Les terroristes font circuler des fonds par des voies aussi diverses que des grandes banques, des organismes caritatifs et des systèmes parallèles de transferts financiers. Les États membres de l'ONU sont tenus d'appliquer des sanctions - par exemple, gel des avoirs, interdiction de voyager et embargos sur les armes - aux terroristes désignés comme tels ainsi qu'à ceux qui leur apportent un soutien financier. Cependant, ces sanctions ne sont pas uniformément appliquées, et les États-Unis et leurs partenaires internationaux s'emploient à déterminer par quels moyens il convient de lutter contre les systèmes financiers informels et les organisations non gouvernementales qui permettent aux terroristes d'obtenir des fonds et de les transférer. Les États-Unis apportent une assistance importante à d'autres États en vue de les aider à se doter des moyens et des compétences techniques nécessaires pour faire obstacle au financement du terrorisme.
La communauté internationale mène une campagne de longue haleine contre le terrorisme. Le démantèlement des circuits financiers qui soutiennent les réseaux de terroristes et qui financent leurs activités constitue un aspect essentiel de cette campagne.
Le présent article présente les moyens d'action du gouvernement des États-Unis contre le financement du terrorisme, l'action que mène la communauté internationale et les défis qui se présentent à mesure que les réseaux de terroristes trouvent de nouvelles façons d'obtenir des fonds et de les transférer.
L'année 2004 s'est avant tout caractérisée par la véritable internationalisation des efforts visant à stopper les mouvements de capitaux destinés aux terroristes. L'Italie a par exemple été, de tous les pays, celui qui a proposé d'ajouter le plus grand nombre de candidats à la liste des personnes physiques ou morales faisant l'objet de sanctions de l'ONU. Elle a été suivie des États-Unis, de l'Algérie, de l'Arabie saoudite et de l'Allemagne. L'Union européenne a fait le 25 mars 2004 une importante déclaration relative à la lutte contre le terrorisme et comprenant des engagements très précis en matière de lutte contre le financement du terrorisme. Au milieu de l'année 2004, l'Arabie saoudite a placé dans un groupe d'encadrement relevant du gouvernement tous les organismes caritatifs œuvrant à l'étranger et ayant leur siège sur son sol. Cette décision a en fait abouti à la fermeture des bureaux à l'étranger de la Fondation Al-Haramain, grand organisme caritatif international, dont plusieurs filiales avaient apporté un appui à Al-Qaïda. Elle a également permis au gouvernement saoudien de contrôler les transactions entre les organismes caritatifs saoudiens et les groupes avec lesquels ils sont affiliés à l'étranger. Enfin, elle devrait permettre de démanteler un certain nombre de filières de financement du terrorisme et constituer un bon exemple de coordination étroite entre des pays responsables combattant ensemble le financement du terrorisme.
L'action des États-Unis
Parmi les instruments dont on dispose pour combattre le financement du terrorisme figurent les renseignements, la répression, la désignation et le gel d'avoirs ainsi que diverses démarches diplomatiques. Ces instruments se renforcent souvent les uns les autres.
La publication de la liste des terroristes et de leurs sources de soutien et le gel de leurs avoirs constituent l'un des aspects les plus importants des efforts menés par les États-Unis. Pour l'instant, ils ont désigné comme terroristes quelque 384 personnes physiques ou morales.
Le droit de geler les avoirs est prévu par le décret présidentiel 13224, promulgué le 23 septembre 2001, conformément à la loi sur les pouvoirs économiques en cas d'urgence et la loi sur la participation à l'Organisation des Nations unies. Ce décret présidentiel permet au pouvoir exécutif de geler des avoirs par voie administrative et de mener une action rapide, souple et de grande portée.
La concertation interministérielle, sous la direction du Conseil de sécurité nationale, est tout aussi importante. Elle fait intervenir le département d'État, le ministère des finances, le ministère de la justice, le ministère de la sécurité intérieure et le ministère de la défense, ainsi que les services de renseignements et les organismes de répression. De fait, notre approche interministérielle pourrait servir de modèle à d'autres pays et groupements régionaux qui cherchent à restructurer leurs programmes de lutte contre le terrorisme.
Cette concertation commence par l'analyse des transferts de fonds de terroristes présumés et de leurs commanditaires. Des cibles d'actions sont définies. Le groupe interministériel se réunit pour examiner différentes possibilités de désorganisation de ces circuits financiers. Les mesures suivantes peuvent être prises :
- le ministère des finances désigne comme terroriste une personne physique ou morale, ce qui permet de geler ses avoirs situés aux États-Unis ou dans des filiales étrangères de sociétés américaines ou placés sous le contrôle de ressortissants américains dans le monde entier et d'interdire toute transaction avec des ressortissants ou des entreprises des États-Unis ;
- le ministère de la justice ou le Bureau fédéral d'enquête (FBI) ouvre une enquête et entame, éventuellement, des poursuites judiciaires ;
- le département d'État élabore une stratégie visant à obtenir le soutien de la communauté internationale, par exemple, en demandant à l'ONU d'adopter des sanctions.
