El Congreso de Estados Unidos autorizó en noviembre de 1998, como parte de un programa de financiamiento de 18.000 millones de dólares para el Fondo Monetario Internacional (FMI), el establecimiento de la Comisión Asesora de Instituciones Financieras Internacionales. La misión de la comisión: examinar la eficacia de las instituciones financieras internacionales (IFI), que incluyen el FMI, el Banco Mundial y los bancos de desarrollo regionales.

La comisión la presidió Allan H. Meltzer, catedrático de economía de la Universidad Carnegie Mellon y profesor visitante en el American Enterprise Institute. En marzo de 2000, la comisión presentó al Congreso un informe -- aprobado por Meltzer y por la mayoría de los miembros de la comisión -- en el que criticaron acerbamente a las IFI y ofrecieron propuestas para efectuar cambios estructurales de gran alcance en estas instituciones. Meltzer esboza en este documento las conclusiones y propuestas de la mayoría de los miembros de la comisión.

La economía mundial y el sistema financiero internacional son muy diferentes ahora de lo que se contempló en la conferencia de Bretton Woods, en 1944, cuando fueron establecidos el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Estas instituciones financieras internacionales principales han respondido a los muchos cambios y crisis de las últimas décadas expandiendo sus mandatos y agregando nuevos servicios y programas de financiamiento. Se estableció nuevas instituciones regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo, para satisfacer las necesidades de poblaciones regionales, pero muchas de las actividades de estos organismos duplican las del Banco Mundial.

Además, en el entorno financiero internacional han ocurrido dos cambios mayores que requieren que se modifique las responsabilidades de las instituciones financieras internacionales. Primero, el sistema de tipos de cambio fijos pero ajustables, adoptado en Bretton Woods, terminó hace casi treinta años. Segundo, la mayor parte de los movimientos de capital hacia el mundo en desarrollo la suministran ahora instituciones financieras privadas, corporaciones y personas de los países industriales. La participación de las instituciones financieras internacionales ahora es menos del cinco por ciento del total. Sin embargo, muchos de los países más pobres, siguen dependiendo de las IFI.

Estos cambios fueron seguidos de problemas mayores en el sistema financiero internacional. Algunos países han llegado a depender excesivamente de las afluencias de capital privado a corto plazo para financiar su desarrollo a largo plazo, un planteamiento muy arriesgado que ha causado crisis a través de la historia. Los sistemas financieros de los países en desarrollo se utilizan con demasiada frecuencia para subvencionar industrias o personas favorecidas, lo cual debilita a las instituciones financieras, malgasta su capital y aumenta los riesgos de crisis y quiebras. En muchos países los tipos de cambio fijos hicieron que fuesen vulnerables a ataques especulativos. Todos estos factores han contribuido a crear sistemas financieros sujetos a crisis frecuentes y severas.

Asimismo, al efectuar las IFI préstamos a los gobiernos, las instituciones tienen muy poca influencia sobre cómo son utilizados los fondos. Con frecuencia, no se termina los proyectos, se malversa los fondos, y no se pone en práctica las reformas prometidas. En lugar de mejorar su propio desempeño, los bancos de desarrollo han expandido sus programas duplicando los del FMI. Lo contrario también es verdad. El FMI, que fue fundado para abordar problemas financieros a corto plazo, concede ahora préstamos a largo plazo para reformas estructurales y alivio de la pobreza. Algunos países quedan permanentemente endeudados al FMI. Se debe dejar los préstamos a largo plazo para los bancos de desarrollo.

Cambios Estructurales Necesarios

Para restaurar la eficacia de las IFI, estas instituciones deberán ser sometidas a cambios estructurales.

La función apropiada del FMI debe ser la de prevenir las crisis financieras y prevenir la propagación de aquellas crisis que ocurren. Prevenir las crisis no significa que el FMI continúe þsacando de apurosþ a todos los prestadores, o que preste grandes cantidades para mantener los tipos de cambio fijos, o que dicte las políticas que deben seguir los países beneficiarios. El FMI no debe hacer préstamos para financiar la reforma estructural de las instituciones del país beneficiario. El Fondo debe asesorar, pero no debe condicionar el asesoramiento a la ayuda.

