Em novembro de 1998, como parte de um pacote de financiamento de US$ 18 bilhões para o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Congresso norte-americano autorizou a criação da Comissão Consultora sobre Instituições Financeiras Internacionais. A tarefa da comissão: analisar a eficácia das instituições financeiras internacionais (IFIs), que incluem o FMI, o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento.

A comissão foi presidida por Allan H. Meltzer, professor de economia da Universidade Carnegie Mellon e acadêmico visitante do Instituto Empresarial Norte-Americano. Em março de 2000, a comissão enviou ao Congresso um relatório (aprovado por Meltzer e pela maioria dos membros da comissão), com fortes críticas às IFIs e oferecendo propostas para mudanças estruturais de amplo alcance nessas instituições. Meltzer destaca aqui as conclusões e propostas da maioria da comissão.

A economia mundial e o sistema financeiro internacional são agora muito diferentes do imaginado na conferência de Bretton Woods em 1944, quando foram criados o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial. Essas principais instituições financeiras internacionais atenderam às muitas mudanças e crises das últimas décadas, expandindo sua atuação e adicionando novos programas e facilidades de empréstimo. Novas instituições regionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco Asiático de Desenvolvimento e o Banco Africano de Desenvolvimento, foram criadas para atender às necessidades de populações regionais, mas muitas das atividades dessas agências sobrepõem-se às do Banco Mundial.

Além disso, ocorreram duas mudanças importantes no ambiente financeiro internacional que exigem mudanças de responsabilidade das instituições financeiras internacionais. Primeiramente, o sistema de taxas de câmbio fixas mas ajustáveis adotado em Bretton Woods terminou há quase trinta anos. Em segundo lugar, as instituições financeiras privadas, empresas e indivíduos em países industriais fornecem agora a maior parte dos fluxos de capital para o mundo em desenvolvimento. A parcela das instituições financeiras internacionais agora é de menos de 5% do total. Muitos dos países mais pobres, entretanto, permanecem dependentes das IFIs.

Problemas importantes no sistema financeiro internacional seguiram-se a essas mudanças. Alguns países cresceram dependendo excessivamente de fluxos de entrada de capital privado a curto prazo para financiar o desenvolvimento a longo prazo, uma abordagem muito perigosa que causou crises em toda a história. Os sistemas financeiros dos países em desenvolvimento muitas vezes foram utilizados para subsidiar indústrias ou indivíduos favorecidos, enfraquecendo as instituições financeiras, corroendo seu capital e aumentando os riscos de crises e falências. Taxas de câmbio fixas em muitos países em desenvolvimento tornaram-nos vulneráveis a ataques especulativos. Todos esses fatores ajudaram a criar sistemas financeiros sujeitos a freqüentes e severas crises.

Além disso, embora as IFIs emprestem a governos, as instituições detêm muito pouca influência sobre a forma como os fundos são utilizados. Muitas vezes, os projetos não se completam, os fundos são desviados e as reformas prometidas não são implementadas. Em vez de aumentar seu próprio desempenho, os bancos de desenvolvimento expandiram seus programas e sobrepõem-se ao FMI. O reverso também acontece. O FMI, fundado para lidar com problemas financeiros a curto prazo, agora oferece empréstimos a longo prazo para reformas estruturais e redução da pobreza. Alguns países permanecem permanentemente endividados com o FMI. Os empréstimos a longo prazo devem ser mantidos com os bancos de desenvolvimento.

Mudanças Estruturais Necessárias

Para restaurar a eficácia das IFIs, essas instituições necessitam passar por mudanças estruturais.

O papel correto do FMI deverá ser evitar crises financeiras e a disseminação das crises que ocorrerem. A prevenção das crises não significa que o FMI continue a "afiançar" todos os que emprestam, ou emprestar grandes somas para manter taxas de câmbio fixas, ou ditar as políticas a serem seguidas em países clientes. O FMI não deveria emprestar para financiar a reforma estrutural das instituições do país beneficiário. O Fundo deverá fornecer conselhos, mas não deverá unir o conselho à assistência.