L'Organisation des Nations unies
L'ONU a intensifié ses efforts visant à lutter contre le financement du terrorisme. Elle exige de tous les pays :
- qu'ils empêchent et répriment le financement d'actes de terrorisme (notamment par la résolution 1373 du Conseil de sécurité de l'ONU) ;
- qu'ils gèlent les avoirs de personnes physiques ou morales liées à Oussama ben Laden, aux talibans ou à Al-Qaïda (résolutions 1267 et suivantes du Conseil de sécurité, la dernière en date étant la résolution 1526).
L'ONU a établi un mécanisme d'examen des demandes formulées par les États membres souhaitant ajouter le nom de personnes physiques ou morales dont les avoirs doivent être gelés à la liste récapitulative du Comité des sanctions créé en vertu de la résolution 1267. Les États membres sont tenus de prendre contre ces personnes physiques ou morales certaines mesures, par exemple : gel des avoirs, embargo sur les armes et interdiction de voyager.
À ce jour, la communauté internationale a procédé au gel d'environ 142 millions de dollars d'avoirs de personnes physiques ou morales figurant sur la liste du Comité des sanctions. Ce mécanisme de l'ONU s'est révélé inestimable pour procéder au gel des avoirs à l'échelle internationale et pour exprimer la volonté mondiale de lutter contre le terrorisme. Il s'agit d'une liste de l'ONU, et l'application des sanctions indiquées contre les personnes physiques ou morales figurant sur cette liste constitue une obligation pour tous les membres de l'ONU.
Il importe de souligner que la désignation comme terroristes de personnes physiques ou morales relève d'une coopération de portée véritablement mondiale. De nombreux pays, notamment l'Arabie saoudite, l'Algérie, la France, l'Espagne, l'Italie, la Belgique, l'Allemagne, le Royaume-Uni, la Chine, la Russie et bien d'autres, continuent de soumettre au Comité des sanctions des noms de personnes physiques ou morales liées à Al-Qaïda aux fins d'inscription sur cette liste. En voici deux exemples :
- désignations communes des États-Unis et de l'Arabie saoudite : en mars 2002, les États-Unis et l'Arabie saoudite ont demandé au Comité des sanctions de l'ONU d'ajouter à sa liste les noms des filiales en Somalie et en Bosnie-Herzégovine d'Al Haramain, organisme caritatif dont le siège se trouve en Arabie saoudite. Ces 2 filiales, aujourd'hui fermées, avaient des liens avec Al-Qaïda. Par la suite, et sur les recommandations communes des États-Unis et de l'Arabie saoudite, le nom de Wa'el Hamza Julaidan, un associé d'Oussama ben Laden, a été porté sur la liste à la fin de l'année 2002. Il en a été de même en 2004 pour 9 autres filiales d'Al-Haramain ;
- Jemaah Islamiya : en octobre 2002, 50 pays, dont tous les membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE) et de l'Union européenne, ont soumis au Comité des sanctions le nom de Jemaah Islamiya, groupe qui est l'auteur d'un certain nombre d'attentats meurtriers, notamment à Bali.
Les lois, les règlements et les normes au niveau national
Depuis le 11 septembre 2001, plus de 80 pays ont adopté des lois et des règlements visant à lutter contre le financement du terrorisme ou sont en train de le faire. Le nombre de cellules de renseignements financiers qui satisfont aux normes internationales et qui sont en mesure d'échanger des informations dans le cadre du Groupe d'Egmont (pays dotés de cellules de renseignements financiers opérationnelles) est passé de 69 à 84. À cette fin, nous coopérons étroitement avec le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) et les organismes régionaux qui lui sont associés.
Organisme intergouvernemental composé de 33 pays, le GAFI a ajouté la lutte contre le financement du terrorisme à la liste de ses attributions. En sus de ses 40 premières recommandations portant sur le blanchiment des capitaux, il a formulé 8 recommandations spéciales relatives au financement du terrorisme, qui sont devenues les normes internationales de la lutte contre le financement du terrorisme. Ces recommandations peuvent servir de modèles aux pays qui doivent adapter leurs lois et leur système financier aux normes internationales. La publication par le GAFI de la liste des pays où la lutte contre le blanchiment de capitaux laisse à désirer encourage ces pays à mettre en place de meilleures méthodes dans ce domaine. À la suite de cette initiative, le Nigeria, l'Ukraine et les Philippines ont entrepris d'améliorer considérablement leur cadre juridique.
