Le gouvernement des États-Unis aide ses alliés étrangers à renforcer leurs capacités afin qu'ils puissent empêcher les terroristes d'exploiter le système financier international. À cet égard, le groupe de travail interministériel sur le financement du terrorisme identifie les pays qui ont le plus besoin de l'aide des États-Unis en matière de formation et sur le plan technique. Pour faire pièce au terrorisme, chaque État doit se doter du cadre juridique, de la réglementation bancaire, d'une cellule de renseignements financiers, d'organes de répression et de la procédure judiciaire qui s'imposent. Les États-Unis fournissent ce type d'assistance à des pays d'Afrique, d'Amérique latine, d'Asie, d'Europe et du Moyen-Orient, et ils agissent en coopération avec des organisations régionales et des institutions financières internationales.
En réponse aux attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement des États-Unis a entrepris une guerre mondiale contre le terrorisme sur cinq fronts : forces armées, renseignements, répression, finances et diplomatie. Dans le domaine financier, les États-Unis ont formulé une stratégie à trois volets qui vise à dépister les circuits financiers du terrorisme, à les démanteler et à en empêcher la création de nouveaux. En premier lieu, nous effectuons des opérations de répression et de renseignement qui se soldent par l'ouverture de poursuites judiciaires contre les commanditaires du terrorisme. En second lieu, nous rendons public le nom des groupes terroristes et de ceux qui les soutiennent afin d'entacher leur réputation et de bloquer leurs avoirs. En troisième lieu, nous avons élaboré des programmes de renforcement des capacités qui ont pour objectif de conforter les institutions de nos alliés étrangers afin que celles-ci puissent combattre le financement du terrorisme. Les deux premiers volets de notre action revêtent donc un caractère rétrospectif, puisqu'ils s'appliquent aux enquêtes sur les opérations de financement après coup, tandis que le troisième, axé sur le renforcement des capacités, vise à épauler les pays qui s'emploient à empêcher les commanditaires du terrorisme à exploiter le système financier international.
Coordonner la formation et l'assistance technique
Dans la foulée des événements du 11 septembre 2001, le département d'État a pris l'initiative de la création d'un groupe de travail interministériel sur le financement du terrorisme (« Terrorist Finance Working Group » ou TFWG ), lequel a pour tâche de coordonner, de formuler et de dispenser une aide à la formation et une assistance technique à nos partenaires étrangers les plus vulnérables. Coprésidé par le Bureau du coordonnateur de la lutte antiterroriste et par la direction des affaires internationales relatives au trafic des stupéfiants et à sa répression, le TFWG regroupe plusieurs organismes fédéraux qui relèvent du département d'État, du ministère des finances, du ministère de la justice et du ministère de la sécurité intérieure. Ses membres se réunissent deux fois par mois afin d'être informés des nouvelles communications de renseignements, d'établir le calendrier des déplacements aux fins d'évaluation, de passer en revue les rapports établis par pays et de discuter de l'évolution et de l'application des programmes d'assistance technique et de formation. Ce groupe interministériel a ainsi su mettre à profit le savoir-faire du gouvernement des États-Unis en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et contre la criminalité organisée.
