La campagne visant à priver les terroristes de leurs moyens financiers est devenue la pièce maîtresse de la guerre globale contre le terrorisme. Acquis à une démarche ciblée, les États-Unis et leurs partenaires à travers le monde ont regroupé tous leurs moyens, dans les domaines des renseignements, de la répression et de l'économie en vue d'isoler et de désorganiser les circuits financiers des réseaux de terroristes. Cette démarche comporte de multiples avantages. L'échange de renseignements financiers aide à débusquer les cellules et les réseaux terroristes, tandis que le gel de leurs avoirs et d'autres sanctions économiques mettent les terroristes dans l'incapacité de commettre des attentats, de maintenir leurs alliances, de créer des réseaux à l'échelle mondiale et de se doter d'armes particulièrement meurtrières. À ce jour, les résultats sont encourageants et, à long terme, ils promettent de renforcer la capacité des pays de protéger le système financier international contre toute exploitation de la part de groupes terroristes et de leurs commanditaires.
Les attaques sans précédent lancées le 11 septembre 2001 contre New York et Washington par des militants d'Al-Qaïda ont fait voir sous un jour entièrement nouveau, aux États-Unis comme dans le reste du monde, la menace que fait peser le terrorisme. Aujourd'hui, trois ans après ces attentats, le monde continue de se heurter à un extrémisme de mouvance islamiste capable d'actes aux proportions catastrophiques. Pour contrer ce fléau, nous devons faire fond sur les succès que nous avons remportés dans le cadre de nos mesures visant à acculer les terroristes à la faillite.
Cette remarque s'applique particulièrement à nos relations diplomatiques, lesquelles jouent un rôle de premier plan dans le renforcement de la coopération internationale au nom de la guerre contre le terrorisme. Comme l'ont montré les attentats postérieurs au 11 septembre 2001, le terrorisme est loin de viser exclusivement les États-Unis puisqu'il touche aussi bien nos partenaires du monde entier. Dès lors, il est essentiel que nous conservions toute notre vigilance et notre volonté politique face aux mouvements de capitaux d'origine illicite, source de menaces dont la forme ne cesse de changer, et que nous réussissions à faire changer d'avis ceux qui soutiennent les groupes terroristes.
Suivre la piste de l'argent
Il y a plusieurs raisons de s'attaquer aux mouvements de capitaux liés au terrorisme. La documentation financière et la vérification des comptes révèlent l'architecture des organismes terroristes. En suivant la trace de l'argent à partir des renseignements financiers qui sont échangés dans le monde entier, on peut débusquer les cellules et les réseaux terroristes et, partant, sauver des vies. L'entretien des réseaux terroristes et l'acquisition ou la mise au point d'armes meurtrières coûtent cher, même si un attentat, en situation isolée, ne se révèle pas particulièrement onéreux. L'identification et l'isolement des sources de financement des terroristes ont pour effet d'empêcher non seulement l'exécution des attentats, mais aussi le maintien d'alliances internationales, la création de filières de recrutement et de formation dans le monde entier aussi bien que l'achat ou la mise au point d'armes particulièrement meurtrières.
Ce que nous savons, c'est que les réseaux de groupes terroristes, tels Al-Qaïda et le Hamas, ont recours à toutes sortes de techniques pour recueillir des fonds et pour les faire circuler. Ils tirent parti d'œuvres de bienfaisance, de sociétés de façade, de riches donateurs et usent de subterfuges criminels divers. Ils ont recours aux banques, aux réseaux informels d'envoi de fonds connus sous le nom d'hawala, aux expéditeurs de fonds par télégraphe, aux bureaux de change et aux messagers pour faire passer de l'argent ou des valeurs d'un pays à un autre.
Une entreprise mondiale
La campagne contre le financement du terrorisme - née en partie des leçons tirées de la guerre contre le grand banditisme international et contre le blanchiment de capitaux - est devenue la clé de voûte de notre action mondiale visant à relever les défis à court et à long termes que pose le terrorisme. Pour parler le plus simplement possible, notre démarche ciblée consiste à utiliser les services de renseignements, les organes de répression et des moyens économiques pour découvrir les circuits financiers des réseaux terroristes et pour les désorganiser. À long terme, notre stratégie systémique a pour effet d'élargir le cadre législatif, réglementaire et financier ainsi que la capacité des pays de sécuriser le système financier international contre toute exploitation de la part des terroristes et de ceux qui les soutiennent. Le recours, tant préventif que proactif, à tous les éléments de notre puissance nationale en vue d'enrayer le financement du terrorisme présente un caractère révolutionnaire.
