L'Association des banquiers américains (American Bankers Association ou ABA) est en faveur des dispositions de la loi USA PATRIOT (acronyme du titre anglais de la loi : Uniting and Strenghtening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism) qui visent à réduire le financement du terrorisme et trouve particulièrement bon que les dispositions relatives au blanchiment de capitaux s'appliquent désormais à toutes les institutions financières et non pas seulement aux banques. Toutefois, l'application de la nouvelle loi a révélé des faiblesses pour ce qui est de découvrir les opérations portant sur de faibles montants que les terroristes effectuent en général. L'ABA préconise que les pouvoirs publics communiquent aux institutions financières davantage des renseignements confidentiels sur les terroristes.
Le secteur bancaire des États-Unis s'est acquis de longue date la réputation d'appuyer l'application de la loi, notamment dans le domaine du blanchiment de capitaux, mais les efforts déployés par Washington en vue de contrecarrer le financement du terrorisme par le biais du durcissement de la réglementation bancaire, qui partent d'un bon sentiment, pourraient faire fausse route, à moins que les pouvoirs publics ne s'engagent plus résolument à divulguer aux banques les renseignements confidentiels qu'elles ont besoin de connaître.
Motivé par les événements tragiques du 11 septembre 2001, le Congrès a adopté un texte de loi volumineux, long de 300 pages en anglais, et baptisé loi USA PATRIOT. Agissant en l'espace de trois courtes semaines et avec le soutien quasi-général tant des républicains que des démocrates, le Congrès souhaitait clairement adopter un texte de loi utile et efficace en vue de s'attaquer, entre autres, au fléau qu'est le financement du terrorisme. Or, la plupart de ses dispositions font l'impasse sur cette infraction pénale.
Cette nouvelle loi répondait-elle véritablement à un besoin ou suffisait-il que les pouvoirs publics nous communiquent davantage de renseignements confidentiels ? Il ressort clairement des séances d'information organisées après le 11 septembre 2001 par les organismes de répression que la grande majorité des dispositions de la loi USA PATRIOT ne s'appliquent pas exactement au genre d'opérations financières qu'avaient exploitées les pirates de l'air. À la vérité, en l'absence de communications supplémentaires de la part des services de renseignements, les institutions financières des États-Unis ne sont tout simplement pas en mesure de détecter ni de prévenir les opérations liées au financement d'activités terroristes.
Le présent article se propose d'examiner l'évolution des difficultés qui se posent au secteur financier des États-Unis depuis l'adoption de la loi USA PATRIOT en octobre 2001, ainsi que les autres mesures susceptibles d'être prises pour saper les assises financières des terroristes.
La loi USA PATRIOT
De toute évidence, la grande majorité des dispositions de cette loi relatives au secteur financier (titre III) sont les vestiges d'instruments législatifs sans effet visant le blanchiment de fonds. Malgré les questions qui persistent sur les modalités d'application de la loi et sur son éventuelle efficacité face au financement du terrorisme, l'Association des banquiers américains (American Bankers Association ou ABA) s'est ralliée à ce texte parce qu'il couvre une myriade de fournisseurs de services financiers qui étaient jusqu'alors exempts d'obligations en matière d'antiblanchiment de capitaux et qu'il contient plusieurs autres dispositions que le secteur bancaire préconisait depuis longtemps.
Les principales dispositions de la loi relatives au secteur bancaire (et mises en relief par les commissions parlementaires qui les ont rédigées) regroupent les éléments suivants :
- incriminer la contrebande d'espèces et rendre obligatoire l'immatriculation des circuits financiers clandestins ;
- moderniser les lois contre la contrefaçon de manière à interdire aux institutions financières des États-Unis de fournir des services financiers aux banques écrans étrangères ;
- élargir les partenariats entre le secteur public et le secteur privé pour aider les organismes de répression à découvrir, à suivre de près et à entraver les activités financières des terroristes ;
- communiquer en temps réel les activités financières suspectes aux organismes de répression ;
- assujettir les institutions financières à l'obligation de vérifier l'identité de leurs nouveaux clients ;
- enfin, exiger des nouveaux clients des informations dignes de foi lors de l'ouverture d'un compte dans une institution financière.
