Nicholas Eberstadt, chefe da Cátedra Henry Wendt de Economia Política do Instituto Empresarial Americano em Washington, e Steve Radelet, membro sênior do Centro de Desenvolvimento Global, também com sede em Washington, responderam às perguntas dos editores de Perspectivas Econômicas sobre as metas da Declaração do Milênio e da política de desenvolvimento americana.

Pergunta: Como avaliam os avanços, até o momento, da comunidade global para alcançar as metas da Declaração do Milênio acordadas em 2000?

Radelet: Houve avanços diferenciados. O Leste e o Sul da Ásia fizeram progressos significativos na consecução das metas, em particular na área das normas de saúde, enquanto os países da África Subsaariana e também o Haiti e a Birmânia estão se esforçando para atingir as metas.

Alguns países — entre eles, os maiores do mundo, como China, Índia e Indonésia — estão presenciando um rápido progresso rumo ao desenvolvimento. No entanto, em outros países, há muito menos probabilidade de que os padrões do “milênio” serão alcançados até a data prevista de 2015.

As Metas de Desenvolvimento para o Milênio (MDMs) são úteis para concentrar a atenção da comunidade internacional na definição de metas. Isso deve ajudar tanto os países em desenvolvimento quanto os países industrializados a concentrar a atenção de forma mais clara nos problemas e nas possíveis soluções. Existe a preocupação, no entanto, de que as datas para a realização das metas tenham sido estabelecidas de modo arbitrário. Talvez essas metas tenham sido definidas em nível muito alto para alguns países.

Com relação ao aumento do índice de matrícula no ensino fundamental, por exemplo, alguns países podem ver ganhos, mas, se não tiverem recursos suficientes, é possível que não consigam alcançar um índice de 100%. Alguns países têm levado décadas para passar de um índice de 20% a 25% de matrículas para 50%. Se não alcançarem 100% até 2015, isso não deve ser considerado necessariamente um fracasso.

Eberstadt: Cinco anos realmente não é tempo suficiente para julgar a eficácia do programa MDM – em parte porque os dados referentes a muitos países de baixa renda são muito precários. Devemos avaliar as medidas de longo prazo para obter dados capazes de substanciar os ganhos que estão sendo alcançados.

Vamos olhar para o desenvolvimento a partir de uma perspectiva histórica. O século 20, de modo geral, foi um tremendo sucesso do ponto de vista do desenvolvimento e um grande salto no progresso contra a pobreza. Durante esse século, a expectativa de vida mais do que duplicou. Nesse período, houve um tremendo aumento na renda per capita do mundo como um todo.

As duas grandes exceções a esse padrão de avanço substancial foram o desvio causado pelo comunismo — hoje praticamente acabado — que afetou grande parte do mundo e os terríveis problemas desenvolvimentistas surgidos na África Subsaariana nas décadas de 1960 e 1970 e que ainda continuam: estagnação econômica ou declínio econômico de longo prazo, fraco desempenho nas exportações, dependência constante de ajuda e, mais recentemente, reveses catastróficos na saúde em muitas partes da África Subsaariana devido à pandemia de HIV/Aids.

P: Onde foram feitos os maiores progressos e quais são os principais obstáculos ao sucesso?

Radelet: Onde houve crescimento econômico, vimos avanços em relação às metas. No entanto, existem restrições ao progresso. A África tem sérias limitações geográficas. Tem doenças endêmicas — predominantemente, HIV/Aids — que afetarão a consecução de algumas MDMs.

Botsuana, por exemplo, estava se encaminhando no sentido de alcançar as metas, em especial na educação e na redução da pobreza. Mas devido ao HIV/Aids, os avanços do país em algumas áreas sofreram um retrocesso. A expectativa de vida em Botsuana aumentou de modo expressivo, passando de 38 anos para 61 anos entre 1975 e 1995. Mas desde meados da década de 1990, em função da Aids, a expectativa de vida caiu para 43 anos.