A missão dos bancos de desenvolvimento (o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento) deverá ser dividida em quatro: promover o desenvolvimento sócio-econômico (o que inclui a reforma das instituições nacionais), melhorar a qualidade de vida, reduzir a pobreza e oferecer bens públicos globais e regionais. Essas instituições não deverão ser bancos no sentido tradicional. Seu trabalho deverá ser o de não aumentar o número nem o tamanho dos seus empréstimos, nem emprestar para países que tenham crédito. Deverá ser de fazer avançar o desenvolvimento, não os empréstimos. Em conseqüência, os nomes dessas instituições deverão ser substituídos de bancos de desenvolvimento para agências de desenvolvimento.

Também necessitam ser tomadas medidas para atender ao problema da "sobreposição" entre o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento. O Banco Mundial começou a criar escritórios locais em países beneficiários de empréstimos. Isso é perda de recursos devido a uma burocracia grande demais e ineficiente. Os bancos de desenvolvimento regional já possuem escritórios em todos os países importantes. Muitos governos e seus componentes possuem laços mais estreitos de idioma, cultura e entendimento com as agências regionais. Aumentar-se-ia a eficiência, com redução dos custos da sobreposição, se os bancos regionais assumissem a responsabilidade exclusiva por muitos dos programas nas suas regiões. O papel direto do Banco Mundial deverá ser limitado a regiões que não tenham um banco de desenvolvimento e à África, onde os problemas de pobreza são mais severos e de difícil solução, e onde o banco regional possui menos experiência. O Banco Mundial deverá continuar a fornecer assistência técnica e promover a transferência de conhecimento em todas as regiões.

Condições Prévias para Assistência do FMI

O FMI necessita concentrar-se em quatro tarefas principais: prevenção de crises, gerenciamento de crises, melhoria da qualidade e aumento da quantidade de informação pública e conselhos macroeconômicos aos países em desenvolvimento. Cada crise séria ocorrida desde 1982 possui suas próprias características especiais e algumas características comuns. Antes da crise surgir, os investidores começam a retirar fundos. O país muitas vezes garante o valor da taxa de câmbio dos fundos, como tentativa de antecipar-se à emergência. Isso adia a crise, mas não a evita. O FMI tenta ajudar o país a manter sua taxa de câmbio, emprestando moeda estrangeira para defender a moeda nacional. O país pode aumentar as taxas de juros e prometer reformas, mas os investidores vêem risco maior. Caso o sistema financeiro dependa do fluxo de entrada de capital a longo prazo, ele pode entrar em colapso com a taxa de câmbio. As crises mais danosas são as deste tipo.

Nem todas as crises podem ser evitadas. Pode-se, entretanto, reduzir a freqüência e a severidade das crises através da reforma das práticas do FMI e do país para aumentar incentivos para políticas e comportamentos que aumentem a estabilidade. O FMI deve ser praticamente o último recurso de empréstimo, e não o primeiro recurso, fornecendo liquidez quando os mercados estiverem fechados. Ele deverá trabalhar para evitar crises, atuar para suavizá-las e deixar a reforma e o desenvolvimento estrutural para os mercados de capitais e os bancos de desenvolvimento.

Quando os países enfrentarem uma crise que exija a assistência do FMI, eles necessitam fazê-lo rapidamente. Para tornar isso possível, os países devem atender certas condições prévias de qualificação à ajuda do FMI. Em seguida, quando necessária, a assistência deverá ser fornecida imediatamente. Isso terminaria com o processo existente, em que os países que necessitam de assistência precisam esperar até que os negociadores entrem em acordo sobre uma longa lista de condições para mudanças estruturais, institucionais e financeiras. As crises pioram durante esses atrasos e há pouca evidência de que as condições para o desembolso da ajuda, impostas após o início das crises, tenham sido de muito auxílio no passado.

