O protecionismo tem uma longa história. Cedendo às pressões políticas, os governos em países desenvolvidos e em desenvolvimento costumam proteger seus produtores das áreas têxtil, automotiva, agrícola, entre outras, contra as importações. Em alguns lugares, os agricultores, apesar de serem poucos, recebem proteção porque têm um poder desproporcional de voto. Como o protecionismo é um problema político, a solução também deve ser política.

Bruce Stokes é colunista de Economia Internacional do National Journal

O protecionismo — iniciativas governamentais para blindar os produtores nacionais contra a concorrência internacional — tem profundas raízes na política das nações do mundo inteiro. É produto de interesses especiais e reflexo da angústia generalizada com a mudança. E tem um alto custo econômico.

A resistência à liberalização do comércio e suas raízes políticas não são novas. Na primeira metade do século 19, a Grã-Bretanha impôs tarifas de importação para "proteger" os agricultores e proprietários de terra britânicos contra a concorrência das importações de grãos a preços mais baixos. Mas essa medida elevou os preços dos alimentos nas cidades inglesas, forçando relutantes industriais a pagar salários mais altos para que os trabalhadores pudessem ter como pagar pela comida. Em 1846, após debate prolongado no Parlamento, essas Corn Laws (Leis Cerealistas) foram revogadas, marcando a ascensão política da nova classe média inglesa.

Debates semelhantes sobre tarifas dominaram a cena política americana no século 19. Na escalada para a Guerra Civil americana (1861-1865), os estados industriais nortistas queriam tarifas altas para proteger seus interesses emergentes contra a concorrência européia. Os estados sulistas queriam tarifas baixas porque importavam grande parte do que consumiam, de roupa de cama, mesa e banho a maquinários agrícolas. Uma indicação de como essa questão era importante: quando Jefferson Davis, presidente dos Estados Confederados secessionistas, fez seu discurso de posse em 1861, grande parte de sua fala foi sobre a necessidade de baixar tarifas, não sobre escravidão.

Três quartos de século mais tarde, o protecionismo de inspiração política foi a resposta mundial à Grande Depressão. Durante a campanha presidencial americana de 1928, o candidato republicano, Herbert Hoover, prometeu elevar as tarifas das importações agrícolas para ajudar os agricultores, que haviam convivido durante anos com quedas de preço das commodities. Logo que a legislação prometida por Hoover começou a tramitar no Congresso, grupos de interesse do setor industrial inseriram suas próprias proteções tarifárias.

Como resultado, a Lei de Tarifas Smoot-Hawley promulgada em junho de 1930 acabou elevando todas as tarifas americanas a níveis historicamente altos. Medidas retaliatórias de países estrangeiros lançaram o comércio global em uma espiral de queda. Em 1934, o volume de comércio mundial era apenas um terço do que fora em 1929.

Produtos têxteis e vestuário

No mundo moderno, graças a meio século de negociações globais para redução de tarifas, o protecionismo é bem menos radical. Mas não menos político. Os interesses dos setores agrícolas, industriais e de serviços ainda resistem à liberalização dos mercados porque precisam preservar o domínio do mercado interno e temem as quedas de preços e as inovações tecnológicas que a concorrência externa impõe.

A proteção aos setores têxtil e de vestuário, presente em todas as partes do mundo até pouco tempo, é um exemplo clássico de defesa de interesses corporativos contra as importações. As restrições ao comércio de tecidos e roupas surgiram nos anos 1950, quando os países em desenvolvimento começaram a concorrer com produtores europeus e americanos. O acordo multilateral Multifibras de 1974 determinou cotas de importação e tarifas específicas por produto para esse tipo de comércio. Essa proteção custou aos consumidores americanos mais de US$ 20 bilhões anuais em termos de preços mais elevados de camisas, calças e roupa íntima. E o Banco Mundial estimou que cada emprego americano ou europeu preservado por tais restrições às importações significava o desemprego de 35 trabalhadores em países mais pobres.

Apesar disso, graças à influência política dos fabricantes de tecidos e vestuário americanos e europeus e dos sindicatos que representavam seus trabalhadores, as limitações ao comércio permaneceram em vigor até 1993, ano em que os países ricos finalmente concordaram em eliminá-las. Mas, mesmo então, demorou uma década para que isso acontecesse gradualmente. Assim, só em 2005, mais de meio século após o início da proteção, o comércio de têxteis e vestuário foi finalmente liberalizado. Mas, mesmo agora, esse comércio enfrenta algumas tarifas extremamente altas.