Outra limitação enfrentada pela África é que ela tem mais nações isoladas, sem litoral, do que outras regiões. O fato de essas nações não terem saída para o mar faz com que seja muito mais difícil participar dos mercados e com que as importações sejam mais caras e as exportações, menos competitivas.

Podemos constatar outra limitação geográfica na África. Isto é, um imenso deserto (o Sahel) no Oeste. A baixa dispersão de pessoas nessa área torna difícil a prestação de serviços e o acompanhamento dos avanços em direção às Metas de Desenvolvimento para o Milênio.

No entanto, embora vários países africanos atualmente estejam enfrentando problemas muito difíceis, inclusive Somália, Costa do Marfim, Zimbábue e Congo, nem tudo é pessimismo.

Por exemplo, vemos um número crescente de democracias multipartidárias. Em 1990, havia quatro democracias multipartidárias na África Subsaariana. Hoje, há aproximadamente 20. Países como Gana, Tanzânia, África do Sul, Nigéria, Moçambique, Mali e Burkina Fasso fizeram significativos progressos políticos e econômicos nos últimos anos. Essa é uma enorme mudança que grande parte do mundo ainda não compreendeu. Vários desses países também estão obtendo maior estabilização econômica e crescimento econômico mais forte.

Eberstadt: Em termos de desenvolvimento geral, os avanços na redução da pobreza na maioria das regiões do mundo têm sido animadores, exceto na África Subsaariana, que em grande parte está indo na direção errada. Também houve retrocesso nos indicadores relativos à saúde devido à catástrofe do HIV/Aids.

A China teve o avanço mais importante, e a Índia também fez progressos substanciais.

Em países com economias em expansão, de modo geral houve transferência da dependência nos recursos naturais para maior dependência nos recursos humanos. No todo, os recursos naturais tornaram-se menos importantes para o crescimento econômico nacional.

P: Que papel a ajuda externa pode desempenhar no desenvolvimento de um país?

Radelet: Há duas áreas principais. A primeira é o apoio a programas educacionais e serviços de saúde para combater as principais doenças. Os recursos da ajuda resultaram em melhorias significativas na redução de doenças como pólio e cegueira dos rios e na disponibilização de terapia de reidratação oral. A segunda é o apoio aos esforços destinados a estimular o crescimento econômico.

Na área da saúde, houve tremendo progresso desde a Segunda Guerra Mundial em todo o mundo, inclusive nos países em desenvolvimento. Mas nos últimos cinco anos, começamos a ver com muita clareza as expectativas de vida caírem devido ao HIV/Aids. Essa doença representa um retrocesso nos ganhos tão arduamente conseguidos na área de indicadores básicos de saúde nos últimos 20 anos.

Mas em alguns países vemos melhorias na redução do HIV/Aids. Em Uganda, por exemplo, devido aos esforços educacionais da comunidade local, financiados pela ajuda internacional, houve redução de 10% na incidência da doença nos últimos anos. Tailândia e Senegal também são citados como sucessos na redução da Aids, mantendo os índices da doença bastante baixos. Em algumas partes da Zâmbia, também houve reduções recentemente.

Em termos de crescimento econômico, em alguns casos a ajuda claramente não contribuiu para que a meta fosse alcançada, e parte da ajuda foi sem dúvida desperdiçada. Mas em alguns países, como Coréia do Sul nas décadas de 1950 e 1960, Indonésia e, mais recentemente, Uganda, Moçambique e Tanzânia, a ajuda contribuiu para o crescimento. É justo dizer que a ajuda funcionou em alguns países mas não em outros, e há muito a ser feito para que a ajuda seja mais eficaz no futuro.

Nos últimos anos, três acontecimentos no mundo em desenvolvimento mudaram o foco dos doadores sobre a ajuda. Primeiro, os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, que fizeram com que os doadores vissem com mais clareza a ligação entre pobreza e terrorismo.