As condições prévias necessitam ser diretas, claras, facilmente monitoradas e cumpridas. As quatro mais importantes são de que o sistema financeiro da nação seja adequadamente capitalizado, que as políticas financeiras do governo sejam prudentes, que a informação sobre a estrutura de vencimentos da dívida externa seja fornecida prontamente e que seja permitida a concorrência de bancos estrangeiros nos mercados financeiros locais. Os países membros da Organização Mundial do Comércio concordaram em introduzir esta última condição gradualmente. Eu agregaria uma quinta condição: que o sistema de taxa de câmbio seja firmemente fixado ou flutuante.

Os países teriam incentivos mais fortes para atender e manter as condições prévias. A aceitação do país pelo FMI como pré-qualificado para assistência automática serviria como carimbo de aprovação. O país teria condições de obter mais capital estrangeiro sob condições mais favoráveis. Os países que não fossem pré-qualificados obteriam menos empréstimos e pagariam taxas de juros mais altas como compensação pelo risco adicional. As condições prévias redirecionariam os fluxos do setor privado, afastando-os de tomadores de alto risco e direcionando-os aos que buscam políticas de estabilização. Isto reduziria o risco de todo o sistema.

Terceiros países prejudicados pelo colapso de um parceiro comercial receberiam assistência automaticamente caso atendessem às condições prévias. Países que não atendessem às condições prévias somente receberiam auxílio do FMI em crises que afetassem todo o sistema.

A remoção da reforma estrutural das atribuições do FMI baseia-se em conhecida proposição de que o dinheiro pode resolver problemas de liquidez, mas não problemas estruturais reais. Em países em desenvolvimento, problemas estruturais surgem devido à regulamentação, tarifas, supervisão financeira inadequada, ausência do estado de Direito e outros impedimentos ao investimento. Como demonstram as experiências recentes, empréstimos e recursos líquidos freqüentemente permitem que os países atrasem as reformas.

O FMI pode ajudar a manter a disciplina do mercado através da publicação de informações precisas e oportunas sobre desenvolvimentos econômicos, políticos e financeiros. A informação precisa permite que os investidores e doadores de empréstimos tomem decisões bem informados. O FMI tem papel importante na melhoria da qualidade e no aumento da quantidade e conveniência das informações de cada país. A publicação de relatórios de missões do FMI e das suas recomendações são um desenvolvimento bem-vindo. A melhoria da informação reduz a incerteza e aprimora as decisões dos líderes. O fornecimento de informações encoraja a reforma e permite que os investidores façam ajustes marginais contínuos, em vez de correrem para a saída quando as previsões mudam rapidamente. Além disso, o aprimoramento da informação e a abertura da economia a bancos estrangeiros reduz a dependência de empréstimos renováveis de curto prazo. Assim, ela reduz um dos maiores problemas do desenvolvimento do setor financeiro: dependência excessiva de empréstimos de curto prazo.

Outra questão é o "prejuízo moral" que surge nos empréstimos internacionais quando os governos ou as IFIs permitem que fontes de empréstimos estrangeiras acreditem que serão salvos em uma crise. Parte da solução para reduzir ou eliminar o prejuízo moral reside em deixar que instituições financeiras estrangeiras concorram no mercado local. Isso manteria os ativos e passivos contabilizados em moeda local e elas seriam menos expostas ao risco da taxa de câmbio. Um sistema financeiro aberto encorajaria concorrentes estrangeiros com comprometimento a longo prazo, de forma a reduzir a dependência do capital de curto prazo. E os bancos estrangeiros trariam conhecimento de gerenciamento de risco e atuariam como paraísos relativamente seguros na ocorrência de uma crise.

