Всемирный банк был учрежден после второй мировой войны в качестве средства для перемещения инвестиционного капитала из стран, богатых капиталами, в страны с их нехваткой. Эта первоначальная идея была простой, великолепной и идеально приспособленной к возможностям и ограничениям послевоенного периода. Она заключалась в том, чтобы создать учреждение, которое будет осуществлять дешевые заимствования под гарантии Соединенных Штатов Америки и других незаимствующих суверенных членов, богатых капиталами, чтобы кредитовать под низкие процентные ставки правительства стран, не богатых капиталами. К середине 60-х годов по тем же принципам были созданы Межамериканский, Азиатский и Африканский банки развития. В начале 90-х годов с окончанием холодной войны и вступлением в рыночную систему бывших коммунистических стран к ним присоединился Европейский банк реконструкции и развития.

Однако времена меняются. 90-е годы не были особенно легкими для Всемирного банка и его дочерних региональных банков. На них стали оказывать давление силы глобализации. Глобализация привела к скачкообразному росту потоков частного капитала в большинство развивающихся стран Латинской Америки, Восточной Азии и Восточной Европы со средними доходами и в несколько стран с низкими доходами, такие как Китай и Индия. В результате встали серьезные вопросы в отношении первоначальной миссии многосторонних банков развития - перемещения инвестиционного капитала из стран, богатых капиталами, в страны с их нехваткой. В то же время правительства-акционеры, зачастую по инициативе правительства США, предъявляют более высокие требования к банкам с тем, чтобы те занимались не только ростом и развитием, но и преодолением бедности, управлением задолженностью, финансовыми кризисами, постконфликтной реконструкцией, координацией деятельности доноров и управлением глобальными природоохранными программами. Эти дополнительные миссии, растущие затраты на "меры предосторожности", такие как анализ влияния на окружающую среду, и общий отход от крупных инвестиций в инфраструктуру к менее масштабным и более гуманитарным проектам в социальной, природоохранной сферах и в сфере правопорядка ведут к увеличению текущих затрат и угрожают долгосрочной рентабельности, которую обеспечивают крупные и более простые проекты. Кроме того, они явно способствовали утрате фокуса в деятельности банков, что подорвало их политическую поддержку.

В 90-е годы критику МБР также стимулировали еще два вопроса. Накопление в беднейших странах безнадежных долгов перед МБР (наряду с другими официальными кредиторами) подняло серьезные вопросы об эффективности многосторонних кредитов. А участие МБР в предоставлении пакетов экстренной финансовой помощи Мексике в 1995 году, Восточной Азии в 1997 году, России в 1998 году и Бразилии в 1999 году подверглось резкой критике. Кое-кто доказывал, что эти пакеты помощи способствовали усилению моральных рисков и спасению частных кредиторов; другие рассматривали их в качестве средства реализации узких интересов США и других основных акционеров; были и те, кто оценивал их как случаи необоснованного и неразумного кредитования.

Как и в случае с демократией (если вспомнить знаменитое высказывание Черчилля), ни одна из стран-участниц (теперь их называют "заинтересованными сторонами") не была довольна работой этих банков в последнее десятилетие. Однако очевидно, что у владельцев банков - правительств стран-членов - нет лучших институциональных альтернатив для решения растущего числа глобальных финансовых задач и задач развития.

Затем в марте 2000 года был выпущен доклад Конгрессу США Консультативной комиссии по международным финансовым учреждениям, больше известной как Комиссия Мелцера по имени ее председателя Аллана Х. Мелцера. В нем МБР рекомендовалось полностью уйти из стран со средними доходами, где имеется значительный доступ к частному капиталу (к числу стран со "средними доходами" комиссия отнесла страны с подушевым доходом более 4000 долл. или с суверенным кредитным рейтингом инвестиционного уровня). Она также призвала Всемирный банк полностью прекратить кредитование беднейших стран и стать предоставляющим гранты Всемирным "агентством" развития. Эти рекомендации отражали растущие сомнения по поводу сохранения адекватности внутренней логики деятельности рассматриваемых банков как в части перекачки капитала в страны с относительно высокими доходами (Корею, Польшу, Аргентину, Бразилию), так и в отношении продолжения реализации их свойственных банкам функций в странах с низкими доходами. Действительно теперь, когда новая администрация Буша формулирует свой подход к международным финансам, самое время вновь обратиться к вопросам о многосторонних банках развития. Каково на самом деле логическое обоснование существования МБР в период изменений глобальной обстановки? Следует ли им делать меньше или больше? Если их существование обосновано, то какие необходимо произвести изменения в их финансовой и прочей политике, чтобы сделать банки более эффективными в изменившейся обстановке?