Ce qui a particulièrement séduit le secteur bancaire, c'est l'obligation pour toutes les institutions financières d'instaurer des programmes de surveillance des mesures antiblanchiment, obligation à laquelle seules les banques étaient assujetties depuis 1987.
Quoi de neuf pour les banques ?
Sur le plan pratique, la plupart des dispositions de la nouvelle loi se bornent à étoffer les obligations qui s'inscrivaient déjà dans la fonction de surveillance réglementaire des mesures antiblanchiment. Ainsi certaines dispositions insistent-elles sur le devoir de vigilance applicable à toutes les activités bancaires des particuliers et aux relations avec les banques correspondantes. Les autorités bancaires fédérales sont tenues d'examiner, et de critiquer le cas échéant, les banques qui s'abstiennent de renforcer leur vigilance vis-à-vis de ces relations à risque.
L'une des nouvelles obligations énoncées dans l'article 326 du titre III de la loi oblige les institutions financières à prévoir des formalités particulières pour l'ouverture d'un compte ou un « programme d'identification des clients ». Les banques et certaines institutions financières visées, telles que les maisons de titres, les sociétés de placement collectif et les négociateurs de contrats à terme portant sur des marchandises (la loi ne s'applique pas encore aux sociétés d'assurance), doivent exiger quatre renseignements (nom du titulaire du compte, adresse, date de naissance et numéro d'identification tel que le numéro de sécurité sociale) et tenter de les vérifier. Comme les banques ont toujours exigé des pièces d'identité de leurs clients, cette nouvelle obligation ne fait que légaliser une pratique déjà bien établie.
Quoi de neuf pour la communauté internationale ?
Il faut s'attendre qu'une institution financière des États-Unis exige des étrangers qui voudront ouvrir un compte chez elle la présentation de deux pièces d'identité, l'une primaire et l'autre secondaire. L'ennui, c'est que les institutions américaines, peu au courant des divers types de pièces d'identité, pourraient rechigner à ouvrir certains comptes. De surcroît, l'ouverture de comptes au profit de titulaires se trouvant à l'étranger continue de soulever certaines questions parce qu'il n'existe pas, à l'heure actuelle, de banques de données publiques contenant les informations nécessaires à la vérification de l'identité d'étrangers, comme il y en a pour les ressortissants des États-Unis. Dès lors, pour rester en relations avec les institutions financières des États-Unis, les titulaires éventuels de comptes devront collaborer étroitement avec elles.
La conformité à la loi USA PATRIOT
Au vu de l'importance accrue attachée au devoir de vigilance, que doivent faire les banques au juste pour satisfaire les organismes de réglementation des États-Unis ? Par exemple, hormis le cas où le ministre des finances décrète que certains pays ou territoires suscitent des inquiétudes au gouvernement en matière de blanchiment de capitaux, comme ce fut le cas de Nauru, de l'Ukraine et de la Birmanie, le secteur bancaire doit se tourner vers d'autres sources d'informations pour déterminer le risque éventuel associé à ces pays ou territoires.
Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI), qui met régulièrement à jour sa liste des pays et territoires non coopératifs (PTNC), est en une. Tout pays dont les lois visant à prévenir le blanchiment de fonds sont laxistes ou inexistantes est inscrit sur cette liste. Depuis 2000, le GAFI a classé 24 pays ou territoires dans cette catégorie. Comme elles sont astreintes à un devoir accru de vigilance vis-à-vis de ces pays, les banques doivent suivre l'évolution de ces désignations.