Cibler l'assistance
Lourdement sollicité par nos alliés étrangers, le TFWG a dû fixer un ordre de priorité pour faire le meilleur usage possible de nos ressources financières et humaines, malheureusement limitées, dans le souci de faciliter la mise en place de régimes rigoureux à l'appui de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (AML/CFT). Les questions prioritaires sont les suivantes :
- identifier et classer par rang de priorité les pays qui ont besoin d'un maximum d'assistance et des conseils des services de renseignements et de répression ;
- confier à une équipe d'évaluation des systèmes financiers, regroupant des spécialistes des milieux juridique, financier et de l'application de la loi, le soin d'examiner les régimes CFT des pays prioritaires. Cette équipe passe généralement une semaine dans le pays, l'occasion pour elle de s'entretenir avec des représentants des ministères de la justice, de l'intérieur et des finances, des organes de répression, de la banque centrale et du secteur privé ;
- établir un rapport officiel d'évaluation sur les vulnérabilités décelées et faire des recommandations pour y remédier au moyen de la formation et de l'assistance technique. Ce rapport est remis au pays d'accueil dont il convient d'évaluer les réactions ; il lui est communiqué dans un délai d'un mois environ et sert de base à la coordination des offres d'assistance des États-Unis ;
- dresser un calendrier de formation qui tienne compte des recommandations émises. Des spécialistes du gouvernement des États-Unis peuvent apporter leur concours à la rédaction de textes destinés à être adoptés par le pays d'accueil afin de veiller à ce que son cadre juridique soit conforme aux normes internationales ; ils peuvent aussi transmettre leurs connaissances dans le domaine de la réglementation financière, de la mise en place d'une cellule de renseignements financiers, de la conduite d'enquêtes visant à « suivre la trace de l'argent » ainsi que dans le domaine de la formation de magistrats et de représentants du ministère public ;
- fournir aux pays prioritaires une assistance technique et en matière de formation en ce qui concerne l'établissement du cadre juridique des régimes AML/CTF et l'application des lois qui en découleront. Cette assistance sera dispensée dans le pays ou aux États-Unis ;
- encourager le partage des responsabilités entre nos alliés, les institutions financières internationales (Fonds monétaire international, Banque mondiale, banques régionales de développement) et les instances internationales, tels le Comité contre le terrorisme de l'ONU, le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) et le G8.
Les principes fondamentaux d'un régime efficace
Après les attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis et leurs alliés ont vite compris l'urgence qu'il y avait de dépister les circuits financiers du terrorisme, de les démanteler et d'en prévenir la création de nouveaux. À cette fin, chaque pays doit se doter du cadre juridique, de la réglementation financière, des capacités nécessaires en matière de renseignements financiers, de répression et de poursuites judiciaires ainsi que des institutions qui l'aideront à combattre le financement du terrorisme et le blanchiment de capitaux. Le TFWG a formulé des programmes de formation qui s'articulent autour de ces idées maîtresses.
I. Le cadre juridique de nature à incriminer le financement du terrorisme
Conformément à la résolution 1373 du Conseil de sécurité de l'ONU et aux huit recommandations spéciales du GAFI sur le financement du terrorisme, chaque pays est tenu d'ériger en infraction pénale le financement du terrorisme et le blanchiment de capitaux. Chaque pays doit adopter les mesures voulues pour geler et saisir les avoirs des terroristes et de ceux qui financent le terrorisme. Il incombe aussi à chaque pays de prendre les mesures nécessaires afin de permettre aux autorités compétentes de traduire ces personnes en justice. La ratification, dans les meilleurs délais, des instruments de l'ONU relatifs au terrorisme répond à une nécessité. Armés de lois énergiques contre le financement du terrorisme et le blanchiment de capitaux, les États disposeront du fondement juridique indispensable à la lutte contre ce double fléau.
Les États-Unis sont prêts à accorder, aux pays qui en font la demande par l'intermédiaire du ministère de la justice ou de l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), une assistance technique dans le domaine de la rédaction de textes de lois propres à incriminer le terrorisme et le financement des activités afférentes. Dans certains cas, ils peuvent faire appel aux conseillers juridiques de leurs ambassades pour fournir une assistance aux autorités judiciaires d'un pays donné.
