pobreza opressiva para uma prosperidade admirável. Em retrospectiva, o Japão, a Coréia do Sul e Taiwan são às vezes descritos como figuras históricas por promoverem o crescimento com base no protecionismo. Realmente, em níveis variáveis, todos esses países adotaram políticas protecionistas na primeira década da sua ascensão pós-guerra. Se o protecionismo funcionou para eles, os céticos do livre comércio questionam por que os países mais pobres da África, Ásia e América Latina não poderiam adotar hoje a mesma abordagem?

Teoria

A questão teórica do protecionismo comercial baseia-se nas falhas do mercado que podem ser corrigidas pela intervenção do governo. Vejamos alguns exemplos:

• Se as atividades da empresa A beneficiam a empresa B sem custo — por exemplo, com a criação de uma força de trabalho treinada que pode ser contratada pela empresa B —, a empresa A provavelmente investirá muito pouco em treinamento. Os subsídios governamentais para ajudar a pagar os esforços de treinamento da empresa A poderiam beneficiar todo o sistema de produção.

• Se o aprendizado pela prática é fundamental ao sucesso, uma empresa só pode se tornar competitiva em âmbito internacional adquirindo vasta experiência em produção. Entretanto, durante o período de aprendizado, a empresa pode arcar com grandes perdas financeiras. A menos que conte com amplo crédito de mercados de capitais previdentes, ela poderá necessitar de ajuda do governo para iniciar suas atividades.

• A empresa A (um empreendimento de mineração, por exemplo) só será lucrativa se a empresa B estiver estabelecida, e vice-versa. O governo poderia ajudar a coordenar o relacionamento comercial das duas empresas.

Esses três exemplos ilustram falhas do mercado que potencialmente justificam a política de intervenção. Entretanto, a verdadeira questão é se tais possibilidades teóricas são importantes na prática. Afinal, muita teoria pode ser citada a favor do outro lado do debate sobre protecionismo: a teoria da vantagem comparativa do economista David Ricardo, o poder comprovado da concorrência para alavancar a eficiência e o perigo amplamente reconhecido de que o protecionismo estimule a corrupção.

Caso: Japão

Na primeira fase de sua recuperação econômica, entre o fim da Segunda Guerra Mundial e a Guerra da Coréia (1945 - 1955), o Japão desfrutou de rápido crescimento. O governo protegeu setores fundamentais como parte de uma política industrial mais ampla com vistas ao restabelecimento dos níveis industriais anteriores à guerra. A política do governo concentrou-se nas indústrias pesadas muito prejudicadas, como as indústrias químicas, de aço e de equipamentos de transporte.

Fazendo uma retrospectiva, a recuperação do Japão foi fácil porque o talento gerencial, as redes industriais e os conhecimentos técnicos anteriores à guerra foram inteiramente preservados. Faltavam poupanças internas e divisas para reconstruir a provisão de capital físico e adquirir insumos e tecnologia do exterior. Sem dúvida, a intervenção do governo aumentou as poupanças e pôs ordem no câmbio exterior. Atingir essas metas certamente acelerou o processo de recuperação pós-guerra, mas não o gerou.

Na segunda fase (de meados dos anos 1950 até meados dos anos 1980), a economia japonesa foi gradualmente liberalizada (com exceção da agricultura), continuando ainda a desfrutar de rápido crescimento econômico, e o Japão logo se tornou um líder internacional em tecnologia. As restrições ao comércio desempenharam um pequeno papel no contínuo sucesso japonês. Na realidade, em termos de indústria, os economistas podem mostrar uma relação negativa entre protecionismo real e desempenho das exportações no Japão.

Da mesma forma, de 1955 a 1990, os economistas podem apresentar uma relação negativa entre taxa de protecionismo e mudanças na produtividade. Os mesmos estudiosos encontram uma associação positiva entre o nível de importações e o crescimento da produtividade. No mínimo dois mecanismos explicam esse resultado. Importações de insumos intermediários melhorados e novos aumentam a eficiência das empresas internas. Além disso, as importações expõem as empresas domésticas à concorrência, estimulando a gerência a melhorar o desempenho. O crescimento japonês, bom como foi, teria sido ainda melhor se o governo tivesse concedido menos proteção às empresas do país.

Caso: Coréia do Sul

A Guerra da Coréia (1950-1953) devastou as indústrias e os equipamentos da Coréia do Sul, mas os trabalhadores sobreviventes mantiveram suas habilidades na era pós-guerra. Na década seguinte, o governo adotou uma visão protecionista, não só impondo altas barreiras ao comércio, mas também mantendo uma taxa cambial sobrevalorizada. Em meados dos anos 1960, os líderes coreanos mudaram o conjunto de políticas, colocando seu foco no mercado externo. Uma combinação de comércio, taxas, crédito e incentivos nas taxas cambiais propiciou à economia coreana uma inclinação favorável à exportação.