Segundo, a maior conscientização da gravidade do HIV/Aids. Há não muito tempo, a Aids era vista principalmente como uma questão de “responsabilidade pessoal”. Hoje é corretamente vista como uma pandemia que afeta nações de todos os hemisférios.

Terceiro, o crescimento de democracias multipartidárias, mencionadas anteriormente. Enquanto nas décadas de 1970 e 1980 grande parte da ajuda foi gasta com os aliados da Guerra Fria, uma parcela maior da ajuda hoje está voltada para apoiar os países que estão tentando estabelecer democracias multipartidárias, e o mundo está lentamente evoluindo nessa direção.

Eberstadt: Formas de ajuda diferentes da convencional assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) muitas vezes foram eficazes para ajudar os países a se desenvolver. Considere a ajuda militar, por exemplo. Taiwan e Coréia do Sul são duas histórias de sucesso pós-Segunda Guerra Mundial que ganharam muito com a ajuda militar dos EUA. Uma conseqüência dessa ajuda foi possibilitar que a Coréia do Sul se tornasse uma economia exportadora. De modo mais geral, a ajuda militar possibilita a criação de um ambiente de segurança no qual o progresso material é mais factível.

A economia internacional, por meio de comércio, investimentos e transferências de conhecimento, também é absolutamente instrumental para crescimento econômico, melhoria da produtividade e redução da pobreza.

O papel da AOD na promoção de avanços materiais é muito mais limitado — mas pode ser positivo nos cenários certos.

P: Nas últimas semanas, o debate sobre os níveis da ajuda e a capacidade de os países absorverem a ajuda esteve no noticiário. Existe uma lei de retornos decrescentes para certos níveis de ajuda externa?

Radelet: Não existe uma lei rígida como tendência forte. Como acontece com outros investimentos financeiros, podemos ver retornos decrescentes à medida que a quantidade de investimentos cresce. Segundo pesquisas, a ajuda direcionada para crescimento econômico tem impacto cada vez menor à medida que a ajuda cresce, mas ainda tende a permanecer positiva até que a ajuda seja de aproximadamente 18% a 25% do produto interno bruto do país.

A questão é para onde a ajuda é direcionada. A ajuda direcionada para crescimento econômico uniforme causou um impacto mais forte no crescimento do que outras formas de ajuda, como aquela destinada a questões humanitárias e programas difíceis de serem mensurados, como a reforma judiciária. São necessários de 10 a 15 anos ou mais antes que os resultados da reforma judiciária possam realmente se firmar. É mais fácil medir os resultados da ajuda para coisas como desenvolvimento agrícola e construção de estradas, uma vez que os resultados são mais fáceis de ser quantificados e geralmente levam menos tempo para ser percebidos.

Um dos desafios a ser enfrentados é fazer com que a ajuda seja mais eficaz, tanto sob o ponto de vista da escolha do destinatário quanto da forma dessa ajuda, para garantir que tenhamos o maior retorno possível do dinheiro empregado.

Eberstadt: A eficácia da ajuda depende essencialmente do ambiente econômico no qual é introduzida. Onde existem políticas disciplinadas e produtivas, os recursos provavelmente geram retornos mais altos.

A questão crucial é como recursos concessionais extras podem afetar o ambiente das políticas. Os resultados da ajuda dependem de uma combinação de momento oportuno, liderança do país recebedor — seu modo de governo — e sua história.

Um fenômeno preocupante desde meados da década de 1990 tem sido a dependência da África Subsaariana à assistência oficial para o desenvolvimento. De fato, a alta dependência da ajuda nas economias africanas tem sido evidente — e crescente — desde a década de 1970. Temos de nos perguntar se um excesso de ajuda não “afastou” o crescimento das exportações e a formação do capital nacional em partes da África Subsaariana na última geração. Isso pode explicar em parte o desempenho econômico de longo prazo surpreendentemente fraco nessa região.