La misión de los bancos de desarrollo -- el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo -- debe ser cuádruple: promover el desarollo económico y social (incluso la reforma de instituciones nacionales), mejorar la calidad de vida, reducir la pobreza, y proveer bienes públicos globales y regionales. Estas instituciones no deben ser bancarias en el sentido tradicional. Su función no debe ser aumentar el número y el tamaño de sus préstamos o hacer préstamos a los países dignos de recibir créditos. Debe ser promover el desarrollo, no los préstamos. Pensando en esto, se debería cambiar los nombres de estas instituciones, de bancos de desarrollo a agencias de desarrollo.

También se debe adoptar medidas para abordar el problema de la þduplicaciónþ entre el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo. El Banco Mundial ha comenzado a establecer oficinas locales en los países que reciben préstamos. Esto es un desperdicio de recursos efectuado por una burocracia excesivamente grande e inefectiva. Los bancos regionales de desarrollo ya tienen oficinas en todos los países pertinentes. Muchos gobiernos y sus ciudadanos tienen vínculos de idioma, culturales y de entendimiento más estrechos con las agencias regionales. Se puede aumentar la eficacia y reducir la costosa duplicación, si los bancos regionales asumieran la responsabilidad exclusiva sobre muchos de los programas en sus regiones. Se debe limitar la función directa del Banco Mundial a regiones que no tienen un banco de desarrollo y al Africa, donde los problemas de la pobreza son más graves y difíciles de resolver, y donde el banco regional tiene menos experiencia. El Banco Mundial debe seguir proveyendo asistencia técnica y fomentar la transferencia de conocimientos en todas las regiones.

Precondiciones para la Ayuda del FMI

El FMI necesita concentrarse en cuatro tareas principales: la prevención de crisis, el manejo de las crisis, mejorar la calidad y aumentar la cantidad de la información pública, y proveer asesoramiento macroeconómico a los países en desarrollo.

Cada una de las crisis graves ocurridas después de 1982 tiene sus propias características especiales y algunas características comunes. Antes de estallar la crisis, los inversionistas empiezan a retirar sus fondos. El país muchas veces garantiza el valor cambiario de los fondos en un intento de prevenir la emergencia. Esto pospone la crisis, pero no la previene. El FMI trata de ayudar al país a mantener su tipo de cambio al prestarle moneda extranjera para defenderlo. El país puede aumentar las tasas de interés y prometer reformas, pero los inversionistas perciben un aumento en el riesgo. Si el sistema financiero depende de las afluencias de capital a corto plazo, el mismo puede derrumbarse con el tipo de cambio. Las crisis más dañinas son de esta naturaleza.

No todas las crisis pueden prevenirse. Sin embargo, se puede reducir la frecuencia y gravedad de las crisis reformando las prácticas del país y del FMI con el fin de aumentar los incentivos para adoptar políticas y conductas que acrecenten la estabilidad. El FMI debe ser un cuasiprestador de último recurso, no de primer recurso, proveyendo liquidez cuando se cierran los mercados. Debe trabajar para prevenir las crisis, actuar para mitigarlas, y dejar la reforma estructural y el desarrollo a los mercados de capital y los bancos de desarrollo.

Cuando los países enfrentan una crisis que requiere la ayuda del FMI, la necesitan rápidamente. Para que esto sea posible, los países deben satisfacer ciertas precondiciones con el fin de calificar para la ayuda del FMI. Después, cuando fuera necesario, la ayuda debe ser provista inmediatamente. Esto terminaría con el proceso actual, con el que los países que necesitan ayuda tienen que esperar mientras los negociadores se ponen de acuerdo sobre una larga lista de condiciones para efectuar cambios estructurales, institucionales y financieros. Las crisis se empeoran durante estas demoras, y hay poca evidencia de que las condiciones para el desembolso de la ayuda, impuestas después que las crisis han comenzado, hayan ayudado mucho en el pasado.