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Le président Bush promulgue la loi antiterroriste |
Il y a lieu de noter que les institutions financières sont autorisées à traiter avec les personnes morales sises dans un pays ou territoire non coopératif, mais elles seront critiquées si elles ne consacrent pas assez de temps à l'examen des comptes de ces clients. Les autorités chargées de la réglementation attendent des banques qu'elles consultent les informations relevant du domaine public, point fondamental pour que l'évaluation des risques soit jugée conforme aux dispositions de la nouvelle loi. Le hic, c'est qu'une telle mesure ne saurait vraiment aider les banques à prévenir le financement du terrorisme.
Le profil financier des criminels du 11 septembre 2001
Des responsables des organismes de répression ont organisé pour notre association une réunion d'information sur la panoplie des méthodes auxquelles les terroristes avaient eu recours avant le 11 septembre 2001 pour exploiter le système financier. Une chose saute aux yeux : on n'a pas besoin de beaucoup d'argent pour louer une voiture, pour réserver une chambre d'hôtel ou pour acheter un billet d'avion. Dès lors, de par leur nature même, les opérations qui financent le terrorisme ne sortent pas de l'ordinaire et elles ne comportent pas les éléments classiques du blanchiment de capitaux.
La commission d'enquête sur les attentats du 11 septembre 2001, qui a récemment rendu public son rapport, a conclu que le coût de l'exécution de ces attentats avait été de l'ordre de 400.000 à 500.000 dollars. En outre, elle a indiqué :
- que les auteurs de ces attentats étaient titulaires de comptes courants dont le solde n'était que de 3.000 dollars environ ;
- qu'ils avaient déclaré être étudiants sur les formulaires d'ouverture de compte courant ;
- qu'ils avaient présenté comme pièces d'identité des visas délivrés par les Emirats arabes unis, par l'Arabie saoudite et par l'Allemagne ;
- qu'ils avaient ouvert leur compte dans les 30 jours suivant leur arrivée aux États-Unis ;
- enfin, qu'ils avaient l'habitude de vérifier leur solde plusieurs fois par jour à des guichets automatiques.
Selon la commission d'enquête, les auteurs de cette conspiration ont eu largement recours aux banques sises aux États-Unis, qu'il s'agisse de succursales de grandes banques internationales ou de petites banques régionales. Tous ont ouvert des comptes à leur nom, passeport et autres pièces d'identité à l'appui. Rien n'indique qu'ils ont présenté de faux numéros de sécurité sociale pour accomplir cette formalité. Leurs transactions ne sortant pas de l'ordinaire, elles sont passées inaperçues parmi les milliards de dollars qui sont brassés jour après jour dans le monde entier.
Bref, nous avons la conviction que les institutions financières n'auraient pas pu déceler les activités criminelles des terroristes du 11 septembre 2001, à moins d'avoir accès à des renseignements supplémentaires et précis de la part des pouvoirs publics. On ne peut pas vraiment surveiller les comptes peu garnis, et la création d'un système qui permettrait de vérifier la fréquence de la consultation d'un compte à un guichet automatique relève d'un scénario irréalisable. En outre, comme les pièces d'identité fournies par les terroristes étaient valides, l'amélioration des méthodes d'identification exigée par la loi USA PATRIOT, aussi utile qu'elle soit pour prévenir le vol d'identité, n'aurait pas empêché qui que soit d'avoir accès à une institution financière. Nous avons tiré de précieuses leçons de la réunion d'information mentionnée précédemment, et l'ABA recommande maintenant aux banques de ne pas accepter les visas comme pièce d'identité primaire.
La loi USA PATRIOT en tant qu'outil de prévention
S'il est un article de la loi USA PATRIOT qui traite du concept amorphe du financement des activités terroristes, c'est l'article 314(a). Il oblige en effet les institutions financières à vérifier si le nom des titulaires de comptes figure sur les listes de l'État fédéral. Conformément à cette disposition :
- les requêtes au titre de l'article 314(a) sont acheminées par le réseau FinCEN (réseau de répression de la délinquance financière) du ministère des finances des États-Unis, puis regroupées et communiquées toutes les deux semaines, sauf indication contraire ;
- après réception d'une telle requête, les institutions financières ont deux semaines pour faire leur recherche et signaler les éventuelles correspondances ;
- les recherches sont restreintes à des documents comptables précis et, sauf indication contraire, elles ne seront faites qu'une seule fois ;
- l'institution financière qui découvre une correspondance est simplement tenue d'en informer le réseau FinCEN et de fournir les coordonnées d'un point de contact pour que l'organisme requérant puisse s'adresser directement à elle.