НЕ ОТКАЗЫВАЙТЕСЬ ОТ БАНКОВ

Существуют веские причины для сохранения МБР в качестве кредитных учреждений в развивающемся мире. Во-первых, идея Комиссии Мелцера о свертывании всей деятельности в странах со средними доходами диктуется условиями экономического подъема. Однако потоки частного капитала имеют весьма цикличный характер, и, несмотря на относительно высокие доходы, страны со слабым рынком все еще подвержены внешним и внутренним потрясениям, которые вызывают полное изменение направлений потоков капитала. Сегодня такие страны, как Бразилия, Мексика, Таиланд и Южная Африка, могут брать взаймы у частных банков и на глобальном рынке капитала. Однако, когда обстановка на мировых рынках осложняется, их доступ к частным кредитам никоим образом не гарантирован. Для тех же, кто по-прежнему имеет доступ, цены вырастают до небес. Именно поэтому Аргентина полностью воздерживалась от заимствований в течение большей части 1998 года.

Пол Волкер, бывший глава Федеральной резервной системы США, охарактеризовал страны с формирующимся рынком как суденышки в бурном море. Даже несмотря на квалифицированную команду и пригодность для плавания, сильный шторм может потопить суденышко. Одним из признаков того, что экономика похожа на суденышко, служит нестабильность ее рейтинга инвестиционного уровня. Так, Колумбия потеряла этот рейтинг прошлым летом. Рейтинг инвестиционного уровня Венесуэлы десятилетней давности исчез задолго до ее нынешних политических потрясений.

Во-вторых, даже небольшие суммы кредитования по линии МБР могут способствовать притоку частных инвестиций наряду с укреплением основ экономики стран-получателей. Кредиты от МРБ в основном направлены на укрепление институциональных возможностей и средств для осуществления политики в развивающихся странах, создавая обстановку, которая способствует росту частных инвестиций. Инвестиции на нужды развития - в школы, дороги, банковский надзор и муниципальные реформы - помогают создавать позитивный климат для увеличения частных инвестиций.

Кроме того, финансирование через МБР подает частному рынку сигнал о среднесрочных политических обязательствах и институциональных возможностях страны. Оно может быть важным для стран с небольшой экономикой, где затраты частного сектора на наблюдение за местными политикой и учреждениями, - такими как транспортные организации и банки, - относительно высоки. В таких странах молчаливое поощрение, которое обеспечивают кредиты МБР, может способствовать привлечению частного капитала. Конечно, можно разделить функции сигнализации и кредитования, как делают рейтинговые агентства, такие как "Мудиз" и "Стандард энд Пур". Однако детальное участие МБР в подготовке финансируемых ими проектов означает, что у них есть лучшая информация, чем была бы в другом случае.

И, наконец, МБР могут способствовать процессу реформ в отдельных странах, помогая установить диалог между различными группами с особыми интересами - между правительством и демократической оппозицией, между правительством и местной администрацией, между гражданским обществом и правительством. Процесс кредитования придает МБР притягательную силу, позволяющую свести вместе действующих лиц и стать местом для координации и разрешения споров. Их притягательная сила отражает их положение в качестве относительно независимых посредников, располагающих глобальным пониманием наилучших методов по широкому кругу политических и технических вопросов.

ПОРА ПЕРЕСТАТЬ ВЕСТИ ДЕЛА КАК ОБЫЧНО

Это не означает, что нет необходимости в переменах для того, чтобы приспособить финансовую и другую политику к меняющимся требованиям. Какие изменения могли бы сделать МБР более полезными, а их программы более экономически эффективными и финансово оправданными в меняющейся глобальной экономике? Вот лишь некоторые из них.

Дифференцировать цены с акцентом на рентабельность : По всем кредитам государственному сектору Всемирный банк и региональные банки развития применяют скоординированные цены. Каждый заемщик должен нести одни и те издержки на уплату процентов и по большей части пользуется одним и тем же периодом погашения (например, для Всемирного банка он обычно составляет от 15 до 20 лет с четырех- пятилетним льготным периодом). Используя более гибкий ценовый режим, банки могли бы адаптироваться к различным (и все более отличающимся) нуждам отдельных стран. Цены МБР могли бы больше ориентироваться на конкретные ситуации, страны и продукты. В среднесрочной перспективе это могло бы увеличить финансовые средства учреждений и ослабить их потребность в дополнительном капитале. Одним из примеров являются более высокие процентные ставки по более крупным кредитам со сжатыми сроками выплаты. (В качестве имевшего места исключения из данного общего правила Всемирный банк и Азиатский банк развития взимали повышенные процентные ставки по экстренным кредитам, предоставленным ими в 1998 году Корее.)