Proteção aos fabricantes de automóveis

A proteção pode também atingir produtos de maior valor, como os automóveis, setor protegido em vários momentos por poderosos interesses políticos no Japão, Coréia do Sul, China e Estados Unidos.

Nos anos 1970 e 1980, o setor automotivo dos EUA enfrentou seu primeiro grande desafio da concorrência externa quando os fabricantes japoneses entraram no mercado americano de maneira bastante agressiva. Com o crescimento da participação do Japão no mercado americano, os Três Grandes fabricantes de automóveis americanos — Ford, Chrysler e General Motors — convenceram o governo federal a impor um teto para o número de carros que o Japão poderia enviar aos Estados Unidos. Em 1981, o governo Reagan concordou em impor tais restrições, apesar da filosofia de livre mercado do presidente, visto que os setores de automóveis e autopeças eram grandes empregadores nos Estados Unidos. Além disso, o emprego se concentrava em estados politicamente decisivos — Michigan, Ohio e Illinois — que exerciam enorme influência no Congresso e nas eleições presidenciais.

O limite anual às importações teve o efeito perverso de estimular os fabricantes japoneses a alterar o mix de produtos vendidos aos Estados Unidos, preferindo exportar os modelos mais sofisticados, que dão mais lucro, em detrimento dos menores e mais baratos. Estima-se que no pico das importações, no início dos anos 1980, a cota estava transferindo lucros de US$ 5 bilhões anuais aos fabricantes japoneses, que podiam vender seus automóveis dentro da cota a preços mais altos. Apesar dessa proteção, a indústria automotiva americana continuou a perder mercado para os produtores japoneses porque a Toyota, a Nissan e a Honda simplesmente pularam a barreira comercial e começaram a fabricar carros nos Estados Unidos.

Os EUA não estão sozinhos quando se trata de impor políticas protecionistas como resultado de influência política. Na Coréia do Sul, por exemplo, fabricantes do Japão, da Europa e dos Estados Unidos conseguiram vender apenas 30 mil carros no país em 2005, uma participação de apenas 3,3% no mercado coreano. Naquele mesmo ano, os fabricantes coreanos venderam mais de 1,5 milhão de veículos no exterior. A combinação de uma tarifa de 8% e impostos sobre o tamanho do motor acrescenta cerca de US$ 9 mil ao preço de um carro importado de US$ 30 mil. Além disso, até recentemente, o governo coreano fazia auditoria das declarações de rendimentos de qualquer pessoa que houvesse comprado carro importado, uma forma segura de desestimular a compra de marcas estrangeiras.

Poder desproporcional de voto

A melhor explicação para essa capacidade de os interesses especiais influenciarem a política comercial, e a possibilidade de continuarem a exercer tal influência, são as estruturas constitucionais nas quais são formuladas as políticas comerciais, o instável equilíbrio político e econômico nas sociedades modernas e a evolução da opinião pública sobre questões comerciais em todo o mundo. Esses interesses especiais podem muitas vezes manipular os sistemas políticos porque refletem realidades econômicas e políticas que não mais existem.

Nos Estados Unidos, os membros da Câmara de Deputados representam o povo. Há um parlamentar para cada 650 mil cidadãos aproximadamente. Os membros do Senado representam o território. Há dois senadores por estado, independentemente do tamanho da população. Isso reflete uma negociação feita no século 18, à época da elaboração da constituição federal, para equilibrar os interesses de estados grandes e pequenos, cujo efeito no século 21tem sido uma influência desproporcional dos interesses agrícolas no Senado, reforçando o apoio a subsídios que podem distorcer o comércio.

Mas os EUA não estão sozinhos em sua tendência constitucional ao protecionismo. Embora os agricultores em atividade representem menos de 4% do eleitorado francês, sua alta taxa de comparecimento às urnas significa 8% dos votos em eleições nacionais. E o sistema eleitoral francês permite que os agricultores tenham enormes chances de ganhar cargos em eleições. Mais de um terço dos prefeitos do país são agricultores em atividade ou aposentados. E como os membros do Senado francês são eleitos indiretamente por conselhos municipais, não é surpresa que os agricultores estejam mais do que bem representados naquela casa. A disparidade entre a percentagem de agricultores no Senado e sua proporção na população geral quase dobrou nos últimos 40 anos.

E a natureza do sistema francês de eleições presidenciais torna difícil ao candidato a presidente ignorar os interesses agrícolas. Um sistema eleitoral com dois turnos, no qual os dois candidatos mais votados vão ao segundo turno, dá aos agricultores — que na sua esmagadora maioria pertencem a partidos de direita — grande poder para eleger o candidato conservador. Em 1988, por exemplo, os agricultores representaram quase um em cada quatro votos dados a Jacques Chirac, o conservador que venceu no primeiro turno. Não é surpresa que Chirac seja geralmente considerado uma criatura do setor agrícola organizado.

