美国银行家协会(American Bankers Association)支持《美国爱国法》制止恐怖主义融资活动的目标，对该法要求所有金融机构执行此前只适用于银行的反洗钱规定感到欣慰。然而，这项法律的执行也暴露出在稽查恐怖分子常用的小型交易方面的漏洞。美国银行家协会主张与金融界同行进一步交换有关恐怖分子的情报。

虽然美国银行业长期以来在反洗钱等领域为执法部门提供支持，但是，除非政府进一步承诺为银行提供它们所需的情报，否则华盛顿通过加强银行规章制度制止恐怖主义融资活动的努力可能无法达到其出于良好意愿制订的目标。

为了对9.11发生的悲剧作出回应，美国国会通过了长达300页的《美国爱国法》(USA PATRIOT ACT)。国会在两党的巨大支持下，在三个星期内采取了行动，显然它希望制定有用和有效的法律以打击恐怖主义融资罪行。但大多数条款没有能够实现打击这项犯罪的目标。

这些新法律是否有必要？还是我们只需要更多的政府情报？9.11事件后，执法部门提供的情况介绍表明，劫机分子从事的金融交易所涉及的问题大部份没有在《美国爱国法》中得到解决。事实是，如果没有更多的政府情报，美国金融机构无法发现或制止与恐怖主义融资活动相关的交易。

本文将探讨自《美国爱国法》于2001年10月颁布以来美国金融界面临的挑战所发生的变化，以及应采取哪些其他措施来制止金融资源流入恐怖分子手中。

《爱国法》

显然，《爱国法》中针对金融业的大部份条款(第三篇)源于过去涉及传统洗钱的失败的立法草案。尽管关于如何执行这项法律以及该法律是否能有效地解决恐怖主义融资问题仍存在疑问，但由于《爱国法》涉及各种过去没有反洗钱义务的新型金融服务供应商，并由于《爱国法》含有银行业长期以来倡导的其他一些条款，因此美国银行家协会积极支持《爱国法》。

这项法案中与银行业务有关的(也是国会负责制定此法的委员会所强调的)重要条款包括：

• 把走私大额现金定为犯罪，并要求地下金融网进行登记

• 更新反伪造法，制止美国金融机构向外国"空壳"银行提供金融服务

• 扩大政府与民间的合作，以帮助执法部门识别、跟踪和制止恐怖分子的融资活动

• 向执法部门"实时"报告可疑的金融活动

• 要求金融机构核实新帐户持有人的身份

• 要求客户在建立帐户时向金融机构提供真实信息

对银行业而言，最重要的条款是要求所有金融机构建立自1987年起在银行实施的反洗钱法规监督项目。

新规定对银行有何影响？

至于这些新法的实际影响，大多数条款只是扩大了反洗钱法规监督程序的义务。例如，有些条款要求对私营银行业务或代理银行关系实行责任审查(due diligence)。联邦银行机构必须审查和责罚未能通过扩大责任审查范围而触及那些"风险"关系的银行。

根据第三篇第326条的一项新规定，金融机构必须建立开设帐户的程序或"客户身份识别项目"。银行和一些受此法约束的金融机构──如证券公司、共同基金和商品期货交易人(保险公司待定)──必须掌握四项信息(姓名、地址、出生日期和社会安全号码或政府指定的类似身份信息)并对这些信息加以核实。由于银行从客户建立帐户一开始就要求其提供身份证明，因此这项新规定只是将营业手续规范化而已。

这些变化对国际社会的意义何在？

你可能看到的是，美国金融机构要求开设帐户的外国人分别出具主要和次要身份证明。采用这一办法的弊端是，由于美国金融机构不熟悉不同种类的身份证，因此银行可能不愿意为某些客户建立帐户。此外，目前没有公共数据库可用来像证实美国人那样证实外国人的身份，异地开户继续存在问题。因此，为了在美国金融机构开户，外国人必须与这些机构密切配合。

《爱国法》的执行

由于进一步的责任审查要求，美国监管机构对银行妥善执法有哪些期待呢？例如，除非财政部长认定有些国家──如瑙鲁、乌克兰和缅甸──引起美国政府对洗钱的关注，否则银行业必须通过其他信息来源确定在与这些国家打交道时是否存在风险。

信息来源之一是金融行动工作组(Financial Action Task Force)及其拟定的一份"不合作国家"(NCCT)名单。被列入"不合作国家"名单意味着一个国家没有制定反洗钱法律或这方面的法律薄弱。自2000年以来，已经有24个国家被列为"不合作国家"。由于按规定银行必须对这些国家进行更严格的责任审查，因此随时了解名单变化非常重要。

应强调的是，金融机构仍可以同某一"不合作国家"的实体有业务往来，但它们会因为没有花费更多时间审核这些实体的帐户而受到责难。因此，为了使风险评估符合这项新法的要求，监管部门要求银行审核对外公开的信息。但问题是，这对银行防范恐怖主义融资活动无济于事。