À ce jour, nous avons obtenu des succès importants. Notre action a eu pour effet d'accroître considérablement la difficulté et le coût de l'acheminement des fonds d'Al-Qaïda et d'autres groupes terroristes dans le monde entier, et nous avons érigé des barrières plus solides au sein du système financier international en vue de prévenir les abus. Cette réussite tient en partie au degré élevé d'engagement et de coopération de la communauté internationale. Assurément, la bonne entente, la collaboration et les capacités à l'échelle internationale se révèlent nécessaires au vu du caractère mondial tant du système financier que du terrorisme.
En l'espace de quelques semaines après le 11 septembre 2001, la communauté mondiale s'est engagée à combattre le financement du terrorisme à plusieurs niveaux, et notamment par le gel opportun des avoirs appartenant à des terroristes présumés, par l'arrestation des personnes impliquées dans le soutien financier de cellules terroristes et par la volonté d'adopter des réformes juridiques et structurelles à long terme propres à assurer l'intégrité du système financier international. Cette attitude s'est traduite par l'adoption de l'importante résolution 1373 du Conseil de sécurité de l'ONU ainsi que par celle des huit recommandations spéciales sur le financement du terrorisme émanant du Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI). Du reste, d'autres instances internationales et des organisations régionales, tels le Fonds monétaire international, la Banque mondiale, le groupe des Sept, le groupe des Huit, le groupe des Vingt et le forum de Coopération économique Asie-Pacifique (APEC), ont joué un rôle clé dans la mobilisation de la volonté politique et dans la correction des lacunes des systèmes nationaux au nom de la lutte contre le terrorisme. Le Groupe Egmont des cellules de renseignements financiers, qui compte aujourd'hui près d'une centaine de membres à travers le monde, met l'accent sur l'échange de renseignements financiers utiles à la lutte contre le financement du terrorisme.
Le mécanisme de désignation
L'application de sanctions économiques ciblées contre les terroristes et ceux qui les financent constitue une composante cruciale et publique de notre stratégie. En promulguant le décret présidentiel 13224 le 24 septembre 2001, le président Bush a demandé au ministre des finances, ainsi qu'au secrétaire d'État dans certains cas, de « désigner » les terroristes, leurs banquiers et leurs commanditaires. Cette mesure a pour but d'isoler financièrement les personnes physiques ou morales, et ce par le biais du blocage ou du gel de leurs avoirs aux États-Unis, aussi bien que de les empêcher d'avoir accès au système financier pour blanchir leur argent. En outre, il est interdit aux ressortissants des États-Unis de faire des affaires ou de participer à des transactions avec les personnes physiques ou morales désignées comme terroristes. À ce jour, 383 personnes physiques ou morales ont été ainsi désignées, et plus de 140 millions de dollars représentant des avoirs de terroristes ont été gelés à l'échelon international.
Outre l'isolement des personnes physiques ou morales désignées comme terroristes, lesquelles n'ont plus accès au système financier, le principe des désignations présente souvent le double intérêt, d'une part, de dissuader les personnes aux vues similaires de continuer de faciliter le financement du terrorisme et, d'autre part, d'inciter les pays d'accueil à prendre toutes sortes de mesures. Telle qu'elle est prévue dans le décret présidentiel 13224, une désignation n'est pas nécessairement synonyme d'infraction au droit pénal ou civil ; en revanche, elle laisse envisager, d'une manière raisonnablement fondée, l'existence d'une relation de soutien, financier ou autre, entre la personne physique ou morale désignée et des terroristes, des organisations terroristes ou des activités terroristes. Il s'agit donc d'un outil préventif qui est capable d'assurer, si on n'hésite pas à l'utiliser, que les avoirs de partisans ou d'associés d'Al-Qaïda et d'autres groupes terroristes ne serviront pas à financer le terrorisme. Si certaines de ces désignations ont été contestées, le fait est que les tribunaux fédéraux des États-Unis ont confirmé le bien-fondé de chacune d'entre elles.