Essas peculiaridades do sistema político francês permitem que outros setores fortes, com base regional, como o têxtil e o eletrônico, exerçam igual pressão. Isso contribui para a fragilidade do Patronat — principal associação patronal da indústria francesa — e tem o poder de silenciar sua oposição ao lobby agrícola e às forças do protecionismo.

De maneira semelhante, na Assembléia Nacional da Coréia do Sul, os eleitores rurais estão "super representados" por uma margem de três para um. Essa influência desproporcional do eleitorado agrícola tem resultado em altas tarifas sobre as importações dos alimentos, forçando os consumidores coreanos a pagar um dos preços mais altos do mundo por carne bovina, frutas e legumes.

Entretanto, a experiência do Japão sugere que mudanças nas disposições constitucionais podem transformar a política que estimula o protecionismo. Até os anos 1980, a divisão dos distritos eleitorais da Dieta japonesa refletiu a distribuição da população nos anos que sucederam à Segunda Guerra Mundial, quando apenas um terço das pessoas morava nas áreas urbanas e dois terços, nas rurais. Mas, no início dos anos 1980, três quartos da população viviam em cidades. Como resultado, eram necessários cinco vezes mais votos urbanos que rurais para eleger um membro da Dieta. Os subprodutos dessa influência rural foram uma tarifa de 700% sobre o arroz e um dos setores agrícolas mais protegidos do mundo.

Mas, em 1994, a reforma eleitoral do Japão reduziu drasticamente as diferenças entre o voto urbano e o rural na representação parlamentar. Essa mudança na correlação de forças votantes levou o Partido Liberal Democrático, que dominou a política japonesa após a Segunda Guerra Mundial, a se transformar de partido com base rural em partido urbano e suburbano, com novas prioridades políticas. Os subsídios do governo japonês foram redirecionados dos agricultores para os moradores das cidades e, embora o Japão esteja longe de ser uma economia aberta, o país importa agora muito mais do que antes.

Ambivalência do público

A política do comércio é definida também pela profunda ambivalência do público com relação ao comércio internacional.

Em princípio, as pessoas em todo o mundo acham que a globalização é boa para suas famílias e seus países. Em 25 das 44 nações pesquisadas pelo Projeto Pew de Atitudes Globais em 2002, no mínimo 60% achavam que a globalização era uma coisa boa. Os africanos, que vivem no continente mais pobre, eram os mais otimistas. Sete em cada 10 pesquisados em Uganda disseram que um comércio internacional maior era bom para o país. Quase dois terços dos nigerianos concordaram com isso. Ao mesmo tempo, mais da metade dos vietnamitas, cuja economia é a segunda que mais cresce na Ásia, considerou que a internacionalização da economia tem sido benéfica.

Pesquisa mais recente do Fundo German Marshall revelou ambivalências com relação ao comércio na Europa e nos Estados Unidos. Sete em cada 10 americanos apoiavam o comércio internacional em 2006, em comparação com os dois terços de 2005. E cada vez mais europeus, três em cada quatro, apoiavam o comércio, um aumento com relação ao índice anterior de dois em cada três. Mas mais da metade dos franceses e quase um terço dos americanos não apóiam um comércio mais livre. E metade dos alemães e três quintos dos americanos e franceses acham que um comércio mais livre corta mais empregos do que cria.

De modo geral, parece que americanos e europeus apóiam o livre comércio como princípio, mas na prática são protecionistas. As mesmas pessoas endossam o livre comércio como conceito filosófico, mas defendem, por exemplo, tarifas sobre importações do aço, caso sirvam para proteger os empregos locais.

A tragédia do protecionismo é o custo que impõe às economias nacionais, especialmente as pobres. Estudos recentes do Banco Mundial concluíram que a eliminação das barreiras protecionistas nos países em desenvolvimento fez aumentar o crescimento em porcentuais de 1,2% a 2,6%. Ademais, a liberalização do comércio foi seguida de aceleração nos investimentos e exportações de bens e serviços.

Apesar desses benefícios econômicos, as raízes políticas do protecionismo e sua longa história sugerem que as barreiras ao comércio continuarão a ser um obstáculo ao bem-estar econômico por algum tempo ainda e que o protecionismo deverá ser tratado politicamente para poder ser superado.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade do autor e não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos EUA.