Pregunta: ¿Cuál es su valoración del progreso logrado por la comunidad internacional hasta la fecha para cumplir las metas de la Declaración del Milenio aprobada en el año 2000?

Radelet: El progreso ha sido mixto. Los países de Asia Oriental y Meridional han logrado adelantos significativos en la consecución de estas metas, en particular en lo relativo a las normas de salud, mientras que los países del África al sur del Sahara, así como Haití y Birmania, luchan por alcanzar estas metas.

Algunos países—entre ellos los de mayor extensión territorial del mundo como China, India e Indonesia—experimentan un progreso rápido hacia el desarrollo. Sin embargo, en otros países, hay una probabilidad baja de que los criterios del "milenio" se alcancen para la fecha límite de 2015.

Las Metas de Desarrollo del Milenio (MDG) ayudan a dirigir la atención de la comunidad internacional hacia el establecimiento de objetivos. Ello, a su vez, contribuirá a que tanto los países en desarrollo como los industrializados centren más su atención en los problemas y las posibles soluciones. Sin embargo, existe preocupación por la selección arbitraria de las fechas para la consecución de las metas. Es posible que el listón de objetivos sea demasiado alto para algunos países.

En lo que respecta al objetivo de aumentar la enseñanza primaria universal, algunos países verán resultados, pero sin recursos suficientes es posible que no alcancen el 100 por ciento de la matriculación. A ciertos países les ha llevado décadas lograr el aumento de un 20 ó 25 por ciento a un 50 por ciento de matriculación. Si no alcanzan el 100 por ciento de la matriculación para el 2015, no necesariamente habrá que considerar sus logros un fracaso.

Eberstadt: Cinco años realmente no es tiempo suficiente para juzgar la eficacia del programa de los MDG—en parte, porque escasean los datos de tantos países de bajos ingresos. Se debería examinar las mediciones a largo plazo para obtener datos que puedan corroborar los logros que se han alcanzado.

Veamos el desarrollo desde una perspectiva histórica. Tras hacer un balance, el siglo XX se nos presenta como un siglo de éxito tremendo para el desarrollo y de gran salto adelante en el progreso hacia la erradicación de la pobreza. En este mismo periodo se duplicó la esperanza de vida y hubo también un aumento tremendo en el ingreso per cápita en todo el mundo.

Las dos excepciones notables a esta tendencia de avances significativos fueron el desvío que ocurrió bajo el comunismo—que básicamente se da por terminado—y que afectó a gran parte del mundo, y el terrible historial de problemas de desarrollo que surgieron en el África al sur del Sahara en los años 60 y 70 y que subsisten todavía, a saber: la regresión económica o el estancamiento económico de largo plazo, el mal desempeño de las exportaciones, la continua dependencia de la asistencia y, más recientemente, los reveses catastróficos en materia de salud en muchas partes de la región subsahariana debido a la pandemia del VIH/SIDA.

P: ¿Dónde se ha logrado más progreso y cuáles son los principales obstáculos al éxito?

Radelet: Donde se ha logrado crecimiento económico se ha registrado progreso en las metas. Sin embargo, existen obstáculos que restringen el progreso. África tiene limitaciones geográficas importantes. Sufre de enfermedades endémicas (predominantemente el VIH/SIDA), que afectan el cumplimiento de algunos de las metas de desarrollo del milenio.

Botswana, por ejemplo, llevaba camino de lograr sus metas, sobre todo en educación y reducción de la pobreza. Sin embargo, a causa del VIH/SIDA, el progreso del país ha retrocedido en algunos aspectos. La esperanza de vida en Botswana aumentó notablemente de 38 á 61 años entre 1975 y 1995. No obstante, desde mediados de los años 90 y debido al SIDA, la esperanza de vida se ha reducido a aproximadamente 43 años.

Otra limitación que afronta África es que integra a más países aislados y sin litoral que otras regiones. La falta de acceso al mar dificulta la participación en los mercados, eleva el costo de las exportaciones y las hace menos competitivas.