Par ailleurs, les pays s'emploient à empêcher les terroristes de se servir des organismes caritatifs, des systèmes parallèles de remise de fonds connus sous le nom d'hawala ou des entreprises de transfert de fonds. Avant le 11 septembre 2001, le secteur informel de l'hawala n'était pas du tout réglementé dans de nombreux pays. Si la plupart des transactions de ce type sont des envois de fonds légitimes par des travailleurs expatriés à leur famille, les terroristes se sont également servis de ce moyen de transfert.
La Banque centrale des Emirats arabes unis a organisé en mai 2002 une conférence internationale au cours de laquelle une quarantaine de pays ont admis pour la première fois qu'il était nécessaire de réglementer le secteur de l'hawala. Une deuxième conférence internationale consacrée au même sujet a eu lieu aux Emirats arabes unis en avril 2004, l'objectif étant de reconnaître et de réaffirmer les progrès importants réalisés lors de la première conférence et d'établir un plan d'action. Un certain nombre de pays, y compris les Emirats arabes unis et le Pakistan, ont pris des mesures visant à réglementer le secteur informel et nous nous félicitons des premières indications de l'accroissement de l'utilisation des services bancaires officiels par des travailleurs du golfe Persique et d'autres parties du monde qui envoient des fonds à leur famille en Asie du Sud. Nous continuerons à nous employer activement à obtenir un degré plus grand de transparence et de responsabilité dans le secteur informel.
Des pays du monde entier ont également entrepris de lutter contre la collecte et le transfert de fonds effectués par des terroristes dissimulant leurs activités derrière des œuvres de bienfaisance. On sait que le Hamas, pour ne citer qu'un seul exemple, collecte des fonds à des fins à la fois caritatives et militantes. La décision des pays de l'Union européenne de geler les avoirs du Hamas et, comme on l'a déjà indiqué, la création par l'Arabie Saoudite d'un groupe d'encadrement afin de contrôler les organismes caritatifs saoudiens œuvrant à l'étranger et toutes les transactions internationales effectuées par ces organismes constituent deux autres exemples récents de mesures prises dans ce sens.
Le renforcement des capacités
De nombreux pays n'ont pas les moyens ni les compétences techniques nécessaires pour mener l'action que l'on attend d'eux. Afin de lutter contre le financement du terrorisme, le gouvernement des États-Unis a lancé d'importants programmes de renforcement des capacités d'autres États. Le département d'État a affecté depuis 2002 plus de 11,5 millions de dollars d'aide à la lutte contre le financement du terrorisme. Nous avons déterminé quels pays avaient le plus besoin d'assistance et nous avons établi des programmes en fonction de cet ordre de priorité. Le GAFI, le groupe des Huit (G8), le Comité contre le terrorisme de l'ONU, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale agissent également dans ce domaine et coordonnent leurs efforts avec les nôtres.
À cet égard, je tiens à souligner le rôle fondamental que jouent nos ambassades en aidant à définir et à mettre en œuvre tous les éléments de cette stratégie mondiale. Leur contribution est inestimable à mesure que nous précisons nos objectifs et que nous nous employons à renforcer notre coalition et à prendre des mesures efficaces.
Les résultats et l'action à mener
Grâce à notre coopération avec des pays du monde entier, il est désormais plus difficile pour les terroristes de collecter des fonds et de les faire circuler. L'Union européenne a placé sur la liste des personnes physiques et morales dont les avoirs doivent être gelés quasiment tous les noms désignés par les États-Unis en vertu du décret présidentiel 13224. Lors du sommet des États-Unis et de l'Union européenne de juin 2004, cette dernière s'est engagée à collaborer activement avec les États-Unis afin de renforcer la lutte contre le financement du terrorisme. Au Moyen-Orient, en Asie du Sud et de l'Est et en Amérique latine, des États s'emploient à empêcher les terroristes de recueillir des fonds.
Il nous reste cependant beaucoup à faire. Le financement du terrorisme semble être plus décentralisé qu'auparavant : les fonds proviennent souvent d'organismes caritatifs, de systèmes parallèles de transfert de fonds et même d'activités criminelles et sont fréquemment transportés par des passeurs. Dans le domaine de la formation et de l'assistance technique, les besoins sont encore très importants au niveau international.
Vu que cet argent est destiné à des terroristes du monde entier, ce n'est qu'en collaborant constamment et activement avec des pays de tous les continents que nous réussirons à priver les terroristes de leurs moyens financiers. Ces efforts sont payants et continueront de l'être.
RetourDiplomate de carrière, M. Anthony Wayne occupe les fonctions de secrétaire d'État adjoint aux affaires économiques et commerciales. Il préside un grand groupe interministériel, le Groupe de formation de coalitions, qui coordonne avec d'autres pays et avec des organisations multilatérales les programmes et l'action à mener dans le domaine de la lutte contre le financement du terrorisme. Ses attributions ont également trait aux domaines du développement international, de l'énergie, de la politique commerciale, des télécommunications et des transports.