Depuis le 11 septembre 2001, nous avons mobilisé la communauté internationale autour de cette question. Le Conseil de sécurité de l'ONU a adopté une série de résolutions qui obligent les États membres à appliquer des sanctions financières aux personnes ou aux établissements financiers liés à des groupes ou à des activités terroristes, tandis que l'Union européenne a adopté une directive, en date du 27 décembre 2001, qui l'habilite à dresser sa propre liste de personnes physiques ou morales suspectes et dont les avoirs sont susceptibles d'être gelés par ses États membres. En octobre 2003, le GAFI a publié des notes interprétatives relatives aux obligations des pays et territoires concernant le gel des avoirs liés au terrorisme. De nombreux pays, dont l'Italie et l'Arabie saoudite, ont proposé au Conseil de sécurité de l'ONU, en liaison avec les États-Unis ou à titre unilatéral, des listes de personnes physiques ou morales soupçonnées de financer le terrorisme. Ces démarches internationales visant à appliquer des sanctions financières à un large éventail de cibles en rapport avec le terrorisme représentent une composante fondamentale de la campagne mondiale contre le financement du terrorisme.
Le système financier international
À long terme, notre stratégie à l'égard du financement du terrorisme repose sur une démarche systémique de nature à accroître la transparence et la responsabilité du système financier international. Aux États-Unis, c'est par l'application de la loi USA PATRIOT que nous nous efforçons de promouvoir cet objectif. Le ministère des finances a publié des règlements propres à renforcer les moyens d'identification des clients, la tenue des dossiers, le système de déclarations et les obligations relatives à l'échange des informations dans les diverses branches du secteur financier ainsi qu'à étendre ces obligations à de nouveaux établissements financiers, telles les entreprises de transfert de fonds ou de vente de titres négociables. En outre, nous encourageons la poursuite de ces intérêts au niveau international, par l'intermédiaire du GAFI, des organismes régionaux calqués sur lui, du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et d'autres organisations multilatérales.
Nous avons fait plus encore en nous tournant résolument vers la communauté financière et le monde associatif. Nous avons mis ces intervenants de première ligne au défi de prendre des mesures plus énergiques à même de renforcer la transparence et la responsabilité afin qu'ils ne soient pas exploités par les terroristes ou d'autres criminels.
L'amélioration des pratiques dans l'ensemble du système financier international a relevé le niveau des obstacles institutionnels et, partant, compliqué la tâche des terroristes. Toutefois, à mesure que nous renforçons nos défenses systémiques, les terroristes et les autres criminels trouveront d'autres moyens de collecter, de conserver et de déplacer leur argent. Lorsqu'ils sont obligés de recourir à des mécanismes moins officiels et moins subtils, leur risque de détection s'en trouve accru, mais nous devons faire preuve d'une souplesse constante en vue d'adapter nos ripostes à l'évolution du financement du terrorisme.
Perspectives d'avenir
Dans cet esprit, le président Bush et le ministre des finances, M. John Snow, ont récemment annoncé la création au ministère des finances d'un nouveau service qui doit appuyer nos efforts à long terme destinés à rompre les liens financiers des terroristes et à mieux sauvegarder le système financier des États-Unis contre les activités criminelles.
Le service du terrorisme et des renseignements financiers a pour mission de consolider les fonctions du ministère des finances en matière de politique, de réglementation, de répression, d'affaires internationales et d'analyses et d'y rajouter des composantes essentielles des renseignements. Ce changement nous permettra de mieux développer et cibler notre analyse des renseignements et les données financières (y compris les données couvertes par le secret bancaire) de sorte que nous puissions déceler les moyens par lesquels les terroristes exploitent les systèmes financiers et y trouver des parades. En outre, il facilitera notre application des sanctions et des programmes d'exécution de la réglementation et il nous aidera à œuvrer plus étroitement avec les ambassades et le secteur privé, partout au monde, en vue du renforcement de la coalition internationale contre le financement du terrorisme.
En fait, c'est le maintien de la coopération et du soutien de la communauté mondiale qui nous offre la meilleure chance de succès si nous voulons priver les terroristes de l'argent dont ils ont besoin pour poursuivre leurs activités.
RetourM. Juan Carlos Zarate est ministre adjoint des finances chargé du dossier du financement du terrorisme. À ce titre, c'est à lui qu'il incombe de formuler et de coordonner les mesures prises par le ministère des finances en vue de lutter contre le financement du terrorisme et le blanchiment de capitaux. Il veille à la bonne marche de la centrale de répression de la grande délinquance financière (FinCEN) et du service de contrôle des avoirs étrangers.)