Asimismo, se observa otra restricción geográfica en África. Me refiero al vasto desierto del Sahel en la región occidental del continente. La dispersión de la población por esta zona dificulta la distribución y entrega de servicios y el seguimiento del progreso en la consecución de las Metas de Desarrollo del Milenio.

No obstante, si bien varios países africanos encaran actualmente problemas muy difíciles, entre ellos Somalia, Costa de Marfil, Zimbabwe y el Congo, no hay que ver todo con fatalismo y pesimismo.

Por ejemplo, vemos un número cada vez mayor de democracias multipartidistas. En 1990, había cuatro democracias multipartidistas en África al sur del Sahara. Ahora hay alrededor de 20 países, como Ghana, Tanzania, Sudáfrica, Nigeria, Mozambique, Malí y Burkina Faso que han logrado importantes progresos políticos y económicos en los últimos años. Ello supone un cambio enorme que la mayor parte del mundo no ha captado todavía. Varios de estos países están logrando también una mayor estabilidad económica y un crecimiento económico más firme.

Eberstadt: En términos del desarrollo general, el progreso en la reducción de la pobreza en la mayoría del mundo ha sido alentador, salvo en África al sur del Sahara, que ha tomado en gran medida el rumbo equivocado. Se ha registrado también un revés en los indicadores de la atención de salud debido a la catástrofe del VIH/SIDA.

China ha experimentado el progreso más notable y la India también ha logrado progreso significativo.

En los países con economías en expansión, se ha observado generalmente un cambio de la dependencia de los recursos naturales hacia una mayor dependencia de los recursos humanos. En general, los recursos naturales se han hecho menos importantes para el crecimiento económico nacional.

P: ¿Qué función desempeña la ayuda exterior en el desarrollo de un país?

Radelet: Hay dos ámbitos principales. El primero es el apoyo a los programas de educación y a los servicios de atención de salud para combatir las enfermedades más graves. Los ingresos de la ayuda exterior han producido mejoras significativas en la reducción de enfermedades como el polio y la oncocercosis, y en hacer disponible la terapia de rehidratación oral. La segunda es el apoyo a los esfuerzos dedicados a estimular el crecimiento económico.

En el ámbito de la salud, el progreso en el mundo ha sido tremendo desde la Segunda Guerra Mundial, incluso en los países en desarrollo. No obstante, en los últimos cinco años se ha comenzado a observar un descenso de la esperanza de vida causado por el VIH/SIDA. Esta enfermedad está dando marcha atrás a los logros arduamente trabajados en el área de indicadores básicos de salud en los últimos 20 años.

Aún así, hay lugares donde se ha observado mejoras en la reducción de VIH/SIDA. En Uganda, por ejemplo, gracias a la campaña de educación en la comunidad local financiada con ayuda internacional, se ha producido una reducción del diez por ciento en la incidencia de esta enfermedad en años recientes. Tailandia y Senegal se cuentan también entre los éxitos en la reducción del SIDA, ya que han mantenido bastante baja las tasas de incidencia de esta enfermedad. En algunas partes de Zambia también ha disminuido recientemente el número de casos.

En términos de crecimiento económico, en algunos casos la asistencia ha fracasado en su intento por conseguir este objetivo, y no cabe duda de que se ha desperdiciado parte de la misma. Sin embargo, en algunos países como Corea del Sur en las décadas del 50 y 60, Indonesia y, más recientemente, Uganda, Mozambique y Tanzania, la ayuda exterior ha apoyado el crecimiento. Es justo decir que la ayuda ha funcionado en algunos países y no en otros, y nos queda mucho por hacer para que la asistencia sea más eficaz en el futuro.

Hay tres cosas en el mundo en desarrollo que, en los últimos años, ha cambiado la atención de los donantes en la ayuda. La primera es el atentado terrorista del 11 de septiembre de 2001, que motivó que los donantes tomaran nota del vínculo que existe entre la pobreza y el terrorismo.

La segunda es la creciente toma de conciencia de la gravedad del VIH/SIDA. No hace mucho, el SIDA se consideraba principalmente una cuestión de "responsabilidad personal". Ahora se valora justamente como una pandemia que afecta a las naciones de todos los hemisferios.