II. La surveillance du respect de la réglementation financière, clé de la protection de l'intégrité du système bancaire
La protection du secteur financier contre le financement du terrorisme et les infractions constitue un élément clé de notre stratégie d'assistance technique et de formation à l'appui de la lutte contre le terrorisme financier. En vertu des normes internationales, chaque pays doit déterminer l'organisme de réglementation qui aura pour tâche de s'assurer que les banques et les institutions financières autres que les banques se conforment aux mesures visant à combattre le financement du terrorisme. À cet égard, les États doivent adopter un dispositif rigoureux afin de surveiller le respect de ces mesures et de mettre en place un mécanisme officiel par lequel les institutions financières pourront alerter les organismes de réglementation en cas d'activités suspectes. Chaque pays doit prévoir des sanctions, versement d'amendes y compris, en vue d'assurer l'efficacité du régime de vérification du respect de la loi. La banque centrale, les responsables de la réglementation des investissements et les autres organismes de surveillance se doivent de sensibiliser le secteur privé à la possibilité d'infractions de la part des terroristes.
Par ailleurs, les États-Unis peuvent apporter leur assistance en vue du renforcement du régime de réglementation financière d'un pays qui en ferait la demande par l'intermédiaire de leurs organes de réglementation, dont la Réserve fédérale, la Société fédérale d'assurance des dépôts et le Bureau du contrôleur de la monnaie. Les inspecteurs de banque pourraient ainsi bénéficier d'une formation pour apprendre à signaler les activités suspectes et à détecter les circuits de financement du terrorisme et de blanchiment de capitaux.
III. La cellule de renseignements financiers, trait d'union entre le secteur privé et le secteur public
Chaque pays doit établir une cellule de renseignements financiers (CRF) qui aura pour tâche de recueillir, d'analyser et de communiquer les données financières, ce qui suppose que chaque pays doit se doter de lois propres à autoriser la collecte de ce genre d'informations. La CRF doit mettre en place un mécanisme efficace à l'intention des institutions financières et des organismes publics de réglementation afin que ceux-ci puissent lui signaler toute activité suspecte en rapport avec le financement du terrorisme et le blanchiment de capitaux. C'est en effet à elle qu'il incombera d'analyser ces activités suspectes et de les porter éventuellement à la connaissance des organismes de répression aux fins d'enquête. Pour appuyer les enquêtes sur la délinquance financière, cette cellule devra créer les mécanismes à même de faciliter l'échange des données avec les organismes qui lui font pendant à l'étranger.
Les États-Unis accordent une assistance technique et en matière de formation aux CRF étrangères par l'intermédiaire du réseau de répression de la délinquance financière du ministère des finances. Leur concours se traduit par la fourniture de matériel aux cellules nouvellement constituées, par l'évaluation de leur matériel informatique, par la fourniture de logiciels analytiques et par la formation de leurs analystes. Les États-Unis sont membre du Groupe Egmont, qui regroupe les cellules de renseignements financiers, et ils parrainent régulièrement les pays qui aspirent à y adhérer.
IV. Les enquêtes des organes de répression visant à traquer les commanditaires du terrorisme
Les organes de répression doivent être habilités à enquêter sur les délits financiers, affaires de financement du terrorisme y compris. Ils doivent notamment avoir le droit d'effectuer des opérations clandestines et de recourir à la surveillance électronique. Ces organes devraient coordonner leurs enquêtes et les poursuites qui en découlent avec l'appareil judiciaire.
Les États-Unis ont mis sur pied des programmes d'assistance, en matière de formation aux enquêtes financières, en faveur des agents des services étrangers de répression qui en font la demande. Des organismes fédéraux, tels le FBI, le Bureau des programmes d'assistance à la lutte antiterroriste qui relève de la division de la sécurité diplomatique du département d'État, la direction des enquêtes criminelles du fisc et la direction de l'immigration et des douanes du ministère de la sécurité intérieure, proposent des cours de formation à leurs homologues étrangers sur le thème de l'investigation des délits financiers, dont le financement du terrorisme.
V. La procédure judiciaire à suivre pour traduire les commanditaires du terrorisme en justice
Chaque État doit déterminer quelle unité judiciaire sera chargée d'instruire les affaires de financement du terrorisme. En raison de la complexité technique de ces affaires, il convient de réunir une équipe de procureurs bien formés et versés dans la délinquance financière. Les juges et les magistrats doivent se familiariser avec les affaires de ce genre parce qu'ils n'auront peut-être jamais eu l'occasion d'en traiter auparavant.