9.11犯罪分子的财务概况

联邦执法官员向美国银行家协会介绍了在9.11事件发生以前恐怖分子利用金融系统的种种方法，我们从中可清晰地了解到，租用汽车、住宿旅馆、或买张机票花不了多少钱。因此，就其特徵而言，恐怖主义融资交易属于日常交易，与传统的洗钱活动并不相同。

最近刚完成的9.11委员会报告的结论说，"制造9.11事件的费用约为40万美元到50万美元。"此外，9.11事件犯罪分子利用金融机构的方式如下：

• 使用的帐户为支票帐户，存款额约为3000美元。

• 申请表注明帐户持有人是"学生"。

• 身份证为阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯和德国签发的签证。

• 帐户是在进入美国30天内建立的。

• 帐户持有人在一天之内多次通过ATM(自动取款机)查询帐户余额。

9.11委员会报告说：

肇事者在美国广泛利用了银行，包括大型国际银行的支行和规模小一些的地区银行。他们利用护照和其他身份证以自己的名字建立了帐户。没有证据表明他们使用假社会安全号码建立银行帐户。他们的交易丝毫没有什么异样，隐没在在世界上每天流动的千百亿美元中。

简言之，我们认为，如果没有更多和具体的政府情报，金融机构不可能觉察到9.11恐怖分子的罪恶行径。很难有效地对小额帐户实行监督，而建立一套制度来审查某人通过ATM查询帐户的次数是不可行的。此外，由于恐怖分子没有伪造身份，因此，根据《爱国法》的规定改进身份识别程序虽然对防范身份盗窃有用，但是不会阻止他们使用金融机构。我们从前面提到的情况介绍中吸取了重要教训，美国银行家协会现在建议银行不要把签证作为确认身份的主要形式。

把《爱国法》当作防范手段

《美国爱国法》中涉及恐怖主义融资这一模糊概念的条款是314(a)。它要求金融机构检查银行帐户，以发现与政府调查名单上相同的名字。根据314(a)：

• 除非特别指明的情况，美国财政部金融犯罪执法网(Financial Crimes Enforcement Network)按规定必须每两个星期一次编发314(a)请求书。

• 金融机构在收到314(a)请求书后，必须在两个星期内完成检查并报告结果。

• 检查范围只限于具体记录，除非另有说明，只能是一次性检查。

• 如果某一金融机构查到与名单上相符的名字，则该机构只需就相符的名字向财政部金融犯罪执法网报告，并向执法机构提供同该机构直接联系的渠道。

总的来说，这些条款是查找恐怖主义融资活动最有效的手段，这是因为金融界只检查政府正在调查的从事恐怖活动的个人的名字。例如，据金融犯罪执法网提供的信息，从2003年4月1日至2004年4月26日，国内税务局(Internal Revenue Service)向金融犯罪执法网提交了有关66名个人和17家企业的检查请求。基于该信息发现在至少1274个金融机构的记录中有646次对应结果。自从制定314(a)以来，已经通过这套系统将涉嫌从事恐怖主义融资或洗钱活动的1547名个人的名单送交26000多个金融机构，发现10560次对应结果，这些结果均已送交执法部门。

其他可供选择的措施

在我们探索制止恐怖主义融资活动进入合法金融系统的方法时，除第314条外还可以采用哪些其他措施？显然，《美国爱国法》的新规定并未直接说明恐怖活动的资金进入金融系统的方式。银行所依据的各种信息是金融行动工作组对恐怖主义融资活动作出的分类以及美国执法部门提供的类似案例。这些说明了什么呢？例如，对慈善机构或"非营利"组织的关注是一个长期重点。

金融行动工作组指出：

大多数国家对探测恐怖分子滥用非营利组织进行融资的难度都感到担忧。大家认识到，这类组织在所有社会里发挥着非常重要的社会和救助作用，这一作用显然没有受到置疑。然而，非营利组织拥有巨额资金和其他资产，这意味着即使只有很少一部份资金被恐怖分子挪用都会带来严重的问题。因此，恐怖分子在何种程度上利用非营利组织的问题应引起国际社会的严重关注。

这一切突出表明，我们现在处在一个不同的世界中，追踪或监督恐怖主义资金的流动并非易事。

结论

关于《爱国法》和迅速制订防范恐怖主义的法律已经有很多著述。有关对恐怖主义攻击采取立法应对手段是否合适仍存在激烈的争议。从积极的方面来说，应强调指出，美国银行协会支持《爱国法》，这是因为该法成就了过去其他提案未能成就的工作──即要求非银行机构建立反洗钱项目和程序。但是，为了制止恐怖主义融资活动，政府必须承诺向金融界提供最新情报。我们看到这一进程已经开始，但必须加快。任何其他的策略都注定要失败。

约翰·伯恩任美国银行家协会执法中心主任。

本文表达的观点不一定反映美国政府的观点或政策 。