La tercera es el aumento de las democracias multipartidistas que se mencionó más arriba. Mientras que en las décadas del 70 y 80 gran parte de la asistencia se destinaba a los aliados en la Guerra Fría, hoy está encaminada a respaldar a países que intentan establecer democracias multipartidistas, y el mundo poco a poco se dirige hacia esa dirección.

Eberstadt: Además de la forma convencional de asistencia oficial para el desarrollo (AOD), hay otras formas de ayuda que a menudo han servido eficazmente al desarrollo de los países. Consideremos el ejemplo de la asistencia militar. Taiwán y Corea del Sur se cuentan entre los países con una trayectoria exitosa que posteriormente a la Segunda Guerra Mundial se beneficiaron de la ayuda militar de Estados Unidos. Como consecuencia de esta ayuda Corea del Sur pudo avanzar hacia su conversión en una economía de exportación. Generalmente, la ayuda militar puede ayudar a crear un entorno de seguridad en el que hay una mayor probabilidad para el progreso material.

A través del comercio, la inversión y la transferencia de conocimientos, la economía internacional contribuye decididamente al crecimiento económico, al aumento de la productividad y al alivio de la pobreza.

La función de la asistencia oficial para el desarrollo en la promoción del progreso material es mucho más limitada—pero puede ser positiva en el contexto adecuado.

P: En las últimas semanas, el debate sobre los niveles de asistencia y la capacidad de los países de absorberla ha ocupado los titulares. ¿Existe una ley de rendimientos decrecientes que se aplica a ciertos niveles de ayuda exterior?

Radelet: No se trata tanto de una ley rigurosa sino de una tendencia firme. Tal como sucede con otras inversiones financieras, se observa un rendimiento decreciente según aumenta el importe de la inversión. La investigación revela que la asistencia dirigida al crecimiento económico tiene un efecto cada vez menor conforme aumenta el importe de la ayuda, pero se mantiene en positivo hasta que la asistencia representa alrededor del 18 al 25 por ciento del producto nacional bruto.

Lo que hay que preguntarse es adónde se dirige la asistencia. La ayuda exterior que se destina al crecimiento económico ha tenido mayor impacto en el crecimiento que cualquier otro tipo de ayuda, como por ejemplo la que se orienta a cuestiones humanitarias y a programas de difícil medición como los de reforma judicial. Para poder determinar los resultados de la reforma judicial es necesario que transcurran entre 10 ó 15 años. Es más fácil medir los resultados de la ayuda en campos como el desarrollo agrícola o la construcción de carreteras, ya que éstos son más fáciles de cuantificar y su ejecución suele tomar menos tiempo.

Uno de los retos que se plantean hacia el futuro es hacer que la asistencia sea más eficaz, tanto en lo que atañe a quién se proporciona y cómo se proporciona, para asegurar que se obtiene el mayor provecho posible de nuestros dólares para la asistencia.

Eberstadt: La eficacia de la asistencia depende de manera fundamental del entorno económico en el que se inserta. Cuando existen políticas productivas y disciplinadas, aumenta la probabilidad de que los recursos generen rendimientos más altos.

La cuestión crítica es cómo puede afectar el entorno político los recursos adicionales de carácter concesionario. Los resultados de la asistencia dependen de la convergencia del momento propicio, el liderazgo en el país receptor—su modo de gobierno—y su historia.

Un fenómeno preocupante desde mediados de la década del 90 ha sido la creciente dependencia de los países de África al sur del Sahara de la asistencia oficial para el desarrollo. De hecho, la dependencia excesiva de la ayuda por parte de las economías africanas es evidente—y hasta creciente—desde los años 70. Cabe preguntarse si, durante la pasada generación, el exceso de asistencia no ha estado "dejando fuera" el crecimiento de las exportaciones y la creación de capital nacional en zonas de la región subsahariana. Ello podría explicar en parte el notable y pobre desempeño económico prolongado en esa región.