Dans l'ensemble, ces dispositions constituent le moyen le plus efficace de déceler une éventuelle source de financement d'origine terroriste parce que le secteur bancaire se borne à rechercher dans ses fichiers le nom de personnes qui font l'objet d'une enquête liée à une éventuelle activité terroriste. Selon le FinCEN, par exemple, l'administration des impôts a soumis 16 requêtes entre le 1er avril 2003 et le 26 avril 2004, lesquelles visaient 66 particuliers et 17 entreprises. Elles ont abouti à 646 concordances auprès de plus de 1.247 institutions financières. Depuis l'adoption de la loi, le nom de 1.547 personnes soupçonnées de financer le terrorisme ou de blanchir des capitaux a été communiqué à plus de 26.000 institutions financières, et les 10.560 concordances repérées ont été transmises aux organismes de répression.
D'autres options en matière de prévention et de détection
Pour empêcher la pénétration du système financier légitime, de quels moyens disposons-nous en sus de l'article 314 ? Manifestement, les nouvelles obligations prévues dans la loi USA PATRIOT n'abordent pas directement la nature de l'infiltration de sommes d'argent dans un système financier aux fins de soutien du terrorisme. Les banques doivent s'en remettre aux « typologies » du GAFI sur le financement du terrorisme et à d'autres instruments du même genre que proposent les organismes de répression aux États-Unis, tel le FinCEN. Que nous apprennent-elles ? Qu'il faut, par exemple, s'intéresser de très près aux associations caritatives et, plus généralement, aux organismes sans but lucratif.
Selon le GAFI, la plupart des pays s'inquiètent de la difficulté qu'il y a de déceler le financement du terrorisme qui a lieu par l'intermédiaire des associations caritatives. Certes, ces dernières jouent un rôle crucial dans le tissu social et financier de tous les pays, et il ne s'agit pas de les remettre en question. Pour autant, en raison du volume des fonds brassés et des autres avoirs détenus par ce secteur, le détournement de ne serait-ce qu'un infime pourcentage de ces fonds à l'appui du terrorisme prend des proportions graves. Dès lors, le fait qu'on soit si mal renseigné sur le degré auquel les terroristes exploitent le domaine du monde associatif doit inviter la communauté internationale à prendre ce sujet très au sérieux.
Tous ces éléments nous montrent, si besoin est, que nous vivons aujourd'hui dans un monde changé et que le dépistage ou la surveillance des fonds destinés à financer des activités terroristes n'est pas une mince affaire.
Conclusion
La loi USA PATRIOT et la nécessité de promulguer rapidement des lois pour faire obstacle au terrorisme ont fait couler beaucoup d'encre. La question de savoir si la réaction du législateur a été adaptée à la situation continue d'alimenter les débats. À cet égard, il convient de noter que l'ABA s'est ralliée à la loi USA PATRIOT parce qu'elle réussit, là où des propositions antérieures ont échoué, à obliger les institutions non bancaires à se doter de programmes et de méthodes contre le blanchiment de capitaux. Ceci dit, pour endiguer le financement du terrorisme, les pouvoirs publics doivent s'engager à fournir au secteur financier des renseignements actualisés. Nous avons vu ce processus s'enclencher : il faut maintenant redoubler d'efforts. Toute autre stratégie serait vouée à l'échec.
M. John Byrne est à la tête du Centre d'application des règlements de l'Association des banquiers américains.
Note : les opinions exprimées dans le présent article ne reflètent pas nécessairement les vues ou la politique du gouvernement des États-Unis.