Более радикальным (и противоречивым) выглядит решение о привязке процентных платежей к подушевому доходу отдельных стран, к примеру, взимание более высоких процентов со стран с более высокими доходами. Обратите внимание, что все процентные ставки субсидируются через гарантии незаемщиков против обязательств учреждений; субсидия должна быть меньше для стран с более высокими доходами при том, что они платили бы по более высоким, но все равно субсидируемым ставкам. Более высокие ставки для стран с более высокими доходами приблизили бы ставки МБР к рыночному уровню, сократив любую возможность того, что финансирование по линии МБР вытеснит частные инвестиции, и поощряя расширение собственных возможностей по мере снижения финансовой выгодности для стран займов от МБР. Рекомендуемое Комиссией Мелцера автоматическое свертывание деятельности (при подушевом доходе 4000 долларов) не учитывает различий в институциональной готовности и выгод от диалога и советов МБР, которыми не прочь были бы воспользоваться даже страны с повышенными доходами, - но за которые они также должны платить. И, наконец, более высокие цены поощряли бы более эффективную, конкурентоспособную и ориентированную на клиента бюрократию поддерживать достаточный спрос со стороны этих более платежеспособных заемщиков.

Аналогично более гибкими могли бы быть и сроки погашения кредитов. Почему страны должны принимать кредит на 15 лет, если при умелом управлении задолженностью оптимальным был бы кредит на 10 лет?

Действия в чрезвычайных ситуациях: Начиная с Мексики в 1995 году, МБР участвовали в предоставлении экстренных кредитов странам с формирующимся рынком. Комиссия Мелцера пришла к выводу о том, что МБР не следует участвовать в любой форме кризисного кредитования и всю ответственность за это следует передать МВФ. И все же МБР играют и будут играть важную роль при оказании странам помощи в восстановлении после экономических кризисов. Чрезвычайные кредиты МБР предоставлялись при условии осуществления внутренних структурных изменений в сферах финансового менеджмента и социальной поддержки; тем самым чрезвычайные ситуации использовались с целью создания в этих странах более развитых возможностей для контроля и оценки, а также систем надзора. Только наиболее эффективные социальные подпрограммы были нацелены на финансирование в поддержку систем социальной безопасности.

Вместе с тем чрезвычайное кредитование потенциально вызывает напряженность капитальных ресурсов банков. Одним из вариантов является взимание большей платы за такие кредиты, - например, как в случае с Кореей. Второй вариант предусматривает создание в банках инструмента непредвиденного кредитования. Это должно помочь предотвращению чрезвычайных ситуаций, гарантируя частным кредиторам достаточный объем ликвидных средств для конкретной страны на случай экономического потрясения. Поскольку кредитование (в идеале) фактически предоставляться не должно, банкам понадобится взимать со стран эквивалент страховой премии или гарантийного взноса для покрытия издержек банков на проводку потенциального кредита по своим книгам.

Не прекращать, но скорректировать обусловленность кредитов выполнением определенных обязательств: Критики утверждают, что обусловленность кредитов МБР подрывает "собственность" на реформы. Но здесь в споре противопоставляются собственность и обусловленность. На самом деле эта собственность, которая необходима для стабильной реализации реформ, и обусловленность могут дополнять друг друга. Если речь идет о собственности, - со стороны правительств, которые подотчетны перед своими гражданами, - то соглашения, договоренности и, наконец, "условия" могут помогать правительствам давать сигнал местным и зарубежным инвесторам о собственной среднесрочной приверженности реализации своих программ реформ.

Однако после того как условия будут согласованы, МБР должны обеспечить их выполнение, в том числе посредством прекращения выплат кредитов. В прошлом недостаточное обеспечение выполнения согласованных условий подрывало эффективность банков. В беднейших странах, в основном в Африке к югу от Сахары, следствием было обильное кредитование и обильные долги без особых результатов в плане развития. В конце концов обеспечение выполнения согласованных условий означает, что кредиты будут предоставляться странам гораздо избирательнее. Крупные программы кредитования будут ограничены странами, где имеются политические обязательства, минимальные институциональные возможности и общественная поддержка, которые позволят добиться желаемых результатов от кредитов. В других местах МБР придется участвовать в событиях без кредитования (а административные издержки и издержки на оплату труда в ходе такого рода участия придется финансировать из "прибыли" от кредитов другим странам).