Entre 1961 e 1980, as exportações coreanas cresceram quase 24% ao ano em termos reais, ao mesmo tempo que a participação das exportações do país na economia disparou de aproximadamente 5% para 33%. Embora na fase inicial do desenvolvimento industrial o país estivesse concentrado nos setores de trabalho intensivo, no início dos anos 1970 a Coréia avançou para uma segunda fase de grande volume de capital e intensa produção tecnológica. Hoje, a Coreia é sem dúvida a principal exportadora de produtos eletrônicos, maquinário, aço e automóveis.

Mas os resquícios do protecionismo ofuscaram o desempenho da Coréia como um todo. Dados de 38 indústrias coreanas no período de 1963 a 1983 demonstram uma correlação negativa entre protecionismo e crescimento da produtividade. "Os dados coreanos apresentam evidências de que uma menor intervenção no comércio está ligada a maior crescimento da produtividade", afirma o economista Jong-Wha Lee, da Universidade da Coréia, em Seul. Na verdade, interesses especiais antigos explicam melhor o padrão de protecionismo coreano do que os cálculos de ganhos econômicos.

Caso: Taiwan

O renascimento econômico de Taiwan pode ser dividido em duas fases. Na primeira, que se estendeu do fim da guerra civil chinesa em 1949 até o final dos anos 1950, o governo de Taiwan levantou altas barreiras tarifárias e não tarifárias para restringir as importações e promover a expansão da indústria interna.

Na segunda, durante os anos 1960 e 1970, os líderes do país mudaram para políticas voltadas para o mercado externo, liberalizando de forma significativa as importações e corrigindo uma moeda sobrevalorizada. Eles entenderam que a economia voltada para o mercado interno limitava as perspectivas do país por causa do pequeno tamanho de seu próprio mercado.

Durante a fase voltada para o mercado externo, as exportações de Taiwan aumentaram muito rapidamente. A participação das exportações no resultado econômico saltou de 8,5% em 1952 para 44,5% em 1976; as exportações de produtos manufaturados, que respondiam por menos de 8% do total das exportações em 1955, atingiram uma cifra superior a 91% em 1976.

Durante a segunda fase, Taiwan manteve algumas barreiras ao comércio (especialmente importantes na agricultura), mas essa proteção residual foi uma concessão a interesses especiais, não uma contribuição ao crescimento econômico. O crescimento de Taiwan ocorreu apesar das medidas restritivas, e não por causa delas. Vários estudos constataram que o protecionismo comercial de Taiwan foi ocasionado por considerações políticas, e não por falhas do mercado.

Lições aprendidas

A lição que surge da experiência pós-guerra do Japão, da Coréia do Sul e de Taiwan é clara: a prolongada era de crescimento notável foi associada à liberalização gradativa, e não ao protecionismo duradouro. Após uma fase inicial voltada para o mercado interno, os três países abriram suas economias à concorrência internacional. Ao fazer isso, alcançaram taxas de crescimento econômico raramente vistas na história mundial. O protecionismo não foi eliminado da noite para o dia, e as evidências sugerem que o protecionismo remanescente ofuscou o fabuloso desempenho geral.

Aqueles que defendem a imposição de altas barreiras comerciais podem argumentar que o crescimento do Leste Asiático teve início sob políticas protecionistas. Embora verdadeiro, o argumento peca por não distinguir entre o começo de um processo de crescimento e sua continuidade ao longo do tempo. Nos três casos, o desenvolvimento começou depois de uma guerra destrutiva. O crescimento econômico, em sua fase inicial, simplesmente recuperou as economias do Leste Asiático, colocando-as nos níveis anteriores à guerra.

Líder na defesa do crescimento com base na exportação, o falecido Bela Balassa, da Universidade Johns Hopkins, reconheceu o papel positivo desempenhado pela substituição das importações nos primeiros anos de crescimento da Coréia e de Taiwan. Porém, o papel positivo do protecionismo limitou-se à curta fase em que a produção doméstica foi substituída por importações de bens de consumo. Uma vez concluído o processo, as economias do Leste Asiático precisaram abrir as portas aos mercados mundiais — tanto para adquirir insumos intermediários como para vender em escala muito maior. Em termos de crescimento per capita na produção econômica, os anos de economia voltada para o mercado externo superaram os anos de substituição de importações. No caso da Coréia, por exemplo, o crescimento anual da produção econômica per capita foi de 2,2% entre 1955 e 1965 e de 8,2% no decorrer dos dez anos seguintes.

Praticamente todos os países em desenvolvimento já há muito passaram a fase da fácil substituição das importações. A lição clara da experiência do Leste Asiático para os países em desenvolvimento em 2006 (não 1946) é de que o crescimento sustentável exige a redução gradual de barreiras ao comércio mundial.

As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos EUA ou do Instituto Peterson de Economia Internacional.