Las precondiciones deben ser honestas, claras, fácilmente vigiladas, y aplicadas. Las cuatro más importantes son que el sistema financiero del país esté lo suficientemente capitalizado, que las políticas financieras del gobierno sean prudentes, que la información acerca de la estructura de los vencimientos de la deuda externa se dé a conocer rápidamente, y que se permita a los bancos extranjeros competir en los mercados financieros locales. Los países miembros de la Organización Mundial del Comercio han acordado incorporar gradualmente esta última condición. Yo agregaría una quinta condición: que el sistema de los tipos de cambio sea fijado firmemente o sea flotante.

Los países tendrían incentivos fuertes para satisfacer y mantener las precondiciones. La aceptación del país por el FMI como precalificado para recibir ayuda automática serviría como sello de aprobación. El país estaría capacitado para obtener más capital extranjero con términos más favorables. Los países que no son precalificados recibirían menos préstamos y pagarían tasas de interés más altas para compensar por el riesgo adicional. Las precondiciones desviarían las afluencias del sector privado desde los prestatarios de alto riesgo hacia aquellos que se adhieren a políticas estabilizadoras. Esto reduciría el riesgo en todo el sistema.

Los terceros países perjudicados por el derrumbe de un socio comercial recibirían automáticamente ayuda si han satisfecho las precondiciones. Los países que no satisfacen las precondiciones solamente recibirían ayuda del FMI en una crisis que afecte a todo el sistema.

La remoción de la reforma estructural del mandato del FMI se basa en la proposición bien conocida de que el dinero puede resolver los problemas de liquidez, pero no los problemas estructurales reales. En los países en desarrollo, los problemas estructurales surgen por causa de reglamentaciones, aranceles, supervisión financiera inadecuada, ausencia del imperio de la ley y otros impedimentos a la inversión. Tal como lo demuestra la experiencia reciente, los préstamos y los recursos líquidos permiten que muchas veces los países demoren las reformas.

El FMI puede ayudar a sostener la disciplina en el mercado mediante la publicación oportuna de información exacta sobre los desarrollos económicos, financieros y políticos. La información exacta permite a los prestadores e inversionistas tomar decisiones fundamentadas. El FMI desempeña una función importante en mejorar la calidad y aumentar la cantidad y oportunidad de la información sobre los países. La publicación de informes sobre las misiones del FMI y las recomendaciones de éste son un desarrollo bienvenido. La información mejorada reduce la incertidumbre y mejora las decisiones de los prestadores. La divulgación de información da incentivos a la reforma y permite a los inversionistas efectuar ajustes marginales continuos en lugar de apresurarse a salir al cambiar rápidamente lo previsto. Además, mejorar la información y abrir la economía a los bancos extranjeros reduce la dependencia de préstamos a corto plazo renovables. Por lo tanto, reduce uno de los problemas mayores del financiamiento para el desarrollo: la dependencia excesiva de préstamos a corto plazo.

Otro tema es el þpeligro moralþ, que surge en los préstamos internacionales cuando los gobiernos o los IFI permiten a los prestadores creer que serán sacados de apuros en una crisis. Una parte de la solución para reducir o eliminar el peligro moral radica en dejar que las instituciones financieras extranjeras compitan en el mercado local. Mantendrían tanto los activos como los pasivos denominados en moneda local, de manera que estarían menos expuestos a los riesgos del tipo de cambio. Un sistema financiero abierto alentaría a los nuevos participantes con compromisos a largo plazo, reduciendo de esta manera la dependencia en el capital a corto plazo. Los bancos extranjeros aportarían experiencia en el manejo de los riesgos y actuarían como refugios relativamente seguros en el caso de ocurrir una crisis.