Использовать возможности инициативы БСВЗ путем избирательности: Инициатива по бедным странам с высокой задолженностью (БСВЗ) является еще одной из длинной серии программ с целью освобождения бедных стран от долгов. Однако она стала первой, в которой предусматривается сокращение бывших до сих пор неприкасаемыми многосторонних долгов. В отношении программы БСВЗ существует вполне объяснимая озабоченность: ее масштабы слишком малы в сравнении с огромными потребностями этих стран в средствах для развития и что она приведет к проеданию в будущем средств, выделенных донорами, а также то, что она не предусматривает никакой гарантии того, что списанная задолженность будет переведена в возросшие внутренние расходы на нужды людей, особенно в образовании и здравоохранении.

Однако у этой инициативы все же есть одно явное преимущество. Существуют достаточные доказательства того, что после накапливания странами-получателями высокой задолженности перед многосторонними учреждениями, все доноры продолжают кредитование - вне зависимости от политики и возможностей страны. Очевидно это делается для того, чтобы страны с высокими долгами не впадали в задолженность перед многосторонними банками. Тем самым инициатива БСВЗ обеспечивает возможность для корректировки тревожной тенденции к неразборчивости в политике в странах, имеющих высокую задолженность перед многосторонними учреждениями. Даже в отсутствие дополнительных ресурсов доноров освобождение от долгов, позволяя донорам быть избирательными, должно обеспечить предоставление большего объема средств странам с эффективной политикой и достаточно развитыми учреждениями, - и, конечно, меньшего объема средств странам с неэффективной политикой и недостаточно развитыми учреждениями. Возврат к избирательности в сообществе доноров может создать действенный цикл, привлекая потоки частных капиталов в страны с эффективной политикой и низкой задолженностью.

По-видимому, программа БСВЗ необходима для обеспечения такого результата. Однако этого далеко не достаточно. В будущем всем донорам, включая МБР, придется быть строже, - гораздо больше увязывая кредитование с достижениями, а не с обещаниями.

Реформирование представительства в этих финансовых "клубах": Управление МБР является эффективным (в сравнении с системой "одна страна - один голос", принятой в Организации Объединенных Наций), так как принятие решений сравнительно неплохо связано с финансовыми ответственностью и бременем. Страны-незаемщики, особенно Соединенные Штаты Америки, имеют больше голосов и больше власти, поскольку их оплаченный и являющийся частью уставного фонда капитал обеспечил банкам основу для заимствования по низким ставкам и тем самым кредитования по низким ставкам. Однако по мере изменения глобальной экономики встают два вопроса.

Во-первых, налицо растущее расхождение между реальными затратами, связанными с владением капиталом в МБР, и правами, которые эти страны имеют в процессе принятия решений. Для Соединенных Штатов Америки издержки, связанные с их капиталом или паем во Всемирном банке, равны вмененным издержкам для американских налогоплательщиков, связанным с капиталом, который они держат в этом банке. Однако фактические годовые затраты на эти вклады невелики, потому что не требуются никакие новые суммы для поддержки регулярных операций Всемирного банка, а гарантия на покрытие задолженности Всемирного банка в крайне маловероятном случае невыполнения обязательств практически незаметна для избирателей.

Во-вторых, МБР во все большей степени интегрируются в более крупную систему глобального управления. В большей системе по мере роста взаимозависимости центральными действующими лицами становятся страны с формирующейся рыночной экономикой, которые влияют и испытывают влияние глобальной финансово-экономической системы. Они должны принять больше ответственности и получить больше прав в МБР, которые в конце концов являются центральными форумами для принятия глобальных решений. МБР лучше быть лидерами, чем отстающими, при поиске путей усиления роли заемщиков в управлении своей собственной деятельностью.

Короче говоря, представительство и разделение риска в этих клубах также необходимо приспосабливать к меняющимся реалиям. К примеру, в случае с Всемирным банком в следующее десятилетие единственный крупнейший акционер - Соединенные Штаты Америки, на долю которых приходится 17 процентов, - мог бы выступить инициатором предложения "группы семи" о продаже части своих акций с тем, чтобы такие страны, как Китай, Бразилия и Индия, смогли расширить свою долю в капитале банка, свое право голоса и - в буквальном смысле - свои права собственности в отношении банка.

ЛУЧШЕЕ БУДУЩЕЕ?

Всемирный банк и региональные банки в принципе являются членскими организациями, или финансовыми "клубами", которые существуют потому, что сумма кредитоспособности их членов снижает для членов издержки заимствования ниже уровня, который они платили бы, действуя собственными силами. Для МБР лучшее будущее заключается в том, чтобы стать динамичными "клубами". Для этого требуется, чтобы они стали более гибкими и чуткими вообще, а также более подотчетными перед своими заемщиками и лучше представляли их интересы.

----------

Примечание: Мнения, выраженные в данной статье, не обязательно отражают взгляды или политику правительства США.