P: ¿Qué función piensan ustedes que pueden desempeñar programas como la Cuenta del Desafío del Milenio (MCA) de Estados Unidos, la Ley sobre Crecimiento y Oportunidad Económica en África (AGOA) y la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) ¹ en la estrategia general de reducción de la pobreza?

Radelet: El pacto para la reducción de la deuda en 40.000 millones, anunciado en la reunión del Grupo de los Ocho (G8) en julio de 2005, es un acuerdo histórico que podría poner fin a dos décadas de problemas de endeudamiento para al menos 18 países pobres y posiblemente más. El reto ahora es ayudar a los países receptores a lograr el crecimiento económico sostenido y la reducción de la pobreza para que no vuelvan a reincidir en deudas impagables.

Lamentablemente, el acuerdo excluye a muchos países que no tomaron prestado lo suficiente como para ser considerados países muy endeudados, tales como Kenia, Nigeria y Sri Lanka. Se debería ofrecer un pacto similar a estos países. La asistencia debe dirigirse a los países más pobres y no a los más endeudados.

La Cuenta del Desafío del Milenio es, en teoría, un programa muy importante. La idea general que lo apuntala es establecer un mecanismo más favorable y flexible para proporcionar asistencia a países que han demostrado un compromiso firme con políticas de desarrollo acertadas. En la práctica, su éxito está por verse.

La ley AGOA ha sido particularmente útil, puesto que se basa en la apertura de mercados estadounidenses a los países africanos, haciendo posible su participación en los mercados internacionales y la producción de bienes que pueden contribuir a apoyar el crecimiento de largo plazo.

Eberstadt: La Cuenta del Desafío del Milenio es un concepto noble, pero su aspecto operacional ha sido difícil hasta la fecha. El programa es demasiado pequeño como para tener un impacto notable a través de la "no-concesión de préstamos". Es decir, la MCA no es un "actor" suficientemente grande para afectar el comportamiento de los destinatarios de la ayuda o las prácticas de otros donantes que representan la mayor parte de las donaciones y préstamos para el desarrollo.

La MCA tiene como propósito plasmar el concepto experimental de "selectividad" propugnado por el Banco Mundial para el despliegue de recursos donde puedan tener mayor impacto. Sin embargo, una de las razones por la que a los donantes les es difícil adoptar el concepto de selectividad es que sencillamente no pueden "negar la asistencia" a muchos países. Las relaciones políticas de los donantes con los gobiernos a los que destinan ayuda son con demasiada frecuencia más importantes que los resultados actuales del desarrollo a través de estas transferencias. Bajo estas circunstancias, la selectividad es casi imposible.

P: ¿Qué importancia tienen la transparencia y la rendición de cuentas para la eficacia de la asistencia? ¿Qué se puede hacer para mejorar la gobernabilidad?

Radelet: Mejores políticas e instituciones públicas afectan ambas el crecimiento de un país. Los países con instituciones firmes y poblaciones saludables pueden absorber más ayuda que otros países donde hay mucha corrupción y la población goza de menos salud.

Ha habido ocasiones en el pasado—mayormente durante la Guerra Fría—en que los donantes estaban demasiado dispuestos a conceder asistencia a países donde se sabía que existía la corrupción. Ello influye en la opinión pública sobre la eficacia general de la asistencia.

Eberstadt: Un factor en la corrupción o la malversación de fondos de ayuda es la conciencia política de los donantes.

Hay una relación positiva entre el desarrollo económico y el estado de derecho. El imperio de la ley es un objetivo importante. Donde hay más transparencia junto al imperio de la ley, es menos la incertidumbre de los inversionistas, más bajos los costos de tramitación y es más fácil el avance de la actividad económica.

En muchas ciudades, la riqueza se distribuye de modo disparejo. Pero si una persona pobre sabe que dispone de protecciones legales, hay un movimiento casi revolucionario hacia la igualdad.

P: Si se descubre fraude, ¿deberían los países retirar la asistencia al desarrollo?

Radelet: En la mayoría de los casos, sí, pero no siempre. El hecho de que las instituciones en algunos países estén plagadas de corrupción se debe en parte a la pobreza misma. Se necesita tanto un compromiso local firme como el dinero para ayudar a crear instituciones firmes que puedan trabajar para evitar la corrupción en varios sectores. No es sólo una cuestión de voluntad política interna.