Uma Missão mais Concentrada para os Bancos de Desenvolvimento

Os principais problemas dos bancos de desenvolvimento são que seus programas não possuem objetivo, freqüentemente possuem poucas relações (ou não se relacionam) com seus propósitos declarados, e todos deixam com muita freqüência de atingir seus objetivos. Após décadas de programas, muitas das nações mais pobres possuem padrões de vida mais baixos que no passado. O erro não é totalmente dos bancos de desenvolvimento, mas eles não encontraram formas de superar os obstáculos criados por alguns governos. E continuam a emprestar, apesar dos obstáculos e dos fracassos resultantes.

Os países que fizeram progressos substanciais são aqueles que fortaleceram as instituições e o papel dos mercados; os que não fizeram essas reformas fizeram pouco ou nenhum progresso. A maior parte dos países muito pobres deve grandes somas às IFIs que não podem ser atendidas ou pagas de volta. Esses débitos necessitam ser totalmente perdoados, mas somente após os países implementarem as reformas.

As mudanças nos bancos de desenvolvimento deverão concentrar-se em três amplas áreas. Primeiramente, os bancos de desenvolvimento deverão trabalhar para aprimorar a qualidade de vida, mesmo em países onde a corrupção e as disposições institucionais dificultam ou impedem o desenvolvimento econômico. No lugar de empréstimos, os bancos de desenvolvimento deverão oferecer doações que cubram até 90% do custo de projetos aprovados. Para aumentar a realização e reduzir o desperdício, as doações deverão ser concedidas após concorrências competitivas e deverão exigir monitoramento independente e auditoria dos resultados. Os pagamentos deverão ser feitos após certificar-se o desempenho, e diretamente aos fornecedores, não aos governos. Isso daria aos fornecedores o incentivo de assegurar que suas inoculações sejam feitas, seja fornecida água potável, aprimorem-se as condições sanitárias, as taxas de analfabetismo sejam reduzidas e que esses e outros programas produzam resultados mensuráveis. Em segundo lugar, empréstimos subsidiados de longo prazo para desenvolver instituições eficazes assistiram os países dispostos a adotar e manter as reformas necessárias. Também aqui, auditores independentes necessitam certificar que o progresso continue. Em terceiro lugar, está a questão de bens públicos regionais e globais. Muitos problemas que impedem o desenvolvimento ou reduzem a qualidade de vida são comuns a muitos países diferentes. Os bancos de desenvolvimento vêm mantendo abordagem específica para cada país. Eles não tentaram encontrar soluções para preocupações comuns que envolvem questões de saúde, agricultura tropical e muitas outras áreas. A pesquisa tem altos custos e a demanda de mercado individual é muito pequena para induzir companhias à pesquisa. Reunindo os países e subsidiando seus esforços conjuntos de pesquisa, os bancos de desenvolvimento podem preencher a lacuna entre as taxas de retorno social e privado.

Os escassos recursos financeiros oficiais necessitam ser concentrados em países pobres que não tenham acesso a fundos alternativos. Os países deverão qualificar-se automática e regularmente através dos programas dos bancos de desenvolvimento. A qualificação liberaria mais dinheiro para ajudar os países mais pobres. Os bancos de desenvolvimento deverão continuar a oferecer assistência técnica aos países que se qualificarem, mas esses países deverão tomar emprestado no mercado e sujeitar-se à disciplina do mercado.

Convocação para a Reforma

A economia internacional experimentou diversas crises financeiras profundas e prolongadas nos últimos vinte anos. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento econômico não passou pelos países mais pobres. Muitos deles estão na África, mas pode-se encontrar pobreza extrema também na América Latina, Ásia e sul e leste da Europa.

A reforma das instituições financeiras internacionais é necessária para aumentar a estabilidade econômica, aprimorar o fluxo de informações, encorajar o desenvolvimento econômico, apoiar reformas institucionais, reduzir a pobreza e possibilitar o oferecimento de bens públicos regionais e globais.

----------

Observação: As opiniões expressas neste artigo não refletem, necessariamente, as opiniões ou políticas do governo dos Estados Unidos.

Ao começo da página | Indice, Perspectivas Econômicas, Fevereiro de 2001
Revistas electrônicas do IIP | Home Page do IIP