Par l'intermédiaire de leur ministère de la justice, les États-Unis peuvent fournir une assistance technique aux autorités judiciaires de leurs alliés en leur montrant, à l'aide d'études de cas, les moyens d'appliquer les nouvelles lois relatives à la lutte contre le financement du terrorisme et d'obtenir la condamnation de ceux qui les enfreignent.
L'action de la communauté internationale
Dans la mesure où la mondialisation facilite la circulation des personnes, des biens et des capitaux, il convient de s'attaquer au problème du financement du terrorisme à l'échelle mondiale. D'emblée, le gouvernement des États-Unis a cherché à promouvoir la coopération internationale en vue du renforcement de la capacité de lutte antiterroriste, l'une des composantes de la guerre mondiale livrée au terrorisme. Conscient des contraintes qui pèsent sur les ressources financières et humaines allouées à la lutte contre le financement du terrorisme, le Groupe de travail sur le financement du terrorisme a lui-même plaidé pour le partage international du fardeau lié à la formation et à l'assistance technique.
Les États-Unis apportent une aide en matière de lutte contre le financement du terrorisme à plusieurs pays d'Afrique, d'Amérique latine, d'Asie, d'Europe et du Moyen-Orient, sur une base tant bilatérale que multilatérale. Nous avons œuvré en étroite collaboration avec le Comité de l'ONU contre le terrorisme et l'Office de l'ONU pour le contrôle des stupéfiants, qu'il s'agisse de coordonner des demandes ou des offres d'assistance technique. Les États-Unis appuient les initiatives clés du GAFI visant à renforcer les dispositifs de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme. Par l'intermédiaire du Groupe d'action antiterroriste du G8, les États-Unis s'emploient à coordonner leur assistance dans divers domaines aux pays de la ligne de front. En outre, en liaison avec des institutions régionales, telles l'Organisation des États américains, le forum de Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) et l'Organisation pour la coopération et la sécurité en Europe, ils s'efforcent de sensibiliser les groupes intéressés aux pratiques abusives des commanditaires du terrorisme. De même, nous coopérons avec les institutions financières internationales, dont le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement, dans le cadre de projets de lutte contre le financement du terrorisme qui contribuent au développement économique et à l'intégrité des marchés internationaux. Par exemple, lors de la réunion de Bangkok en octobre 2003, l'APEC a mis en route une initiative de renforcement des capacités antiterroristes qui vise à sécuriser la libre circulation des personnes, des biens et des capitaux. Enfin, une initiative pour le commerce régional et la sécurité financière a été établie sous les auspices de la Banque asiatique de développement ; elle porte sur le renforcement des capacités dans le domaine de la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme ainsi que dans celui de la sécurité de l'aviation, de la navigation maritime et des installations portuaires.
Conclusion
Les pays doivent s'attaquer au problème du financement des activités terroristes au niveau tant national qu'international car il s'agit d'empêcher les terroristes d'avoir accès à leurs circuits financiers et à des lieux sûrs. Grâce au renforcement de ses capacités, un pays peut accroître les moyens à sa disposition dans les domaines du droit, de la réglementation financière, des renseignements financiers, de la répression et de la justice. En aidant les pays à surmonter les difficultés que crée ce problème, la communauté internationale se trouve mieux placée pour prémunir les systèmes financiers contre toute exploitation de la part des commanditaires du terrorisme.
RetourMme Celina Realuyo est à la tête des programmes de lutte contre le financement du terrorisme qui relèvent du Bureau du coordonnateur de la lutte antiterroriste du département d'État. Son service est chargé de coordonner la mise en œuvre de la politique des États-Unis en la matière et de coopérer avec les États étrangers en vue de faire obstacle au financement du terrorisme.