Una Misión más Enfocada para los Bancos de Desarrollo

Los problemas principales de los bancos de desarrollo son que sus programas carecen de enfoque, muchas veces están vagamente relacionados -- o no están relacionados en absoluto-- con sus objetivos declarados, y con demasiada frecuencia no logran sus objetivos. Después de décadas de programas, muchos de los países más pobres tienen niveles de vida más bajos que en el pasado. La culpa no es totalmente de los bancos de desarrollo, pero éstos no han encontrado formas de evadir los obstáculos que crean algunos gobiernos. Y continúan prestando a pesar de los obstáculos y los fracasos resultantes.

Los países que han hecho progresos sustanciales son aquellos que tienen instituciones fortalecidas y una función en los mercados; aquellos que no han hecho estas reformas han progresado poco o nada. La mayoría de los países muy pobres tienen grandes deudas con las IFI que no pueden atender ni pagar. Estas deudas deben ser perdonadas enteramente, pero únicamente después que los países pongan en efecto las reformas.

Los cambios en los bancos de desarrollo deben concentrarse en tres áreas extensas. Primero, los bancos de desarrollo deben trabajar para mejorar la calidad de la vida, aún en los países donde la corrupción y los arreglos institucionales obstaculicen o impidan el desarrollo económico. En lugar de préstamos, los bancos de desarrollo deben ofrecer donaciones que paguen hasta el 90 por ciento del costo de los proyectos aprobados. Para aumentar los logros y reducir los desperdicios, se debe otorgar las donaciones después de licitaciones competitivas y se debe exigir vigilancia y verificación independientes de los resultados. Los pagos deben hacerse, después de haberse certificado el desempeño, directamente a los abastecedores y no a los gobiernos. Esto daría a los abastecedores incentivos para asegurar que se hagan las inoculaciones, se suministre el agua potable, se mejore el saneamiento y se aumente las tasas de alfabetización, y que estos y otros programas produzcan resultados mensurables. Segundo, los préstamos a largo plazo subsidiados para desarrollar instituciones eficaces ayudarían a los países que estén dispuestos a adoptar y sostener las reformas necesarias. Aquí también, auditores independientes deben certificar que el progreso continúa. Tercero, está la cuestión de los bienes públicos globales y regionales. Muchos de los problemas que impiden el desarrollo o reducen la calidad de vida son comunes a muchos países. Los bancos de desarrollo han mantenido un enfoque específico a cada país. No han tratado de encontrar soluciones para los problemas comunes, entre los que figuran asuntos de salud, la agricultura tropical, y muchas otras áreas. La investigación es costosa, y la demanda en los mercados individuales es demasiado pequeña para inducir a las compañías a llevar a cabo las investigaciones. Al hacer que los países se unan y subsidiando sus esfuerzos conjuntos de investigación, los bancos de desarrollo pueden cerrar la brecha entre las tasas de rentabilidad sociales y privadas.

Se necesita concentrar muy pocos recursos financieros oficiales en los países pobres sin acceso a fondos alternativos. Los países deben graduarse automáticamente y en forma regular de los programas de los bancos de desarrollo. Su graduación liberaría más dinero para ayudar a los países más pobres. Los bancos de desarrollo deben seguir ofreciendo asistencia técnica a los países que se gradúan, pero estos países deberán obtener los préstamos en el mercado y estar sujetos a la disciplina del mercado.

Un Llamado a la Reforma

La economía internacional ha experimentado varias crisis financieras prolongadas y profundas en los veinte años pasados. Al mismo tiempo, el desarrollo económico ha pasado por alto a los países más pobres. Muchos de éstos están en Africa, si bien también se puede encontrar pobreza extrema en América Latina, Asia y en el sur y este de Europa.

Se necesita reformar las instituciones financieras internacionales para aumentar la estabilidad económica, mejorar el movimiento de información, estimular el desarrollo económico, apoyar la reforma institucional, reducir la pobreza y apoyar la provisión de bienes públicos regionales y globales.

----------

Nota: Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista o las políticas del gobierno de los Estados Unidos.

Principio de página