Los donantes tienen que definir mejor lo que esperan de su asistencia.

Eberstadt: Depende totalmente de los objetivos de la ayuda, como por ejemplo si se asigna a fines militares o de seguridad política. Cuando la asignación de fondos se ve comprometida, las razones para poner fin a los programas de ayuda humanitaria se hacen más convincentes.

P: ¿Cuáles son los problemas de la política de condicionalidad? Hay personas que sostienen que si bien la restricción del gasto público, la liberalización del comercio, la desregulación y la privatización son positivas, la rapidez e intensidad de tales medidas son indispensables para el éxito de la política de desarrollo.

Radelet: Hemos aprendido que los donantes no pueden limitarse a imponer reformas desde afuera, ni tampoco pueden "comprar" las reformas con promesas de conceder asistencia adicional. Los países deben estar, en primer lugar, comprometidos con las reformas firmes. La asistencia se puede utilizar para proporcionar apoyo a las políticas acertadas, pero no puede imponer la ejecución de esas políticas.

Eberstadt: La condicionalidad es conveniente. Sin embargo, los donantes tienen un historial pobre en el logro de la condicionalidad. La condicionalidad no puede tener lugar donde no se puede "retirar" la asistencia—pero, ¿cuántos ejemplos hay en las anteriores generaciones de gobiernos receptores que han sufrido el retiro de la asistencia por el mal desempeño de sus programas de desarrollo?

P: Se ha planteado varios programas para financiar el desarrollo—un Mecanismo de Financiamiento Internacional, tributación mundial, derechos especiales de giro (DEG) para propósitos del desarrollo. En vista de las enormes exigencias que se hacen a los países, ¿cuáles consideran son los mejores métodos para financiar el desarrollo?

Radelet: Siempre conviene pensar en nuevos e innovadores sistemas de ayuda para el desarrollo económico y la reducción de la deuda de los países en desarrollo. Sin embargo, ningún sistema es una "solución fácil" para este problema. Y ninguna de estas nuevas ideas podrá sustituir por completo los tradicionales flujos de asistencia o del sector privado, que han cobrado particular importancia para los países de medianos ingresos.

El Banco Mundial y el Banco de Desarrollo Africano deben proporcionar más fondos a manera de donaciones en lugar de préstamos, especialmente a los países más pobres. Los países con un ingreso anual promedio per cápita que se sitúa por debajo de un nivel determinado deberían recibir donaciones porque afrontan retos más serios y son más vulnerables a los trastornos económicos.

Pero las donaciones no deben de ser simplemente concesiones, sino que se deben apoyar en el desempeño. Deben también estar dirigidas a lograr metas concretas, como la construcción de una carretera o el establecimiento de una serie de dispensarios. Los donantes deberían recompensar el éxito en la consecución de las metas con más asistencia, y penalizar a los países que no cumplen metas concretas.

Eberstadt: Para países de bajos ingresos muy endeudados que tienen problemas en el servicio de la deuda, se debe considerar que los préstamos contratados normalmente se hacen bajo condiciones muy concesionarias, pero con demasiada frecuencia los rendimientos generados han sido excesivamente bajos.

En muchos países muy endeudados y de bajos ingresos, los problemas económicos no se resuelven simplemente con la condonación de la deuda. Si hay problemas para reembolsar los préstamos en condiciones muy favorables es señal de que existe un problema en el desempeño general económico.

Es mucho más importante investigar primero la razón por la que la tasa de rendimiento es tan baja, en lugar de recurrir inmediatamente a la idea de la condonación de la deuda. No estoy convencido de que la reducción de la deuda sea una herramienta tan importante en el desarrollo.

(¹)La Iniciativa PPME es un enfoque abarcador al problema de la reducción de la deuda en países pobres muy endeudados que se han acogido a los programas de ajuste y reformas del FMI y el Banco Mundial.

Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista ni las políticas del gobierno de Estados Unidos.