P: Que papel desempenham programas americanos como a Conta do Desafio do Milênio (Millennium Challenge Account - MCA), a Lei de Crescimento e Oportunidades para a África (Agoa) e Países Pobres Altamente Endividados (HIPC)¹ na estratégia global para a redução da pobreza?

Radelet: A negociação da redução da dívida de US$ 40 bilhões anunciada durante a reunião do Grupo dos 8 (G-8) em julho de 2005 é um acordo histórico que poderá pôr fim a duas décadas de problemas de dívidas para pelo menos 18 países pobres e possivelmente para mais. O desafio agora é ajudar os países beneficiários a alcançar crescimento econômico sustentado e redução da pobreza de modo que não terminem novamente com dívidas impagáveis.

Infelizmente, o acordo deixa de fora muitos países que não pediram emprestado o suficiente para ser considerados altamente endividados, como Quênia, Nigéria e Sri Lanka. Um acordo similar deve ser oferecido a esses países. A ajuda deve ser direcionada aos países mais pobres, não aos mais endividados.

A Conta do Desafio do Milênio é um programa muito importante do ponto de vista conceitual. A idéia geral por trás do programa é ter um mecanismo mais favorável e flexível para fornecer ajuda direcionada a países que mostraram mais compromisso com boas políticas de desenvolvimento. Seu sucesso na prática ainda está para ser visto.

A Agoa tem sido particularmente útil, pois se baseia na abertura do mercado americano aos países africanos, permitindo que participem dos mercados globais e produzam mercadorias que possam ajudar a respaldar o crescimento de longo prazo.

Eberstadt: A Conta do Desafio do Milênio é um conceito nobre, mas tem sido difícil operacionalizar o programa até o momento. Ele é muito pequeno para ter um grande impacto por meio de “não empréstimo”. Isso quer dizer que a MCA não é grande o suficiente para ter efeito sobre o comportamento dos beneficiários da ajuda ou sobre as práticas de outros doadores que respondem por grande parte das doações e empréstimos de desenvolvimento.

A MCA pretende incorporar o conceito experimental do Banco Mundial de “seletividade” no emprego dos recursos onde possam ter maior impacto. No entanto, parte da razão pela qual os doadores têm dificuldade em adotar a seletividade é que simplesmente não podem negar ajuda para muitos países. As relações políticas dos doadores com os governos que recebem a ajuda são quase sempre mais importantes do que os resultados reais de desenvolvimento alcançados por meio dessas transferências. Nessas circunstâncias, a seletividade é praticamente impossível.

P: Até que ponto a transparência e a prestação de contas são importantes para a eficácia da ajuda? O que pode ser feito para melhorar a governança?

Radelet: Políticas e instituições públicas melhores afetam fortemente o crescimento de um país. Os países com instituições fortes e populações saudáveis podem absorver mais ajuda do que países onde há muita corrupção e a população é menos saudável.

Houve casos no passado — principalmente durante a Guerra Fria — em que os doadores estavam bastante dispostos a dar ajuda a países onde se sabia existir corrupção. Isso influenciou a opinião pública sobre a eficácia como um todo da ajuda.

Eberstadt: Um fator na corrupção ou no mau uso dos recursos da ajuda é a conscientização política dos doadores.

Há uma relação positiva entre desenvolvimento econômico e Estado de Direito. O Estado de Direito é um objetivo importante. Onde há mais transparência acompanhando o Estado de Direito, há menos incerteza nos investimentos e custos mais baixos de transações e é mais fácil o desenvolvimento da atividade econômica.

Em muitas sociedades, a riqueza é distribuída de maneira desigual. Mas se um pobre sabe que tem proteções legais, há um movimento quase revolucionário em direção a igualdade.

P: Se for constatada fraude, o país deve deixar de receber a assistência ao desenvolvimento?

Radelet: Em muitos casos, sim, mas nem sempre. O fato de as instituições em alguns países serem tolerantes com a corrupção se dá pelo menos em parte devido à própria pobreza. É preciso forte comprometimento local e dinheiro para ajudar a construir instituições fortes que possam trabalhar para impedir a corrupção em vários setores. Não é apenas uma questão de vontade política interna.

Os doadores precisam ser muito mais específicos sobre o que esperam da ajuda.

Eberstadt: Isso depende inteiramente dos objetivos da ajuda, isto é, se a ajuda está sendo alocada para propósitos de segurança militar ou política. Quando a apropriação dos recursos está sendo comprometida, há um argumento muito mais forte para acabar com os programas de ajuda humanitária.

P: Quais são os problemas com a condicionalidade das políticas? Há quem tenha argumentado que, embora restrição fiscal, liberalização comercial, desregulamentação e privatização sejam coisas boas, a velocidade e a profundidade dessas medidas são cruciais para o sucesso da política de desenvolvimento.

Radelet: Aprendemos que os doadores não podem simplesmente impor reformas de fora, nem podem “comprar” reformas com promessas de mais ajuda. Os países precisam estar comprometidos com reformas sólidas em primeiro lugar. A ajuda pode ser usada para fornecer mais apoio a boas políticas, mas ela não pode forçar a implementação dessas políticas.

Eberstadt: A condicionalidade é desejável. Mas os doadores não têm um bom histórico na obtenção da condicionalidade. Ela não pode ocorrer onde a ajuda não possa ser “cortada” – mas quantos exemplos podemos encontrar nas últimas gerações onde os governos beneficiários tiveram a ajuda cortada por desempenho fraco em seus programas de desenvolvimento?

P: Vários esquemas já foram colocados em prática para financiar o desenvolvimento — Mecanismo de Financiamento Internacional, imposto global, DESs (direitos especiais de saque) para fins de desenvolvimento. Considerando as imensas demandas nos países, quais são as melhores abordagens para financiar o desenvolvimento?

Radelet: É sempre bom pensar em sistemas inovadores para ajudar os países a se desenvolver economicamente e reduzir a dívida. Mas nenhum sistema é “infalível”.

E nenhuma dessas novas idéias substituirá totalmente os fluxos tradicionais de ajuda ou os fluxos do setor privado, que se tornaram particularmente importantes nos países de renda média.

O Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento devem fornecer mais dinheiro como doação do que como empréstimo, em especial aos países mais pobres. Os países com rendas anuais médias per capita abaixo de um determinado nível devem receber doações porque enfrentam os maiores desafios de desenvolvimento e são mais vulneráveis a choques econômicos.

Mas as doações não devem ser apenas presentes — devem se basear no desempenho. Devem ser claramente voltadas para a consecução de metas específicas, como a construção de determinadas estradas ou a criação de um número determinado de clínicas de saúde. Os doadores devem recompensar o sucesso na consecução das metas com mais ajuda e penalizar os países que não cumprem as metas especificadas.

Eberstadt: Para países de baixa renda altamente endividados com problemas com o serviço da dívida, temos de lembrar que os empréstimos contraídos têm normalmente sido altamente concessionais, mas os retornos gerados sobre esses empréstimos têm com bastante freqüência sido muitíssimo baixos.

Em muitos países de baixa renda altamente endividados, os problemas econômicos não serão solucionados simplesmente por meio do perdão da dívida. O problema de restituir empréstimos concessionais indica um problema de desempenho econômico geral.

É mais importante investigar primeiro por que as taxas de retorno são tão baixas do que recorrer imediatamente à idéia de perdão da dívida. Não estou convencido de que a redução da dívida seja uma ferramenta tão importante no desenvolvimento.

(¹)A Iniciativa HIPC é uma abordagem abrangente para redução da dívida de países pobres altamente endividados que buscam programas de reformas e ajustes financiados pelo FMI e pelo Banco Mundial.

As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos EUA.